De wens en de gedachte

De huidige onderzoekspraktijk binnen sommige lokale rekenkamers1 leidt zo nu en dan tot rekenkamerrapporten waarin te harde conclusies gebaseerd zijn op te zachte empirische bevindingen, waarin conceptuele inconsistenties worden opgevoerd en waarin bovenal geen verklaringen worden aangedragen voor een aangetroffen situatie. De onderzoeksaanbevelingen richten zich op het versterken van de formele structuur, terwijl men geen antwoord geeft op de vraag waarom de huidige structuur niet doelmatig of doeltreffend werkt. De auteur van dit artikel staat een alternatieve benadering voor, waarin niet de organisatiebrede doelstellingen maar individuele doelstellingen als uitgangspunt worden genomen.

Het artikel zal eerst de visie uiteenzetten die ten grondslag ligt aan sommige rekenkameronderzoeken. Dit is een visie op de manier waarop gemeenten aangestuurd moeten worden en verantwoording behoren af te leggen, i.e. een sturingsvisie. Vervolgens zal aan de hand van enkele voorbeelden2 geïllustreerd worden wat de consequenties van deze visie zijn en tot welke problemen deze visie kan leiden. Het artikel zal een alternatieve visie uitwerken en uiteenzetten wat de voordelen van deze alternatieve visie zijn. Afgesloten wordt met enkele conclusies.

De huidige visie
Rekenkameronderzoekers hebben soms een klassiek, welhaast mechanisch beeld van gemeenten, dat in de literatuur ook wel unicentrisch wordt genoemd (vgl. Teisman, 1992). Dit beeld laat zich kenmerken door de gedachte dat één hoogste orgaan (de gemeenteraad) op hoofdlijnen de doelstellingen en kaders formuleert, waarna een dagelijks bestuur (het college) op tactisch niveau de brug slaat naar de operationele werkzaamheden welke verricht worden door een ambtelijk apparaat. Het unicentrische perspectief beschrijft dus een constellatie waarbij sprake is van één centraal sturend subject. “Er wordt vanuit gegaan dat de politiek-bestuurlijke top van de overheidsorganisatie het recht en het vermogen bezit om het algemeen belang te definiëren en de uitvoerders zich dienen te houden aan het vastgesteld beleid” (Teisman, 1992, p. 27). Dit algemeen belang is dus een te kennen belang, terwijl doelstellingen centraal en vooraf zijn te formuleren. “Some early treatments of organizational decisionmaking viewed organizations as actors possessing attributes commonly assigned to single individuals, particularly a coherent, well-defined set of preferences”, zo betoogt March al in een eerdere publicatie (March, 1988, p. 5). De unicentrische benadering gaat ervan uit dat een optimale oplossing bestaat voor een probleem, los van opvattingen van andere actoren. Deze laatste opvattingen worden in dit perspectief dan doorgaans als tegenwerking ervaren. Het unicentrische perspectief is in beginsel monorationeel van karakter en wijst beleid toe aan een (centrale) eenheid (Teisman, 1992, p. 42, vgl. Bossert, 1993, p. 117, vgl. ook Emmanuel e.a., 1990, p. 25, de gezagsvorm). Logischerwijs vormen cöordinatie, planning en regelgeving belangrijke hulpmiddelen in dit perspectief (Teisman, 1992, p. 38, vgl. Bossert, 1993, p. 52, tight control). Rekenkameronderzoekers die vanuit dit perspectief hun onderzoek aanleggen, vragen zich dan ook met name af hoe formele organisatiebrede doelstellingen het meest doelmatig gerealiseerd kunnen worden.

Hoe verleidelijk ook, dit perspectief is in de praktijk minder herkenbaar. “Het zwakke punt van de unicentrische benadering is het uitgangspunt dat de sturingsbehoefte van de samenleving en de richting waarheen de samenleving gestuurd moet worden te kennen zijn en dat het optimale sturingsprogramma bestaat” (Teisman, 1992, p. 45, vgl. ook Kickert e.a., 1989, p. 73). Een soortgelijke nuancering van het unicentrische perspectief wordt verwoord door Klaassen: “Ten eerste worden besluiten gebaseerd op onvolkomen, beperkte informatie. (...) Ten tweede ontbreekt het aan homogeniteit bij de actoren. Gebrek aan eenduidigheid in doelen of gewichten die aan de verschillende aspecten worden gehecht, kan leiden tot verschillende prioriteitsrangschikkingen van alternatieven. Een laatste verklaring hangt enigszins samen met de eerste twee en heeft betrekking op het niet kunnen bereiken van procedurele rationaliteit” (Klaassen, 1995, p. 90). Ook De Bruijn en Ten Heuvelhof sluiten hierbij aan: “De hiërarchie heeft als ontwerpprincipe voor organisatorische vraagstukken weinig aanhangers” (De Bruijn en Ten Heuvelhof, 1999, p. 26). Op het eerste gezicht lijkt het model voor een sturende actor, die zichzelf beschouwt als bovengeschikt aan de andere actoren, aantrekkelijk. Evenwel gaan achter een dergelijke gedachte aannamen schuil, die zich in de werkelijkheid vrijwel nooit zullen manifesteren. Zo wordt een zekere uniformiteit binnen een organisatie verondersteld, alsmede duidelijke relaties van boven- en onderschikking, terwijl actoren open staan voor interventies van een sturende actor. Tot slot is een aanname dat deze structuur redelijk stabiel is. “Dit model heeft in de regel een beperkte verklaringskracht. Er doen zich immers zowel binnen als tussen organisaties talloze verschijnselen voor, die vanuit dit perspectief niet kunnen worden benoemd en dus ook niet kunnen worden verklaard. De beperkte toepasbaarheid van dit model laat zich eenvoudig verklaren: de aannamen zijn niet in overeenstemming met de werkelijkheid” (De Bruijn en Ten Heuvelhof, 1999, p. 30).

Valkuilen van onderzoek
Het hanteren van de bovenstaande visie in rekenkameronderzoek kan tot ernstige gevolgen leiden, die het onderzoek zeer zeker niet ten goede komen. Onderzoekers die vanuit het unicentrische perspectief een gemeente benaderen zijn doorgaans gefixeerd op de vraag welke organisatiebrede doelstellingen de gemeente heeft gehanteerd, hoe deze doelstellingen zijn geformuleerd en in hoeverre deze doelstellingen zijn gerealiseerd.

Zo kwam een rekenkamer tot de conclusie dat 59% van de doelstellingen zoals die zijn neergelegd in het collegeprogramma grotendeels of aantoonbaar is gerealiseerd. Een dergelijke kwantitatieve conclusie veronderstelt dat de empirische basis evenzeer kwantitatief van aard is. Het mag duidelijk zijn, dat dit niet het geval is binnen gemeenten. Zo zijn niet alle processen en doelstellingen kwantitatief te vertalen, zeker processen waar beleidsformulering centraal staat. Bovendien zijn sommige doelstellingen ambitieuzer geformuleerd dan andere en het simpelweg ‘afvinken’ bestraft dan feitelijk de ambitieus geformuleerde doelstellingen. Ook kunnen doelstellingen nog wel eens wijzigen in de tijd als gevolg van voortschrijdend inzicht en ook hier gaat een fixatie op de oorspronkelijke doelstellingen aan voorbij. Een dergelijke fixatie levert niet alleen verkeerde conclusies op, zij leidt op den duur ook tot voorzichtige doelformuleringen en een lager ambitieniveau van het college, wat op zich te betreuren valt. Het betreffende rapport gaf overigens geen antwoord op de vraag waarom 59% van de doelstellingen wel en 41% van de doelstellingen in mindere mate was gerealiseerd.

Een ander rapport concludeerde dat de subjectieve veiligheidsbeleving was afgenomen omdat de voorgenomen productie (de output) niet was gerealiseerd door de gemeente. Het college had immers toegezegd dat camera’s geplaatst zouden worden in het uitgaansdistrict van de gemeente en nu dit niet gebeurd was liep de veiligheidsbeleving terug, zo concludeert het rapport. In dit geval gaat de fixatie op doelstellingen voorbij aan het feit dat causale verbanden in de gemeentelijke praktijk niet zo stringent zijn en dat doorgaans sprake kan zijn van interveniërende factoren. Deze factoren waren evenwel niet meegenomen in het onderzoek, omdat zij “geen directe relatie hebben met de gewenste output en het gewenste effect”, aldus het onderzoeksrapport.

De fixatie op formele doelstellingen houdt in de onderzoekspraktijk vaak in, dat men deze doelstellingen gaat beoordelen op formulering. De doelstellingen worden dan beoordeeld op SMART-formulering. Doorgaans wordt geconcludeerd dat de doelstellingen niet SMART genoeg zijn geformuleerd: “Uit het onderzoek blijkt dat de prioriteiten matig SMART zijn geformuleerd. Dit komt vooral omdat de prioriteiten niet als doelstelling zijn geformuleerd”. Deze conclusie geeft echter geen antwoord op de vraag waarom de prioriteiten niet SMART zijn geformuleerd. De rapporten van deze strekking concluderen dat de gemeenteraad geen goede kaders heeft gesteld en dus ook haar controlerende rol niet kan vervullen. De uiteindelijke aanbeveling is dan ook, dat de raad deze kaders meer SMART moet formuleren. Deze redenering, die iets weg heeft van een tautologie, gaat echter nog steeds voorbij aan de vraag waarom die SMART-formulering maar niet wil lukken. Aardema verwoordt dit als volgt: “Iedereen lijkt zich tegenwoordig in te spannen om de doelstellingen zo SMART mogelijk te formuleren. Tegelijk weet ook iedereen dat dit voor veel overheidsdoelen heel lastig of niet mogelijk is. Het ontbreekt vaak aan beschikbare, betrouwbare en vergelijkbare basisgegevens. Verder is twijfelachtig of met name politici ook werkelijk SMART willen. SMART-doelen laten immers weinig speelruimte. Nieuwe omstandigheden (…) laten zich er niet steeds mee verenigen. (...) SMART is een verwrongen afspiegeling van de werkelijkheid. SMART is iets rationeels. Het is iets moois voor wie van fraaie rationele constructen houdt” (Aardema, 2007, p. 79). De politieke weerstand op SMART is zeer herkenbaar in de gemeentelijke praktijk. Dit heeft niet alleen met gewenste speelruimte te maken. Men zet soms ook liever niet de relatie met andere politici op scherp. Een fractie die bouwen voor ouderen hoog in het vaandel heeft staan, maar samen moet werken met een fractie die liever bouwt voor jongeren, opteert dan voor de formulering dat “de woningbouw van de gemeente gerevitaliseerd moet worden”. Weinig SMART, maar wel politiek rationeel.

Een volgend onderzoek constateerde een versnippering van de planning- en controlfunctie, hetgeen uit het oogpunt van eenduidigheid van doelformulering en -realisatie onwenselijk was. De onderzoekers adviseerden logischerwijs om de planning- en controlfunctie centraal te positioneren om op die manier een doelmatige realisatie van “organisatiebrede doelstellingen te waarborgen”.
Vanuit een unicentrisch perspectief geredeneerd is dit een logische aanbeveling, zij het dat zij voorbij gaat aan de vraag waarom de huidige formele structuur niet doelmatig werkt. De onderzoekers constateren dat de formele structuur in de gemeentelijke praktijk niet werkt en adviseren vervolgens een nog formelere structuur, feitelijk een paradoxale redenering welke ook wel door controllers wordt gevolgd (vlg. Anderson, 2006).

Ook andere veronderstellingen die beklonken zijn in het doel-middeldenken, blijken van weinig realiteitswaarde te getuigen. Zo formuleert een raad liever niet op hoofdlijnen, aangezien zij juist op details herkenbaar is voor inwoners. Daarnaast beperkt een beetje raadslid zich niet tot effecten. Effecten liggen immers verder in de causale keten, met als gevolg dat effecten meer ‘last’ hebben van interveniërende variabelen. Deze variabelen maken, dat het effect vaak niet gerealiseerd wordt en dat er dus ook niet publiek gescoord kan worden op deze effecten. Het aangeven van de gewenste output waar meer grip op bestaat, is dan politiek handiger.

Naar een alternatieve visie
Het vasthouden aan een visie waarbij men veronderstelt dat er één hoogste besluitvormend en controlerend orgaan is, dat er organisatiebrede doelstellingen bestaan die gedragen worden door iedere actor en dat objectieve oplossingen geoperationaliseerd en geïmplementeerd kunnen worden om objectieve problemen weg te nemen, leidt in de onderzoekspraktijk dus tot verkeerde conceptuele modellen, tot een foutieve inzet van methoden en technieken, tot te snel getrokken conclusies, tot lege aanbevelingen en met name: tot het uitblijven van daadwerkelijke verklaringen.

Een alternatieve visie zou dan eerst en vooral uit moeten gaan van de individuele doelstellingen van actoren en niet meer van de vermeende organisatiebrede doelstellingen zoals deze formeel en abstract zijn opgetekend. Het gedrag van mensen en dus ook van organisaties laat zich immers beter verklaren vanuit deze individuele doelstellingen. Deze doelstellingen kunnen zeer wel conflicteren met elkaar en juist deze conflicten verklaren het verloop van een bepaald proces. Het inzicht van de onderzoeker wordt versterkt door uit te gaan van de ‘ist’ situatie, niet van de ‘soll’ situatie (vgl. Aardema, 2007). Deze ‘ist’ situatie is doorgaans een situatie van verschillende netwerken die met elkaar concurreren om schaarse middelen, een situatie waarin feitelijke hiërarchie nagenoeg afwezig is en waarin de omgekeerde performance paradox eerder regel dan uitzondering is (vgl. Aardema, 2007, p. 81).

Het centraal stellen van individuele preferenties van actoren is niet nieuw binnen het openbaar bestuur. Netwerkmanagement, procesarchitectuur en strategisch handelen zijn enkele illustraties van benaderingen welke uitgaan van de dominantie van individuele doelstellingen boven organisatiebrede doelstellingen (vgl. Teisman, 2005, Anderson, 2006). Opmerkelijk is, dat rekenkameronderzoekers deze ontwikkelingen niet altijd hebben gevolgd. De voornaamste reden hiervoor ligt in het feit dat onderzoek een normenkader vereist, waartegen de gemeentelijke praktijk kan worden afgezet. Hoe breder deze doelstelling is vastgesteld, hoe meer verreikend de conclusies van het rapport kunnen zijn. Dit normenkader wordt dan vaak ontleend aan organisatiebrede doelstellingen zoals deze zijn vastgesteld door de raad, i.e. de opdrachtgever van de lokale rekenkamer, met alle gevolgen van dien. Verplicht is dit echter niet.
Denkbaar is immers, dat individuele doelstellingen als normenkader kunnen fungeren. De gemeentelijke praktijk wordt dan vervolgens vanuit deze doelstellingen verklaard en begrepen. Dit vereist op het eerste oog een keuze, want welke doelstellingen van welke actor moeten nu als referentiekader worden genomen? De onderzoeker heeft het voordeel om niet te hoeven kiezen voor de preferenties van één actor. Hij staat echter wel voor de opgave om de individuele voorkeuren van alle betrokken actoren te traceren om vervolgens van daaruit het handelen van deze actoren te verklaren. Dit houdt tevens in, dat een universele conclusie met betrekking tot doelmatigheid niet mogelijk is: wat voor de ene actor bijzonder doelmatig is, kan voor een andere actor met andere voorkeuren contraproductief zijn. Het loslaten van een organisatiebrede doelstelling als referentiekader houdt tevens in, dat er geen organisatiebrede conclusie met betrekking tot doelmatigheid meer getrokken kan worden. De conclusies hebben dan ook meer de betrekking op de mate waarin individuele actoren in staat zijn geweest hun individuele doelstellingen te realiseren.

Ook de aanbevelingen verwijzen in de benadering minder naar organisatiebrede doelstellingen, maar veeleer naar de manier waarop verschillende belangen in het verlengde van elkaar kunnen worden gebracht en naar de mate waarin toereikende checks and balances zijn ingebouwd om te grote conflicten te voorkomen.

Sommige rekenkameronderzoekers passen deze gedachte al toe en stellen de voorkeuren van individuele actoren centraal. Vervolgens proberen zij het procesverloop vanuit dit perspectief te verklaren. Dit leidt dan acuut tot andere bevindingen en aanbevelingen: “(…) adviseren wij om te stoppen met het SMART formuleren van doelstellingen en te beginnen met het oplijnen van verschillende netwerken, het traceren van conflicterende doelstellingen en het zoeken naar de rode draad door deze netwerken.” “Vanuit de gedachte dat budgethouders neigen naar budgetmaximalisatie, ligt het voor de hand om iedere directie via een egalisatiereserve te belonen voor doelmatigheid, waar in de huidige setting doelmatigheid feitelijk wordt afgestraft.”

Deze benadering leidt ook tot een ander accent waar het methoden en technieken van onderzoek betreft. De nadruk wordt in deze laatste benadering gelegd op het achterhalen van individuele doelstellingen en minder op het traceren van de formeel opgetekende doelstellingen. Dit vereist vaak het afnemen van diepteinterviews en het boven water krijgen van informele e-mails, terwijl minder aandacht wordt geschonken aan het analyseren van formele documenten.

Toegegeven, dit type benadering vereist wat moed. Feitelijk stelt de onderzoeker zich op het standpunt dat organisatiebrede doelstellingen, zoals vastgesteld door de raad, minder relevant zijn bij het verklaren van de praktijk. Ook de aanbevelingen worden soms minder concreet, aangezien knelpunten en oplossingen niet meer in SMART criteria en structuren worden uitgedrukt, maar eerder in het oplijnen van conflicterende doelstellingen. Aan de andere kant is het wellicht beter om conclusies voorzichtig maar essentieel juist te formuleren, dan om te snel harde conclusies te trekken die geen evenzeer harde empirische basis kennen en die voorbijgaan aan de vraag waarom een proces verloopt zoals het verloopt.

Al met al leidt een andere benadering dus tot een totaal ander rekenkameronderzoek, waarmee tevens zij gesteld, dat een gehanteerde benadering zeer bepalend is voor het onderzoek. Onderzoekers zouden zich ten alle tijde bewust moeten zijn van hun eigen benadering en wellicht in staat moeten zijn om hun benadering periodiek aan te passen of bij te schaven.

Conclusies
Rekenkameronderzoekers hanteren soms een volstrekt gedateerd en onrealistisch sturingsconcept. Dit unicentrische klassieke concept is weliswaar normatief verdedigbaar, maar gaat voorbij aan de daadwerkelijke gemeentelijke praktijk. De consequentie van deze unicentrische benadering is, dat de onderzoeker een groot accent legt op de formulering en realisatie van organisatiebrede doelstellingen. Aangezien deze doelstellingen in de praktijk bewust vaag worden gehouden en zelden prevaleren boven individuele doelstellingen, levert een fixatie op organisatiebrede doelstellingen zelden een relevant onderzoek op waarin antwoord wordt gegeven op de vraag waarom processen op een bepaalde manier verlopen en waarom doelstellingen niet worden gehaald. De onderzoeken bevatten dan fouten van conceptuele aard, trekken te harde conclusies, dragen geen verklaringen aan en zoeken de verbeteringen graag in structuur en formaliteit.

Een andere benadering is denkbaar. Zo zou de onderzoeker de individuele doelstellingen van actoren centraal kunnen stellen en vanuit dit perspectief het handelen van actoren en het verloop van een proces kunnen verklaren. Dit levert een geheel ander onderzoek op: methoden en technieken kennen andere accenten, het gehanteerde conceptueel model is anders en ook zullen de bevindingen, de analyse en de conclusies geheel anders zijn. Tot slot worden in dit type onderzoek geheel andere aanbevelingen geformuleerd.

Dit vereist wel, dat de onderzoeker een keuze maakt voor de doelstellingen van een bepaalde actor en bewust afstand doet van de organisatiebrede doelstellingen zoals zijn opdrachtgever die heeft vastgesteld. Dit maakt dat de onderzoeker zich soms op glad ijs bevindt en voor zijn gevoel niet meer al te stellig kan concluderen. Aan de andere kant kan men beter minder stellig, maar relevant concluderen, dan al te hard en irrelevant. Deze andere benadering biedt de onderzoeker in ieder geval de mogelijkheid om daadwerkelijk verklaringen aan te dragen en niet te volstaan met de constatering dat doelstellingen ‘weer eens’ niet SMART genoeg geformuleerd zijn. Dat laatste weten raadsleden en managers immers ook al, terwijl zij tevens weten waarom dat zo is. De uitdaging voor de onderzoeker ligt erin, om ook dit laatste inzicht te bemachtigen en via relevante aanbevelingen om te zetten naar een betere situatie. Dit vereist eerst en vooral notie van de gemeentelijke praktijk in al zijn conflicterende vormen. Men zal immers eerst datgene moeten zien wat er is, om daarna de vraag te kunnen beantwoorden hoe men komt tot de gewenste situatie. De realisatie van organisatiebrede doelstellingen begint dan wellicht met de veronderstelling van individuele doelstellingen.

Dr. R.J. Anderson is als onderzoeker, adviseur en docent verbonden aan de Bestuursacademie Nederland.

Noten
1 Met de term lokale rekenkamer wordt ook lokale rekenkamercommissie bedoeld.
2 Bewust zijn daarbij de voorbeelden geanonimiseerd.

Literatuur

• Aardema, H. (2007), Control voor leiders, Elsevier Overheid, Den Haag.
• Anderson, R.J. (2006), Tussen schakelen en switchen, Gildeprint, Enschede.
• Bossert, J. (1993), De Organisatie van Besturingsprocessen, Vrije Universiteit, Amsterdam.
• Bruijn, J.A. de, Heuvelhof, E.F. ten (1999), Management in Netwerken, Lemma, Utrecht.
• Emmanuel, C., Otley, D., Merchant, K. (1990), Accounting for management control, Chapman and Hall, London.
• Kickert, W.J.M., Aquina, H., Korsten, A.F.A. (1989), Planning binnen Perken, Kerckebosch BV, Zeist.
• Klaassen, H.L. (1995), Besluitvorming in afhankelijkheid, Eburon, Delft.
• March, G.J. (1988), Decisions and Organizations, Basil Blackwell Ltd, Oxford.
• Rekenkamerrapporten van Leerdam, Rotterdam, Baarle-Nassau, Alphen Chaam, Haarlemmermeer, Alkemade, Groningen, Amsterdam en Maarssen.
• Teisman, G.R. (1992), Complexe Besluitvorming, Vuga, Den Haag.
• Teisman, G.R. (2005), Publiek management op de grens van chaos en orde, Den Haag.