Public governance op een kruispunt

In de afgelopen paar jaar is veel aandacht besteed aan het versterken van het toezicht op uitvoeringsinstellingen, en op het vergroten van de transparantie over geleverde prestaties. Ook zijn verschillende stelselherzieningen met een governance- achtergrond doorgevoerd. In dit artikel beschrijft de auteur op hoofdlijnen de status quo op het terrein van public governance in de publieke sector en kijkt hij vooruit naar een aantal mogelijke nieuwe ontwikkelingen.

In de Nederlandse publieke sector wordt de volgende definitie van governance breed gehanteerd:
‘Good governance’ is “het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden van organisaties, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van beleidsdoelstellingen, alsmede het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van belanghebbenden.” (zie: Ministerie van Financiën 2001).
In de public sector codes, die sindsdien verschenen zijn, zien wij bovendien het risicomanagement als apart genoemd element steeds terugkomen (zie: BOZ 2005, Commissie Governance Beroepsonderwijs 2005, Commissie Corporate Governance (Tabaksblat) 2003). Een en ander kan worden samengevat in figuur 1.

Figuur 1. Dimensies van public governance

De belangrijkste doelstelling van governance is het borgen van de effectiviteit en de doelmatigheid van de uitvoering van publieke taken. Deze borging is te bereiken door een harmonieus samenspel van sturen, beheersen, toezicht houden en verantwoorden op drie niveaus:

• het institutionele niveau van wetten en stelsels;
• het interorganisationele niveau van organisaties in een omgeving van stakeholders, met partners, leveranciers, financiers, opdrachtgevers, toezichthouders, gebruikers en cliënten;
• het instellingsniveau van de individuele organisatie.

Op elk van deze niveaus zijn er de afgelopen jaren flinke initiatieven ontwikkeld, maar is er nu behoefte aan nieuwe impulsen of correcties op doorgeschoten maatregelen. In dit artikel zal een aantal mogelijke trends worden beschreven, maar eerst past een vogelvlucht om de belangrijkste ontwikkelingen te schetsen.

Overzicht van ontwikkelingen

De public governance-discussies en -codes van de afgelopen vijf jaar hebben geleid tot een enorme versterking van de governance op instellingsniveau.
Enerzijds is het toezicht enorm versterkt. Dit gebeurde bijvoorbeeld door een brede invoering van het Raad van Toezichtmodel in uitvoeringsinstellingen als scholen en zorginstellingen, en door het vastleggen van allerlei procedures, protocollen en dossierverplichtingen. Ten tweede werd het toezicht door klanten en andere belanghebbenden versterkt, onder andere door het uitbreiden van de verantwoordingsplicht met allerlei verplichte prestatie-indicatoren en andere informatie (bestuurdersbeloningen!), De administratieve lastendruk is hierdoor in veel gevallen wel sterk verzwaard.
Op interorganisationeel niveau heeft de overheid op een aantal punten de afgelopen jaren hard gewerkt aan het verbeteren van ketenmanagement, het introduceren van horizontaal toezicht en het creëren van samenwerkingsverbanden. Voorbeelden hiervan zijn de initiatieven op het gebied van het burgerservicenummer Digid. Een ander voorbeeld is dat van de omgevingsvergunningen (met de doelstelling dat bedrijven en particulieren voor allerlei vergunningen op het terrein van milieu en omgeving bij één loket terecht kunnen). Op dit terrein valt zeker nog een wereld te winnen, onder meer omdat de mogelijkheden van ICT nog lang niet volledig zijn benut, de bestuurslagen uit het Huis van Thorbecke effectieve oplossingen vaak nog bemoeilijken, en de feitelijke rol van zogenaamd horizontaal toezicht (door gebruikers, ketenpartners en andere belanghebbenden) nog zeer klein is.
Op institutioneel niveau is in de afgelopen jaren een aantal (semi-)publieke sectoren opnieuw ingericht. De telecomsector is vrijwel geheel overgedragen aan de markt, de watersector juist niet, het zorgstelsel is geheel herzien met nieuwe rollen en bevoegdheden voor allerlei partijen en een eerste start met marktwerking, en de wetgeving voor de gedeeltelijke privatisering van de energiesector is afgerond. De feitelijke governance- instrumenten voor de borging van een gezonde relatie tussen gebruikers, marktpartijen, publieke entiteiten en overheid moeten zich echter nog wel uitkristalliseren.
De grootste ontwikkelingen hebben zich afgespeeld op instellingsniveau en institutioneel niveau. In de volgende paragraaf worden deze in meer detail beschreven. Eerst gaan wij echter in op een verschijnsel dat op alle niveaus speelt en daardoor versterkt wordt, namelijk dat van regeldruk en administratieve belasting.

Regeldruk en toenemende administratieve belasting op alle niveaus

Een probleem dat sterk de aandacht vraagt is dat de balans tussen regeldruk en effectiviteit, tussen ruimte voor partijen om een publieke dienst te verlenen en de stapeling van controlemaatregelen die de maatschappij vraagt. In de media komen regelmatig noodkreten naar voren uit gevoelige sectoren als de TBS-praktijk en de Jeugdzorg. Organisaties van professionals klagen dat men zoveel tijd kwijt is met het maken van dossiers om te bewijzen dat men zorgvuldig bezig is dat het aantal uur dat men feitelijk aan de cliënten kan besteden sterk terugloopt, en daarmee ook de kwaliteit die de dossiervorming juist moet borgen. De overheid ziet het probleem, maar heeft voorlopig nog geen oplossingen. Het rapport van het interdepartementaal beleidsoverleg ‘Verantwoordelijkheid en verantwoording: IBO Regeldruk en Contrôletoren’ uit 2005 benoemt klip-en-klaar dat breed het gevoel bestaat dat de concepten van sturen op resultaat mooi zijn weergegeven, maar dat de praktijk weerbarstig is. Sinds het verschijnen van het rapport is de regeldruk buiten de kern van de rijksoverheid alleen maar toegenomen, onder andere door de brede invoering van governance codes en als gevolg van allerlei nieuwe publicatievereisten van prestatiegegevens op internet.
Toch zijn er in theorie en praktijk wel degelijk instrumenten voor handen om op dit punt vooruitgang te boeken. Een goed theoretisch concept dat helpt om regels en rapportageverplichtingen tot de essentie te beperken en ook de perceptie van regeldruk kan beïnvloeden is de strategic value triangle van Moore (Moore 1995).

Moore onderscheidt een drietal dimensies waar de publieke manager minimaal een voldoende op moet halen. Naast de task environment van het feitelijk realiseren van de publieke taken zijn dat de operating environment met de beschikbare capaciteit en de authorising environment die de legitimiteit verschaft om de publieke rol uit te kunnen voeren. In figuur 2 hebben wij deze strategic triangle vertaald naar de Nederlandse public governance-omgeving.

Figuur 2. Invulling strategic triangle

De drie dimensies zijn ingevuld langs de lijnen van publieke dienstverlening, legitimiteit en de mensen en middelen in de publieke organisaties.
Wanneer we deze dimensies onderschei- den, dan kan geconcludeerd worden dat heel veel regelgeving en heel veel prestatierapportages vooral te maken hebben met legitimering, dus noch met effectiviteit en efficiency van de dienstverlening, noch met het vergroten van de capaciteit van de overheidsorganisatie. Dit nodigt weer uit om het proces van het verschaffen van deze informatie zo veel mogelijk weg te houden van de professionals in de uitvoering, bijvoorbeeld via automatisering. Dit proces begint in veel sectoren inmiddels ook op gang te komen, maar vraagt forse investeringen in automatisering. Bovendien wordt het onderscheid tussen deze verantwoordingsinformatie en de informatie die nuttig is voor het ondersteunen van werkzaamheden vaak niet gemaakt, wat zowel het ontwerp van de systemen bemoeilijkt als veel onnodig werk veroorzaakt. Voor sturingsdoeleinden is informatie over grote afwijkingen, eventueel steekproefsgewijs en eventueel op basis van een piepsysteem van betrokkenen, vaak voldoende. Voor verantwoordingsdoeleinden zijn vaak uitputtende en volledige overzichten noodzakelijk, maar met een veel lagere frequentie en vaak een hoger aggregeringsniveau. De komende jaren vallen er op dit gebied nog veel activiteiten en discussies te verwachten.
Ook op het gebied van het ondersteunen van de publieke dienstverlening wordt veel gepraat over en geïnvesteerd in ICT. Het elektronisch patiëntendossier is een voorbeeld van een concept dat al jaren in de lucht hangt, maar dat zeer moeilijk realiseerbaar blijkt. De ervaring uit de reisbranche en het bankwezen laat echter zien dat hier op termijn, na grote begininvesteringen, enorme winst te boeken valt.

Ontwikkelingen op het niveau van de individuele overheidsorganisaties

Op het niveau van de individuele overheidsinstelling werden de afgelopen vijf jaar gekenmerkt door twee sterke public governance-trends: het schrijven en implementeren van codes voor goed bestuur, en een grotere nadruk op prestaties dan ooit. Deze aandacht voor prestaties past in het New Public Management- denken dat al in de loop van de jaren ’80 in de Angelsaksische landen werd geïntroduceerd (zie Hood 1995), maar is in Nederland nog nooit zo sterk geweest als de afgelopen jaren.

De Raad van Toezicht en risico-management codes
De meeste aandacht op het gebied van public governance is de afgelopen jaren gericht geweest op de golf van codes voor goed bestuur in uitvoeringsorganisaties, volgend op de code-Tabaksblat. Ook buiten de profitsfeer ontstonden allerlei convenanten en gedragsregels rond Toezicht en Goed Bestuur (onder andere de branchecode voor maatschappelijke ondernemingen, de zorgbrede governancecode, de code voor het Beroepsonderwijs en de code voor publieke omroepen). In de gehele Westerse wereld is een maatschappelijk klimaat ontstaan van zwaardere eisen aan governance en toezichthoudende functies, zowel formeel in nieuwe wetten en codes als informeel in een veranderd verwachtingspatroon.

Als gevolg van deze verzwaring van de nadruk op governance in het algemeen, en de taakinvulling van toezichthouders in het bijzonder is de maatschappelijke omgeving en haar verwachtingspatronen ook voor bestuurders van nonprofit instellingen veranderd. Besturen, raden van toezicht, raden van commissarissen en raden van bestuur van non-profitorganisaties zijn via nieuwe governancecodes met deze veranderingen geconfronteerd. Een Goed Bestuur kent transparantie, verantwoording, onkreukbaarheid, integriteit en rekenschap, maar ook competente invulling van Bestuur en Toezicht. Al deze elementen zien wij in de public governance codes vastgelegd en vereist.

Prestatiecontracten na de Fortuynrevolutie
In 2002 bereikte het New Public Management-denken in Nederland een hoogtepunt, en werden er allerlei publieke prestatiecontracten door overheden gepresenteerd. Belangrijke representanten waren het collegeakkoord in het Rotterdam van Leefbaar Rotterdam, prestatiecontracten voor de politie en de prestatietabellen die in de begrotingen van ministeries werden opgenomen. In deze tabellen specificeerde men niet alleen voor welke doelen men welk bedrag in de begroting opnam, maar ook welke prestatie men hiermee dacht te realiseren.
Het is jammer om te moeten constateren dat deze met veel elan gepresenteerde doelstellingen en deze kwetsbare opstelling in de rapportagefase als een nachtkaars uitdoofden. De rapportages over de Rotterdamse prestaties werden regelmatig gerapporteerd, maar afgezwakt door zeer kritische evaluaties van de geclaimde prestaties door de Rotterdamse Rekenkamer. Het in 2006 gevormde PvdA-college nam vervolgens het idee van een prestatiecontract met de samenleving niet over. Of dit op Rijksniveau wel zal gebeuren is een interessante vraag. In ieder geval geldt ook hier dat men nog geen bevredigende vorm voor publieke verantwoording gevonden heeft: de dikke verantwoordingsrapporten die in het kader van VBTB op de derde dinsdag van mei door de ministeries worden opgeleverd, maken weinig enthousiasme los. Er kan worden geconstateerd dat in de jaarlijkse praktijk dit instrument zijn scherpte al lang heeft verloren: de producten worden keurig opgeleverd, maar van een sturende werking is weinig tot niets over.
Toch kan men niet stellen dat het bevorderen van goed bestuur via publicatie van prestaties is losgelaten: de rapportage is echter een niveau richting werkvloer geschoven. Zorginstellingen zijn door de Inspectie voor de Gezondheidszorg gedwongen om een scala aan prestatie-indicatoren te publiceren, scholen wordt de maat genomen in onder andere de scholenranglijst van het dagblad Trouw, en over allerlei publieke organisaties worden benchmarks gepubliceerd.

Ontwikkelingen op institutioneel niveau

Op institutioneel niveau is er de afgelopen jaren enorm veel overhoop gehaald bij de organisatie van complete sectoren. Met het nieuwe zorgstelsel zijn de verhoudingen tussen partijen in de zorgsector opnieuw gedefinieerd. Hetzelfde is bezig in de energiesector waar met de splitsing van de energiebedrijven de verhouding tussen publieke partijen en ondernemingen nieuw wordt ingevuld. In allerlei sectoren zijn toezichthouders opgericht of van verdergaande bevoegdheden voorzien, en ze zijn enorm gegroeid. Publieke uitvoeringsinstellingen worden geacht met elkaar te concurreren onder toezicht van steeds grotere toezichtsinstellingen als de OPTA (telecom), NMA (de mededingingsautoriteit, die tegenwoordig ook fusies van bijvoorbeeld zorginstellingen verbiedt), de nieuwe Zorgautoriteit en Inspecties van ministeries. Dit paste bij een trend waarbij de overheid weliswaar op grotere afstand ging staan en de directe aansturing uitvoeringsorganisaties opgaf, maar wel de markt wilde blijven ordenen en corrigeren.
Governance-technisch is het overigens opvallend dat deze toezichthouders zonder democratische controle allerlei eigen regelgeving ontwikkelen, maar wel regelmatig door de rechter worden teruggefloten. Inmiddels zijn we namelijk op een punt aangeland waar de eerste kritische vragen over deze toezichthouders gesteld worden. Zo stellen bestrafte partijen steeds vaker beslissingen van toezichthouders bij de rechter ter discussie en protesteert men ook steeds vaker tegen toezichthouders die instellingen publiek in de beklaagdenbank zetten en zo zonder bewijs te hoeven leveren organisaties al flink kunnen beschadigen. Hiernaast stelt men in toenemende mate de omvang van de toezichthouders ter discussie. Het ligt dan ook voor de hand dat de omvang en het taakgebied van de toezichthouders de komende jaren zal stabiliseren en dat wellicht nieuwe governanceregels zullen worden ontwikkeld om de democratische controle op deze overheidslichamen te borgen.
Op het terrein van governancestelsels voor de overheid zelf lijkt er behoefte te bestaan aan nieuwe impulsen. Eerder werd al besproken dat prestatiecontracten en het effect van VBTB op hun retour zijn. Op het niveau van gemeenten kampt men met vergelijkbare problemen met de prestatiebegrotingen die de gemeenten sinds de invoering van het duale stelsel moeten opstellen en de programma’s waarover zij zich zouden moeten verantwoorden. Ook van de aanbevelingen uit het rapport van de commissie-Kohnstamm over het terugbrengen van het aantal ZBO’s om zo de grip op deze grote uitvoeringsinstellingen terug te brengen bij de politiek, hoort men weinig meer. Het programma Andere Overheid, dat dit soort zaken in kaart wilde brengen, is gestopt. Het regeerakkoord kondigt een ‘ambitieus’ nieuw programma en een aantal brede doelstellingen aan, maar geeft nog geen concrete invulling. Wel zet men duidelijk in op minder regeldruk, en op minder (beleids)ambtenaren.
Wij sluiten dit artikel af men een korte beschouwing over de ontwikkelingen die op grond van deze beleidsprioritering de komende jaren te verwachten zijn.

Minder regeldruk

Op congressen over public governance, in artikelen (zie bijvoorbeeld van Wageningen 2006 uit TPC), in het publieke debat rond de verkiezingscampagnes en als uitkomst van de 100-dagen tournee van het nieuwe kabinet kwam één ding heel duidelijk naar voren: de medewerkers van publieke uitvoeringsorganisaties als scholen en zorginstellingen protesteerden tegen de vele regeltjes die er de laatste jaren bijgekomen zijn.
Het kabinet heeft dit duidelijk opgepakt. Bij de presentatie van het Beleidsprogramma werd het verminderen van de regeldrift vanuit Den Haag en het toetsen van de uitvoerbaarheid van regelingen expliciet door minister van Financiën en PvdA-leider Wouter Bos als prioriteit naar voren gehaald. Bij die regels en eisen voor bijvoorbeeld dossiervorming zullen de betrokken professionals vaak ook gedoeld hebben op governanceregels. Good Governance is op veel plekken een synoniem geworden voor bureaucratie en administratieve rompslomp. Hoewel de eigen brancheorganisaties meestal voorop gelopen hebben om de codes en regels op te stellen, ziet men dit vaak als ‘uit Den Haag’ opgelegde en onuitvoerbare regels. Er ligt hier een duidelijke uitdaging voor governancespecialisten: de regels zullen moeten worden versimpeld en geoperationaliseerd, men zal good governance met minder controls, minder administratie en minder gedoe moeten doorvoeren. In de private sector, waar men met de implementatie van de nieuwe govervanceregels al ongeveer twee jaar voor liep, is hier al veel ervaring mee opgedaan. Hiernaast zijn er nog steeds veel ICTmogelijkheden om administratieve rompslomp en controlehandelingen weg te automatiseren, vooral bij een bewust hierop gericht programma dat over wat langere termijn wordt ingevuld. Ten derde kan het zeer effectief zijn om uitputtende interne controles op alle handelingen of transacties te vervangen door compliance monitoring of operational audits. Bij Compliance monitoring gebruikt men een piepsysteem door gebruikers of ketenpartners die reageren op fouten of kwalitatief tegenvallende output. Het operational audit concept behelst een systeem van steekproefsgewijze controle, gekoppeld aan het opstellen van concrete aanbevelingen voor verbetering van geconstateerde manco’s en de instelling van een ‘onderhoudsteam’ voor het wegwerken van die geconstateerde gebreken.
Kortom, met een beetje moeite is het zeker mogelijk om de professional meer ruimte te geven voor het eigenlijke werk.

Minder ambtenaren

Het kabinet wil minder ambtenaren, maar heeft het niet over een reductie van taken. Er wordt vaak gesproken over vermindering van het aantal beleidsambtenaren en reductie van het aantal circulaires dat bij uitvoeringsinstellingen naar binnen wordt geschoven. Dit vraagt om een verschuiving van taken en bevoegdheden van beleidsafdelingen naar uitvoeringsinstellingen. Hier zouden ook goede mogelijkheden voor moeten zijn, omdat in de professionaliteit en kwaliteit van die uitvoeringsinstellingen in de afgelopen jaren fors is geïnvesteerd.
Bovendien ontstaat er bij een meer marginaal verticaal toezicht vanuit de ministeries en de inspecties ruimte voor het horizontale toezicht door ketenpartners en gebruikers van de publieke diensten. Er ligt hier echter wel een grote uitdaging: het horizontaal toezicht komt in de huidige praktijk nog niet veel verder dan de plicht uit een aantal governancecodes om stakeholders te informeren en om aan een stakeholder het recht te geven om eventueel een procedure bij de Ondernemingskamer te starten. In toezichtscontructies zal er verder concurrentie zijn tussen de bevoegdheden van ingrijpen door de Raad van Toezicht, het ministerie en een inspectie of Autoriteit/Toezichthouder en de horizontale toezichthouders. Het is ook geen good governance om meer dan één partij tegelijk het recht te geven om in te grijpen en de uitvoerende instelling waar nodig bij te sturen. Eer men het weet krijgt een uitvoeringsinstelling dan immers te maken met tegenstrijdige eisen van verschillende toezichthouders, en dat leidt juist niet tot goed bestuur. Ten slotte kan men het aantal ambtenaren verminderen door meer taken neer te leggen bij samenwerkende publieke en private organisaties in een netwerk gericht op uitvoering van een publieke taak, kortom door meer in te zetten op interorganisationele samenwerking.

Conclusie

Public Governance staat op een kruispunt. Public Governancecodes zijn volgend op Tabaksblat overal in de publieke sector ingevoerd en geïmplementeerd, de impulsen voor governance in de Rijksoverheid als VBTB, de government governancecode en de scheiding van Beleid en Uitvoering lijken uitgewerkt, op gemeentelijk terrein zijn het dualisme en de programmabegroting geïmplementeerd, de grote stelselherzieningen zijn doorgevoerd, op allerlei terreinen houden onafhankelijke Autoriteiten toezicht. Van het programma Andere Overheid rest slechts de herinnering. Nieuwe uitdagingen dienen zich aan, oude problemen blijken hardnekkig. Professionals klagen over regeldruk en administratieve overbelasting, de politiek worstelt met het vraagstuk van verantwoording, de macht van de Toezichthoudende Autoriteiten wordt ter discussie gesteld, de verdeling van beschikkingsmacht en invloed over verschillende bestuurslagen en overheidsinstanties roept nog steeds problemen op, zie het pleidooi voor een Randstad regio, en het nieuwe kabinet wil regeren met minder beleidsambtenaren, dus met een nieuw besturingsmodel.
Conclusie: er liggen grote uitdagingen voor nieuwe governance-oplossingen. Het toezicht zal slimmer moeten, men moet blijven werken aan het verminderen van bestuurlijke belemmeringen, de taakverdeling tussen kernoverheid en uitvoeringspartijen zal moeten worden aangepast naar een model met minder ambtenaren maar gelijke invloed, en de organisatie en middelen van de publieke organen zullen aan de nieuwe situatie moeten worden aangepast.
Ten slotte bestaat de hoop dat door het verder benutten van de mogelijkheden van ICT men met minder inspanning good governance en betere kwaliteit van de publieke dienstverlening zal kunnen bereiken.
Vooral heeft men echter de behoefte aan nieuwe governance concepten om de stapeling van toezicht en bureaucratie te verminderen en daardoor ruimte te scheppen voor de professionals die gemotiveerd werken voor de publieke zaak!

Dr. Peter Smidt is als director bij Deloitte en als kerndocent bij het Public Management MBA van de Universiteit Nyenrode actief in onderzoek, advisering en projectmanagement in de publieke sector.

Literatuur

• Hood, C. (1995). The New Public Management in the 1980s: Variations on a theme, Accounting, Organizations and Society, vol. 20, p. 93-109.
• Moore. M. Creating public value: strategic management in government, Harvard University Press, Cambridge, Massachusets, 1995.