"Toezicht en verantwoording dienen zich aan te passen aan een nieuw type organisaties"

Cor van Monfort is gefascineerd door hybride organisaties die meervoudige diensten aanbieden en onder twee regimes vallen: de overheid en de markt. Wanneer doen deze hybride organisaties het goed? Welke combinatie van meervoudige taken is voor hen een goede mix? En welke gevolgen heeft hun bijzondere aard voor toezicht en verantwoording? TPC ging in gesprek met een kersverse hoogleraar die zich graag bezig houdt met complexe vraagstukken.

Cor van Montfort. Foto: Kurt van Strijthem

Met ingang van 1 mei 2007 is Cor van Montfort benoemd tot bijzonder hoogleraar Goed bestuur bij publiek-private arrangementen aan de Universiteit van Tilburg (UvT). De leerstoel heeft veel raakvlakken met de Rekenkamer in Den Haag. Van Montfort werkt er als projectleider, de Rekenkamer is medefinancier van de leerstoel en het onderwerp wordt eveneens in Den Haag onderzocht. Toch zijn er duidelijke redenen om de UvT erbij te betrekken. Van Montfort: “De onderzoeksstrategie van de Rekenkamer is erop gericht om zowel kennis te brengen als te halen. In de omgeving van de School voor Politiek en Bestuur aan de Faculteit Rechtsgeleerdheid kunnen we onze kennis voor een breder publiek uitdragen. Veel wetenschappers kloppen bij ons aan uit interesse voor onze onderzoeken en de onderliggende data. Die vraag kunnen wij met een leerstoel meer gestructureerd beantwoorden. Omgekeerd heeft de School voor Politiek en Bestuur veel ervaring met onderzoek op het gebied van hybriditeit, maatschappelijk ondernemerschap, PPS-constructies en bovendien is de school vertrouwd op terreinen zoals woningcorporaties en lokaal bestuur die buiten het domein van de Rekenkamer vallen. De leerstoel is voor ons een versterking. Ons empirisch onderzoek kunnen we hier van een wetenschappelijk kader voorzien en we kunnen lering trekken uit de vele voorbeelden.”

Habermas en Foucault

Van Montfort is iemand voor wie reflecteren op bestuurlijke vraagstukken een tweede natuur is geworden. Hij studeerde politicologie in Nijmegen en raakte tijdens de studie gefascineerd door het werk van twee karakteristieke filosofen: Habermas en Foucault. Hun visie op macht, op de werking van systemen, op de rol van communicatie, rationaliteit en disciplinering inspireerden hem en hebben zijn latere manier van kijken naar de bestuurlijke werkelijkheid bepaald. Zijn dissertatie over bestuurlijke vernieuwing was een verdere verdieping van de materie. Hij onderzocht bestuurlijke hervormingen in het onderwijs, de gezondheidszorg en de arbeidsvoorziening en ontdekte dat die stelsels voortdurend in beweging zijn. Daarmee wordt de vraag wat goed besturen is, per tijdsgewricht verschillend beantwoord. Praktijkervaring deed hij op in de Raad van Commissarissen van een woningcorporatie en in het bestuur van de Utrechtse rekenkamer. “Ik ben altijd gefascineerd geweest door vragen over bestuurlijke beslissingen. Wat geeft de doorslag in strategische beslissingen? Wie hakt de knoop door en vanuit welke logica? Naarmate het complexer wordt, neemt mijn interesse steeds meer toe”, aldus Van Montfort.

Publiek belang veilig stellen

Met deze belangstelling voelt hij zich op het vakgebied van hybride organisaties als een vis in het water. Dit type organisaties maken voor Van Montfort onderdeel uit van publiek-private arrangementen. Dat zijn verbindingen tussen organisaties die verschillende vormen aan kunnen nemen, zoals allianties (Brainport Eindhoven, woonzorgcorporaties) en beleidsketens. “Hybride organisaties bieden meervoudige dienstverlening aan. Zij vallen daarbij deels onder bijvoorbeeld een ministeriële verantwoordelijkheid en zijn deels als private onderneming op de markt actief. Ik denk bijvoorbeeld aan woonzorgcombinaties en zorgconcerns. Die bieden naast zorg ook aangepaste woningen aan, hulpmiddelen, hotelfuncties voor familie die zorg krijgt, etc. Meestal dragen deze organisaties ook fantasienamen en kun je vanaf de buitenkant niet zien wat ze nu precies doen. Uit onderzoek weten we dat organisaties vooral strategische overwegingen hebben om samenwerkingsverbanden aan te gaan. Men ziet dat de zorgmarkt steeds verder open gaat voor commerciële aanbieders en, vooruitlopend daarop, zoekt men elkaar op. Vaak met het argument dat men het publieke belang zoveel mogelijk veilig wil stellen.”

Functiegericht organiseren

Nederland telt internationaal gezien relatief veel hybride organisaties. Dat heeft te maken met de wortels. Veel scholen en ziekenhuizen komen voort uit particulier initiatief, zijn daarna verstatelijkt, vervolgens deels weer geprivatiseerd, dus onderworpen aan concurrentieverhoudingen. Maar vaak blijven ze deels ook publiek in hun financiering, in de regelgeving of in de taken die ze uitvoeren. Universiteiten, woningcorporaties en ziekenhuizen zijn daar voorbeelden van. Binnen de overheid zijn er wisselende stromingen die zulke hybride organisaties willen vrijlaten of daarentegen juist gebonden houden aan publieke doelen en regels. De bestuurlijke snijvlakken van deze organisaties zijn het onderwerp van het onderzoek van Van Montfort. “Wat me fascineert is dat woonzorgcombinaties of publieke ondernemingen veel dingen tegelijk willen. Dan vraag je je af: verliest men de core-business niet uit het oog, of is het juist een teken van goed inspelen op allerlei maatschappelijke vragen? Misschien moeten we op termijn wel af van het denken in organisaties met duidelijk herkenbare taken en ontstaan er steeds meer multifunctionele organisaties, al dan niet ondergebracht in een multifunctioneel gebouw. Vanuit mijn leerstoel zal ik mij daarom ook gaan verdiepen in de vraag of er sprake is van een ontwikkeling van taakgericht organiseren, bijvoorbeeld het verlenen van ziekenhuiszorg, naar functiegericht organiseren, bijvoorbeeld het aanbieden van een hele keten van verschillende zorg- en woonvoorzieningen voor- en nadat iemand naar het ziekenhuis gaat. Hybride organisaties staan onder invloed van veel prikkels, zoals overheidssturing, druk van de concurrenten, wensen van klanten, ambities van bestuurders. Wij willen weten welke logica in welke omstandigheden de doorslag geeft: is dat de politieke logica vanuit de overheid die grenzen aangeeft of is het de economische logica van de markt waar de vraag van de klant voorop staat. Per sector zullen verschillen zichtbaar worden, maar wat maakt nu dat in de ene sector de ene logica en in de andere sector de andere logica de overhand krijgt? De leerstoel gaat over goed bestuur. Maar wat is ‘goed’ in een hybride context en voor wie is iets goed? Voor de overheid, de bestuurders of de stakeholders?”

Naar een samenhangend toezicht

Een belangrijk doel van het onderzoek dat in het kader van de leerstoel zal worden verricht is expliciet maken wat het fenomeen hybriditeit betekent voor toezicht en verantwoording. Dit is relevant voor de Rekenkamer, instellingen én voor veel ministeries. Van Montfort: “Op zichzelf is het inrichten van de governance voor deze organisaties geen probleem, maar wel het vaststellen van hun identiteit. Ze worstelen met de vraag: wat zijn we en voor wie zijn we er? Dat zij zelf en wij dat niet weten kan een probleem voor departementen zijn, omdat hun toezicht daar niet op is afgestemd. Vanuit het verleden is toezicht afgestemd op eenduidige organisaties, maar als die opgaan in meervoudige organisaties, dan zal het toezicht zich daaraan moeten aanpassen. Dat is niet alleen een kwestie van meer samenwerking tussen toezichthoudende uitvoeringsorganisaties. Want als de blik waarmee je naar die publiek-private arrangementen kijkt verkokerd is, blijft samenwerken onvoldoende. Het gaat dus vooral om samenhangend toezicht.” De bijzonder hoogleraar kan zich indenken dat hybriditeit een andere kijk op toezicht en andere systemen van checks and balances vereist waarbij de overheid niet langer een dominante rol speelt. “Ik kan me bijvoorbeeld voorstellen dat de informatievoorziening met het oog op de verantwoording niet zozeer rechtstreeks naar de overheid gaat, maar naar andere stakeholders. Ook visitatie vind ik een prima middel, omdat je daarin een scala aan onderwerpen kunt meenemen, waaronder kwaliteit en resultaat. Met het gebruikelijke toezicht focust een departement te veel op één aspect, bijvoorbeeld financiën. Misschien kun ook gebruik maken van resultaten van toetsingen door derden, zoals een visitatie, een Raad van Toezicht, een belanghebbendenraadpleging of een onafhankelijke beroepsinstantie. Maar de prikkels van zelfregulering, marktwerking en concurrentie horen voor mij ook bij dit brede scala aan checks and balances die ervoor zorgen dat een organisatie goed presteert. Ik vind het in ieder geval van belang dat we creatief zijn in het vinden van nieuwe instrumenten.”

Nog geen naam

Hybride organisaties lopen bij geïntegreerde en meervoudige dienstverlening het risico méér toezicht te krijgen vanuit verschillende departementen, bijvoorbeeld bij woon-, zorg- en welzijnsprojecten. “Daar worden organisaties knettergek van”, denkt Van Montfort. “Als het echter niet mogelijk is om tot meer stroomlijning in het toezicht te komen is het misschien nuttig om eens te kijken of de minister en zijn toezichthouders niet wat op afstand kunnen blijven door de verantwoordelijkheden meer bij de instellingen zelf te leggen. Ook hier geldt weer dat het interessant kan zijn op zoek te gaan naar alternatieve manieren om organisaties bij te les te houden, klantgericht te laten opereren en aan te zetten tot innovatie. Kortom, hoe kun je systemen zo inrichten dat instellingen zelf zo goed mogelijk het publieke belang dienen?”
De trend van hybride organisaties met meervoudige dienstverlening zal zich volgens Van Montfort de komende jaren voortzetten. Verzorgden woningcorporaties vroeger alleen de verhuur en het beheer van huizen, later kwamen daar taken in de wijkopbouw bij en nu krijgen we woon-, zorg- en welzijnscomplexen. En wie weet hoe ze zich verder uitbreiden? Ook op het gebied van zorg ziet hij dat de traditionele zorgfuncties steeds meer gecombineerd worden met commerciële activiteiten en aanvullende dienstverlening. Dat vraagt ook van de overheid een herordening van domeinen om flexibel te werken en in te spelen op ontwikkelingen in de samenleving. Al met al een bijzonder boeiend werkveld voor de wetenschapper die Van Montfort in hart en nieren is. Tot slot zegt hij: “We gaan binnenkort praten over de naam die we aan publiek-private arrangementen zullen geven. Want deze leerstoel gaat eigenlijk over organisaties waar we nog geen naam voor hebben.”

Cor van Montfort houdt zijn inaugurele rede op 14 maart 2008, om 16.15 uur in Tilburg.