De provincie als speler op de grondmarkt

Tegenwoordig is de afwaardering van de gemeentelijke grondvoorraad regelmatig in het nieuws. Minder aandacht krijgt het optreden van de provincie op de grondmarkt. Ten onrechte want de provincie heeft de afgelopen jaren steeds vaker de rol van publieke ontwikkelaar vervuld en zich actief op de grondmarkt begeven.

De provincie verwerft vooral grond voor de realisatie van infrastructuur (zoals wegen en kanalen), de aanleg van waterberging en natuurgebieden en last but not least voor gebiedsontwikkeling. Het merendeel van deze grond (circa 95%) verwerft de provincie op vrijwillige basis.1 Verwerving door dwang door middel van onteigening komt relatief weinig voor.2 Bij infrastructurele projecten koopt de provincie de benodigde grond doorgaans vrijwillig aan op onteigeningsbasis. Dit betekent dat de provincie aan de verkopende partij de marktwaarde van de te verwerven grond en/of gebouwen én de zogeheten bijkomende schadeloosstellingen vergoedt. De prijs die de provincie voor deze grond betaalt, sluit aan bij de vergoeding die de onteigeningsrechter zou toepassen indien sprake zou zijn van gerechtelijke onteigening.3 Alleen de planologisch begrensde gebieden (zoals een wegtracé, waterberging of natuurgebied) die vallen binnen de reikwijdte van een onteigeningstitel, komen voor deze onteigeningsschadeloosstelling in aanmerking. Voor de gronden en/of gebouwen die buiten deze planologische begrenzing vallen, mag de provincie niet meer dan de marktwaarde vergoeden. Ook mag de provincie geen extra vergoeding toekennen om de grondtransactie op vrijwillige basis rond te krijgen.4

Tijdelijke grondvoorraad
Naast het permanent bezit van de ondergrond van provinciale infrastructuur dat weinig risicovol is, heeft de provincie ook tijdelijk grond in haar bezit. Deze grond verwerft de provincie met het doel deze tijdelijk (niet langer dan een periode van vier jaren) te bezitten om deze vervolgens door te leveren aan de eindbeheerder (zoals agrariërs en natuurbeheerders). De provincie zal deze tijdelijke grondvoorraad in een later stadium inzetten voor kavelruil of verkopen tegen de marktwaarde. Aan dit tijdelijk grondbezit is – bij een neergaande prijs – het financiële risico verbonden dat de grond voor een lagere prijs moet worden verkocht dan waarvoor de grond is verworven. Uit het onderzoek komt naar voren dat in de periode 2007-2011 de (tijdelijke) grondvoorraad van de provincie Fryslân met ruim 1.000 hectare is toegenomen. Deze toename van de grondvoorraad is voor 75% veroorzaakt door grondverwerving ten behoeve van de aanleg en verbreding van provinciale wegen en de daaraan gekoppelde gebiedsontwikkeling. In Groningen en Drenthe bleef de grondvoorraad in dezelfde periode vrijwel gelijk.

De provincies als ontwikkelaar
Ook doet zich de situatie voor waarin de provincie besluit om zelf (meestal in samenwerking met andere partijen) een gebied te ontwikkelen en de ontwikkelde gronden zelf uit te geven als bouwgrond. Bekende voorbeelden van dergelijke projecten in het Noorden zijn Blauwestad (Groningen) en Waddenglas (Fryslân). De provincie treedt dan op als financier en ontwikkelaar van het betreffende gebied. De provincie loopt daarbij het risico dat de vraag naar deze bouwgrond vanuit de markt achterblijft bij de aanvankelijke raming. Dit kan betekenen dat de provincie als ontwikkelaar genoegen moet nemen met een lagere verkoopprijs en/of een langere looptijd van de uitgifte van de ontwikkelde kavels. In de projecten Waddenglas en Blauwestad hebben deze risico’s zich inmiddels voorgedaan.

Tijdsdruk
Om te kunnen beoordelen of de noordelijke provincies geen onnodig risico nemen bij het verwerven van grond zijn 31 grondtransacties onderzocht. Daarbij valt op dat de provincies de aankooponderhandelingen meestal ingaan zonder voldoende voorbereiding en houvast in de vorm van een vooraf vastgestelde aankoopstrategie. Verder is opmerkelijk dat de provincie Fryslân de aankooponderhandelingen ingaat zonder voldoende kennis over de werkelijke waarde van het aan te kopen perceel/gebouw. Dit komt doordat zij toestaat dat taxatierapporten niet voorafgaand, maar pas na afloop van de onderhandelingen worden opgesteld.
Bij de beoordeling van de individuele grondtransacties is gekeken naar de marktconformiteit van de prijzen, soberheid van aankoopvolume en conformiteit van de schadeloosstelling met wet- en regelgeving. Om te bepalen of er sprake is van een marktconforme prijs, is aansluiting gezocht bij de gemiddelde prijzen die marktpartijen in de betreffende periode hebben betaald.
Gebleken is dat bij infrastructurele projecten zowel de maatschappelijke druk als de tijdsdruk voor de provincies om de gronden tijdig te verwerven hoog is. Naarmate de druk om een project te realiseren toeneemt, zijn de provincies bereid meer te betalen om de grond tijdig in haar bezit te krijgen. Uit het onderzoek blijkt dat de provincie Groningen in circa 45% van de onderzochte gevallen meer heeft betaald dan de marktprijs, in de provincie Fryslân ligt dit percentage rond de 50% en in Drenthe op circa 33%. In deze situatie betalen de noordelijke provincies een prijs die aanzienlijk hoger ligt dan marktpartijen voor de grond zouden betalen. In een enkel geval (zoals de verwerving van natuurcompensatiegebieden nabij de Eemshaven) gaat het daarbij om een prijsverschil van meer dan 100%. De provincie kan deze tijdsdruk goed ondervangen door het onteigeningsinstrument eerder als ‘stok achter de deur’ in te zetten. Dit vergroot de kans dat de projecten zonder vertraging gerealiseerd kunnen worden doordat de (formele) onteigening binnen de hiervoor gestelde termijn kan worden afgewikkeld. De provincies Groningen en Drenthe zetten het onteigeningsinstrument tijdig en effectief in. Dit geldt helaas niet voor de provincie Fryslân. Hier is de bestuurlijke wens om zoveel mogelijk gronden te verwerven via vrijwillige aankoop in combinatie met kavelruil het uitgangspunt. Dit nalaten van het tijdig en effectief inzetten van onteigening, heeft de onderhandelingspositie van de provincie Fryslân verzwakt en leidt alsnog tot vertraging.

Extra verworven grond
Ook is onderzocht of de noordelijke provincies sober/ zuinig zijn geweest bij de verwerving van grond. Beoordeeld is welk gedeelte van de verworven gronden is gelegen binnen het (toekomstig) plangebied of geplande tracé. Hoewel de uitkomsten van de ruimtelijke functionaliteit van deze gronden zeer uiteen lopen (van 100% tot 6%), ligt gemiddeld genomen rond de 55% van de verworven grond binnen het plangebied of tracé. Circa 45% van de gronden verwerven de provincies dus als ‘extra’ grond. Gedurende de periode dat de provincie deze extra grond tijdelijk in haar bezit heeft, komen de rentelasten en beheerskosten voor rekening van de provincie. De provincie kan deze kosten, verbonden aan dit tijdelijk bezit, slechts deels verrekenen met de opbrengsten die zij uit het tijdelijk verpachten van deze gronden krijgt. Deels omdat de vergoeding die de provincie ontvangt voor het tijdelijk verpachten van deze gronden doorgaans lager ligt dan de marktconforme pachtprijzen. Ook komt het regelmatig voor dat de voormalige verkopers van de grond en/of bedrijfsgebouwen deze tijdelijk zonder betaling mogen blijven gebruiken.

Wanneer de provincie deze extra verworven grond van de hand wil doen, loopt zij het risico dat de grond minder opbrengt dan waarvoor de provincie deze heeft verworven. Een reden hiervoor is dat de grond geen onderdeel meer uitmaakt van een agrarisch complex hetgeen een waardedrukkend effect heeft. Ook zal in de loop der tijd de marktwaarde van deze grond fluctueren. Op het moment dat de provincie de extra verworven grond niet snel van de hand kan doen, is er aanleiding om deze waardeontwikkeling goed in de gaten te houden. In de huidige situatie waarin de grondprijzen (licht) dalen ,heeft de provincie te maken met een waardedaling van haar extra grondvoorraad en toenemende rentelasten als gevolg van een stagnerende verkoop. Voor de provincie Fryslân is berekend is dat dit verlies in de miljoenen kan lopen.

Teveel schade
Bij het onderzoek naar de vraag of de noordelijke provincies de geleden schade terecht hebben vergoed, valt op dat soms meer schade is vergoed dan toegestaan. Zo heeft de provincie Groningen in enkele gevallen ongunstig geruild door met te weinig ruilgrond genoegen te nemen. De wederpartij is hierdoor financieel bevoordeeld. Er is ook teveel vergoed, doordat de provincie Fryslân bepaalde kosten die behoren tot het ondernemersrisico als schade heeft aangemerkt en vergoed. Ook heeft de provincie Fryslân teveel schade vergoed doordat zij de schadeloosstelling heeft uitgekeerd over grond en/of gebouwen die niet zijn gelegen binnen het plangebied of tracé. In deze situatie had de provincie Fryslân moeten volstaan met het vergoeden van slechts de marktwaarde van deze grond en/of gebouwen. Tot welke financiële gevolgen dit kan leiden, illustreert een aan de praktijk ontleend voorbeeld (zie kader).

Cruciale informatie
De provincie heeft twee belangrijke hulpmiddelen ter beschikking om greep te houden op de grondverwerving.
Zo is er het aankoopstrategieplan waarin vooraf de grondverwervingstrategie is bepaald. In het aankoopstrategieplan kan de wijze van grondverwerving, de prijsstelling en het aankoopvolume worden vastgelegd. Ook moet het aankoopstrategieplan een tijdspad bevatten, waardoor vaststaat op welke moment de fase van vrijwillige verwerving eindigt en de onteigeningsfase start. In de praktijk blijkt dit hulpmiddel weinig te worden gebruikt: aan de meeste grondverwervingtrajecten ligt géén aankoopstrategie ten grondslag.
Bij grootschalige grondverwerving, waarvan met name in de provincie Fryslân sprake is, is een ander belangrijk hulpmiddel de grondexploitatie. De grondexploitatie omvat het geactualiseerde overzicht van de kosten van de grondverwerving en (verwachte) opbrengsten van de grond.
Met de grondexploitatie kan de provincie zicht houden op kostenoverschrijdingen, tegenvallende verkoopopbrengsten en de voortgang van de grondverwerving en -verkoop en daarmee de waardeontwikkeling van de grond. Hier blijkt dat de provincie Fryslân wel (vereenvoudigde) grondexploitaties opstelt maar deze niet bestuurlijk vaststelt. Het inzicht in de geraamde kosten en opbrengsten van deze grondverwerving op projectniveau is alleen op ambtelijk niveau aanwezig. Cruciale informatie over grondverwerving heeft daardoor het provinciaal bestuur van Fryslân niet bereikt.

Conclusie
De belangrijkste conclusie van de Noordelijke Rekenkamer is dat met meer sturing en control de provincies vele miljoenen euro’s op de grondverwerving kunnen besparen en aanzienlijk minder risico lopen. Deze conclusie van de Rekenkamer leidt tot aanbevelingen om de sturing vooraf en tijdens het grondverwervingproces te versterken. De aanbevelingen komen neer op het hanteren van een aankoopstrategie, het betalen van marktconforme prijzen en het gebruik van actuele grondexploitaties bij grootschalige ontwikkelingen en/of toenemende grondvoorraad. Ten slotte doen provincies er goed aan om vast te houden aan het principe dat bedrijven géén vermogensvoordeel uit grondtransacties mogen ontvangen.

Mr. Hannie Wolters is senior onderzoeker bij de Noordelijke Rekenkamer.

Noten
1 De provincie zal de benodigde grond eerst op basis van vrijwilligheid via aankoop en kavelruil proberen te verwerven. Omdat de wetgever onteigening beschouwt als ‘ultimum remedium’ mag de provincie pas tot onteigening overgaan, wanneer zij met de betreffende eigenaar serieuze pogingen tot minnelijke overeenstemming heeft ondernomen en andere redelijke alternatieven ontbreken.
2 Publicatie van de Raad voor het Landelijk Gebied ‘De mythologie van onteigening’ van 1 januari 2008, pagina 12.
3 Voor wat betreft de schadeloosstellingmethodiek maakt het daarbij niet uit of er sprake is van minnelijke aankoop ter voorkoming van onteigening of van een gerechtelijke onteigening.
4 Dit vloeit voort uit artikel 40 van de Onteigeningswet dat bepaalt dat de werkelijke waarde van het onteigende wordt vergoed.

Literatuur

• Bestuursakkoord Rijk - Provincies 2008-2011 d.d. 04.06.08.
• Feiten en cijfers 2010 Dienst Landelijk Gebied.
• Grondprijsmonitor Dienst Landelijk Gebied over de periode 2007 tot en met 2010.
• Handleiding Grondtransacties en Staatssteun met achtergrondinformatie over het Europese kader van het Ministerie van VROM, mei 2005.
• Kennisgids ‘Schadevergoeding bij rechtmatig overheidshandelen’ van de Raad voor Vastgoed Rijksoverheid van het Ministerie van Financiën d.d. 01.08.10.
• Notitie ‘De provincie als publieke ontwikkelaar’, rol en ambities van de provincies in het landelijke gebied van het IPO augustus 2005.
• Onderzoek Kadaster in opdracht van de Noordelijke Rekenkamer ‘Analyse grondtransacties noordelijke provincies, aan- en verkopen van 2007 tot en met 2010’, versie 1.0.
• Publicatie van de Raad voor het Landelijk Gebied ‘De mythologie van onteigening’ van 1 januari 2008