Loslaten in vertrouwen

Vanuit overheden bezien staat het mantra van meer eigen verantwoordelijkheid voor burgers de laatste jaren centraal. De auteurs van dit artikel vinden dat daarbij over het hoofd wordt gezien dat de Nederlandse burger al veel verantwoordelijkheid neemt. De vitale samenleving – te omschrijven als een samenleving waarin mensen zich zonder concrete tegenprestatie willen inzetten voor hun medemensen, buurt, vereniging, gemeente, de natuur of ander ideaal – bestaat in Nederland al. De overheid moet zelf vernieuwen.

Nu het geloof in de markt als de plaats waar complexe problemen in een spel van vraag en aanbod het beste kunnen worden opgelost aan erosie onderhevig is en het vertrouwen dat de overheid veel van die taken weer kan terugnemen ontbreekt, vindt het pleidooi voor burgers die meer verantwoordelijkheid nemen voor de publieke zaak gretig aftrek. Voor die verschuiving zijn verschillende verklaringen te geven. De rek is uit de overheidsfinanciën, met een sterke beperking van de financiële slagkracht van de overheid als gevolg. Daarnaast groeit het besef dat veel maatschappelijke vraagstukken te ingewikkeld zijn voor de overheid om ze te kunnen oplossen. De WRR spreekt in dat kader van ongetemde problemen: “...problemen die met grote cognitieve en normatieve onzekerheden zijn omgeven. Bij zulke problemen is wel bekend dat er zich een probleem heeft aangediend, maar bestaat er onduidelijkheid over wat het probleem precies is.”2

Politiek en bestuur hebben moeite te erkennen dat zij niet in staat zijn alle vraagstukken op te lossen. De overheid heeft het bestaan van ongetemde problemen juist aangegrepen om haar takenpakket uit te breiden. Willem Trommel muntte dat in zijn oratie als gulzig bestuur: “In brede kring is het geloof in maatschappelijke maakbaarheid achterhaald verklaard, maar ondertussen lijkt de bestuurlijke bemoeizucht met ons persoonlijk leven alleen maar toe te nemen.”3 De overheid is door haar eigen gulzigheid overbelast geraakt. Dat heeft geleid tot het steeds luider klinkende pleidooi dat politiek en bestuur veeleer mensen en hun verbanden in staat moeten stellen zelf het heft in handen te nemen, omdat die vaak beter dan de overheid in staat zijn om maatschappelijke problemen op te lossen.4

De Raad voor het openbaar bestuur (Rob) heeft met zijn advies Vertrouwen op democratie nog een argument ingebracht voor meer ruimte voor de samenleving en mensen.5 De Rob verhaalt daar hoe het speelveld van de representatieve democratie door ontwikkelingen als individualisering, ontideologisering en technocratisering ingrijpend is veranderd. De raad wijst op de andere kloof: de samenleving horizontaliseerde in haar verhoudingen, terwijl het politieke bestuur goeddeels als vanouds – dus uitgaande van verticale, hiërarchische gezagsverhoudingen – bleef opereren. De wijze waarop de politiek functioneert en zich organiseert past niet meer bij de manier waarop de samenleving is georganiseerd. De raad kwam tot de aanbeveling dat politiek en bestuur nieuwe verbindingen met de gehorizontaliseerde samenleving moeten aangaan. Zij moeten hun werkwijze aanpassen, zodat de invloed van burgers op beleid en besluitvorming groter wordt.6

In dit artikel bespreken we de veranderende verhoudingen tussen overheid, burgers en – in het verlengde daarvan – markt. Vanuit overheden bezien staat het mantra van meer eigen verantwoordelijkheid voor burgers de laatste jaren centraal. Wij laten zien dat daarbij over het hoofd wordt gezien dat de Nederlandse burger al veel verantwoordelijkheid neemt. De overheid moet dus zelf vernieuwen om beter bij de vitaliteit van de samenleving aan te kunnen sluiten en niet alleen taken overdragen maar burgers ook meer zeggenschap laten. Dat vraagt om een radicale verandering van werkwijze.

De vitale samenleving
Aan pleidooien voor vermaatschappelijking, het overlaten van publieke taken aan burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven, ligt doorgaans het impliciete oordelen ten grondslag dat die meer dan zij nu doen hun verantwoordelijkheid moeten nemen. En als politici pleiten voor meer burgerschap, rijst als vanzelf de vraag: is die nu onvoldoende? Zijn Nederlandse burgers te weinig betrokken bij hun buurt, wijk of gemeente?

Veel taken die we nu als overheidstaken omschrijven, zijn ooit begonnen als particulier initiatief. Tal van maatschappelijke organisaties op het gebied van zorg, onderwijs en woningbouw komen voort uit de historisch sterke betrokkenheid van mensen op elkaar. In de loop van de twintigste eeuw zijn taken steeds meer bij de overheid komen te liggen. Die voerde ze samen met die verzuilde maatschappelijke organisaties uit, maar vanaf de jaren tachtig wordt ook steeds vaker naar de markt gekeken. Onder invloed van het New-Public-Managementdenken wordt die markt ook als voorbeeld voor overheidsorganisaties gesteld. Sturingsmechanismen als outputsturing en prestatiebeloning worden steeds gewoner. Zo worden uitvoeringsorganisaties op afstand van de overheid geplaatst, zodat zij meer als particuliere opdrachtnemers kunnen functioneren en werken gemeenten inmiddels met verschillende schoonmaakgraden voor de openbare ruimte. De laatste jaren is men (deels) teruggekomen van die nadruk op de markt. Daarvoor in de plaats komt er nu een sterkere focus op de samenleving, op individuele burgers en hun verbanden.

Een overvloed aan onderzoeken toont aan dat Nederland zich kan verheugen in zeer actieve en betrokken burgers. Het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) laat bijvoorbeeld keer op keer zien dat Nederland internationaal gezien bovengemiddeld veel vrijwilligers heeft. Nederland loopt met Denemarken en Noorwegen internationaal voorop wanneer het gaat om het hebben van sociale contacten en lidmaatschappen van een of meerdere organisaties. Bovendien blijkt dat in Nederland ‘uitzonderlijk veel’ vrijwilligerswerk wordt verricht.7 Dat was vroeger al zo en dat blijkt – ondanks de onheilstijdingen van antagonisten – niet veranderd.

In de vorm waarin mensen hun betrokkenheid tonen, heeft wel een verschuiving plaatsgehad. Ook in Nederland blijken – conform de theorie die Robert Putnam met Bowling Alone introduceerde – kleinschalige, losse en informele groepen aan belang te winnen ten koste van de geformaliseerde organisaties. Waar Putnam beschreef dat meer mensen dan ooit met regelmaat de bowlingbaan weten te vinden en tegelijkertijd steeds minder mensen lid zijn van een bowlingvereniging8, weet het SCP te melden dat “samen hardlopen met een groepje liefhebbers, in plaats van lid te worden van een sportvereniging; als particulieren zelf actie ondernemen, in plaats van geld over te maken naar goede doelen; niet als verenigingslid, maar als member van een internetforum contact met elkaar onderhouden”9 aan belang winnen. Dergelijke contacten zijn allerminst vluchtig; met verwijzing naar een ander SCP-onderzoek10 concludeert De sociale staat van Nederland 2011: “Mensen maken er soms decennia lang deel van uit, komen als deelnemers vaak wekelijks bijeen en hechten er veel persoonlijk belang aan – niet georganiseerd, maar wel gezamenlijk actief.”

Verwijten aan het adres van Nederlandse burgers en hun samenleving dat zij zich te weinig betrokken tonen of onvoldoende hun verantwoordelijkheid nemen blijken dus misplaatst. Politici en bestuurders die om nieuwe burgers vragen, beseffen niet dat de Nederlandse samenleving bestaat uit gedroomde burgers: mensen die actief willen zijn voor buurt, wijk of vereniging. Nieuwe en sociale media bieden bovendien een instrument met onbegrensde mogelijkheden om het mobiliserende en organiserende vermogen van burgers en maatschappelijke organisaties in de netwerksamenleving nog verder te vergroten. Wat zegt het nu dat politiek en bestuur toch steeds blijven hameren op méér verantwoordelijkheid en méér burgerschap? Hebben zij wel het vertrouwen dat zij burgers en hun sociale verbanden veel meer publieke taken kunnen overlaten of vrezen zij hun eigen overbodigheid?

De samenleving hoeft niet te worden gerevitaliseerd; de vitale samenleving – te omschrijven als een samenleving waarin mensen zich zonder concrete tegenprestatie willen inzetten voor hun medemensen, buurt, vereniging, gemeente, de natuur of ander ideaal – bestaat in Nederland al. Het streven naar een compacte overheid zal niet een vitale samenleving bewerkstelligen. Het is de vitale samenleving die mogelijkheden biedt om de overheid in Nederland compacter te maken. In die volgorde en niet andersom. Daarbij moet de overheid vooral compacter worden in haar pretenties en ambities om te komen tot een minder gulzige overheid die ruimte laat aan maatschappelijk initiatief. Daarbij is het perspectief van een overheid die nieuwe partnerschappen11 aangaat of zich als bondgenoot12 opstelt wervender dan het streven naar een compacte overheid alleen.

Een nieuwe overheid…
De vitale samenleving bestaat in Nederland. Uiteindelijk gaat het erom de vitaliteit en veerkracht van de samenleving aan te spreken. Dat vraagt om een andere overheid. De vitale samenleving mag dan wel bestaan, de overheid die haar ten volle tot bloei laat komen, heeft zich nog maar weinig laten zien.

John Benington spreekt in dat verband van public value. Hij betoogt dat het neoliberale perspectief van rational/public choice-theorieën te veel de nadruk heeft gelegd op een overheid die waarde creëert door voor zoveel mogelijk mensen (klanten) op een effectieve en efficiënte wijze diensten te leveren. Hij stelt dat de publieke waarde eenzijdig werd gedefinieerd als ‘what the public values’, anders gezegd: wat mensen willen en belangrijk vinden. Terwijl volgens hem de overheid ook oog moet hebben voor ‘what adds value to the public sphere’, ofwel: wat creëert waarde voor de publieke sfeer. De toevoeging van die tweede vraag aan de omschrijving van publieke waarde “...counterbalances the first part of the definition (what the public values) by focusing attention not just on individual interests but also on the wider public interest, and not just on the needs of current users but also on the longer-term public good, including the needs of generations to come.”13
Het is een nieuwe overheid die aan de slag moet met die ruimere definitie van publieke waarde. Benington ziet een verschuiving van een traditioneel openbaar bestuur ten tijde van de opbouw van de naoorlogse verzorgingsstaat via de overheid van New Public Management aan het einde van de vorige eeuw naar een zogenaamd ‘networked community governance’ voor deze tijd. Deze nieuwe overheid denkt niet vanuit (het belang van) de staat, maar stelt de samenleving centraal.

Inzetten op de vitale samenleving vraagt van de overheid een andere rolopvatting. Een overheid die de randvoorwaarden schept voor een ordentelijk maatschappelijk verkeer, waarbij de samenleving zelf vorm geeft aan de invulling en uitvoering van de eigen en gedeelde belangen. De motivatie van de overheid bij het overdragen van publieke taken aan burgers en hun verbanden is daarbij cruciaal. Die ligt nu te eenzijdig bij bezuinigen en de realisatie van een ‘compacte overheid’. De belangrijkste reden voor vermaatschappelijking zou echter de erkenning moeten zijn dat politiek en bestuur voor kennis en ervaring afhankelijk zijn van de inbreng vanuit de samenleving, dat de overheid het uiteindelijk niet alleen kan.
De voorwaardenscheppende staat heeft alleen kans van slagen als ook de domeinen van markt en samenleving adequaat functioneren en ze onderling met elkaar in balans zijn. De drie domeinen moeten daar worden ingezet waar hun logica en eigenschappen winst kunnen opleveren. Verder is het raadzaam als politiek en bestuur de zorg wegnemen dat vermaatschappelijking leidt tot de afwenteling van verantwoordelijkheden. De overheid moet het vangnet voor de kwetsbaren in de samenleving blijven en alert zijn op overvraging. Daarnaast moeten burgers en hun sociale verbanden ook meer verantwoordelijkheid en zeggenschap krijgen. Vermaatschappelijken van publieke taken is een recept voor teleurstelling als bewoners en hun verbanden worden gereduceerd tot uitvoeringsinstanties die de orders vanuit het gemeentehuis moeten uitvoeren. Een andere vereiste voor de omslag naar een voorwaardenscheppende staat is misschien wel de belangrijkste, namelijk dat politici daadwerkelijk ruimte geven aan particulier initiatief in plaats van te veel te hechten aan formele macht en het politieke primaat. Politici en bestuurders moeten leren loslaten, durven zeggen dat de overheid niet overal over gaat. Zij kunnen niet elk probleem oplossen of elk gevaar uitsluiten. De overheid moet dus eerst en vooral compacter worden in zijn pretenties en ambities en meer ruimte laten aan maatschappelijk initiatief.

De publieke zaak is eerst en vooral van de samenleving en zijn leden. De overheid is het instrument van die samenleving om die publieke zaak vorm te geven. Niet door klakkeloos de wensen van (een meerderheid van) de bevolking te volgen, wel door een besluitvormingsproces te ontwerpen en bewaken dat voldoet aan rechtstatelijke principes. Aan de rolverandering van de overheid ligt niets minder dan een paradigmashift ten grondslag. Het gaat niet (alleen) meer om het vergroten van de beïnvloedingsmogelijkheden voor burgers, organisaties en bedrijven via participatieve instrumenten. Die gaan er immers van uit dat de overheid iets wil en daarvoor burgers mee wil krijgen. De omslag begint juist door ervan uit te gaan dat wat nodig is in de eerste plaats groeit in de samenleving en haar gemeenschappen. Daarop volgend ontstaat vanuit die samenlevingmogelijk de behoefte aan ondersteuning vanuit de overheid.14

…met een andere werkwijze
Een nieuwe overheid weet zich afhankelijk van de kennis en ervaring die in de samenleving aanwezig is. Die overheid laat dus niet alleen uitvoeringstaken los, maar is ook bereid daarbij de benodigde bevoegdheden en verantwoordelijkheden over te dragen. Gebeurt dat niet, dan blijft het oude discours gelden waarbij de overheid uitmaakt wie waarover mag meedenken en meebeslissen. Voor de oude situatie werd een participatieladder voor burgers bedacht. In het nieuwe discours is het particuliere initiatief leidend en daarbij moet worden geëxpliciteerd welke rol de overheid moet of wenst te spelen. De Raad introduceert daarom de overheidsparticipatietrap met vijf treden: loslaten, faciliteren, stimuleren, regisseren, reguleren.

Figuur. De overheidsparticipatietrap

• Loslaten ~ Wanneer de overheid een taak helemaal loslaat, heeft ze inhoudelijk noch in het proces enige bemoeienis.
• Faciliteren ~ De overheid kiest een faciliterende rol als het initiatief van elders komt en zij er belang in ziet om dat mogelijk te maken.
• Stimuleren ~ Een trede hoger heeft de overheid wel de wens dat bepaald beleid of een interventie van de grond komt, maar de realisatie daarvan laat ze over aan anderen. Ze zoekt slechts naar mogelijkheden om die anderen in beweging te krijgen.
• Regisseren ~ Wanneer de overheid kiest voor regisseren, betekent dat dat ook andere partijen een rol hebben, maar dat de overheid er belang aan hecht wel de regie te hebben.
• Reguleren ~ Bovenaan de trap staat het zwaarste instrument dat de overheid kan inzetten, namelijk regulering door wet- en regelgeving. Als consequentie van dit middel kan de overheid regels ook handhaven en overtreding daarvan sanctioneren. Het instrumentarium van reguleren benadrukt dat de overheid daar waar het onder meer gaat over vraagstukken van orde en veiligheid, altijd in een verticale verhouding tot haar burgers staat.

Voor de overheid bestaat niet één ideale of beste rol, zij moet daar juist voortdurend in differentiëren. Mensen verschillen in motivatie, toerusting en (zelf)vertrouwen. Sommige willen zich inzetten via bestuurlijk werk of politieke betrokkenheid, andere steken liever de handen uit de mouwen en bouwen een speeltuintje in de buurt of houden het plantsoen in de wijk schoon. De overheid moet zich bij het loslaten van taken bewust zijn van die verschillen en daarop in spelen. Mensen moeten de kans krijgen taken op zich te nemen die bij hun competenties, zelfvertrouwen en interesses passen. Sommige instellingen, bewoners en bedrijven willen door de overheid bij de hand worden genomen als zij een publieke taak verzorgen. Andere zien liever dat de overheid zich zo min mogelijk bemoeit met hun werk. Per situatie en per onderwerp zullen politiek en bestuur moeten bepalen én expliciteren welke rol zij voor de overheid zien weggelegd.

Ten slotte
De vitaliteit van de samenleving krijgt meer ruimte als de overheid de overheidsparticipatietrap zo min mogelijk beklimt. De overheid moet telkens bewust haar rol kiezen en deze bespreken met haar partners. Maar ook andersom: wanneer de overheid publieke taken loslaat, moet ze duidelijk maken of en, zo ja, wat zij van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties verwacht. Bij die nieuwe werkwijze past het als de overheid minder sectoraal en meer geografisch wordt georganiseerd. Zeker gemeenten zouden gebiedsgericht aan moeten sluiten op maatschappelijke partners die bijdragen aan de uitvoering van publieke taken. Daarmee is feitelijk sprake van een kanteling van de overheid naar een nieuwe frontlijnorganisatie die op maat burgers en organisaties met elkaar in contact brengt op basis van behoeften en mogelijkheden in het gebied.
De omslag betekent ook een andere werkwijze voor ambtenaren. De klassieke leer is dat overheid kan sturen met geld, regels en communicatie. Het eerste sturingsinstrument wordt schaars, het tweede instrument vraagt van politiek en bestuur om zelfbeperking. De nadruk moet komen te liggen op het derde instrument: communicatie. Dat stelt nieuwe, hoge eisen aan de communicatieve vaardigheden van ambtenaren, maar het vraagt van overheidsprofessionals ook grote sensitiviteit en flexibiliteit. Ze zullen meer de procesbegeleider moeten worden die met betrokkenen en belanghebbenden – waaronder het politieke bestuur – toewerken naar een duidelijk omschreven doel en de daaraan verbonden noodzakelijke interventies.

Eva de Best en Rien Fraanje zijn adviseurs van de Raad voor het openbaar bestuur.

Noten
1 Dit artikel is een bewerking van het Rob-advies ‘Loslaten in vertrouwen. Naar een nieuwe verhouding tussen overheid, markt én samenleving’ 2012.
2 WRR 2006, p. 33.
3 Trommel 2009, zie ook RMO 2008 en Van Vliet en Frissen 2010.
4 Wetenschappelijk instituut voor het CDA 2011.
5 Raad voor het openbaar bestuur 2010.
6 Idem, p. 46.
7 Bijl e.a. 2011, p. 186 e.v.
8 Putnam 2000.
9 Bijl e.a. 2011, p. 205.
10 Van den Berg e.a. 2011.
11 Tonkens en Verhoeven 2012, p. 53 e.v.
12 Kuiper 2009, Beunders 2011.
13 Bennington 2011, p. 43.
14 Vgl. Van Twist 2008 en Van Twist e.a. 2009.