Toezichthouden is communiceren

In de afgelopen jaren is ons land geconfronteerd met talloze incidenten, schandalen en misstanden, waarbij steeds met een beschuldigende vinger is gewezen naar het toezicht. Hadden de incidenten voorkomen kunnen worden als het toezicht strenger en de sancties afschrikwekkender waren geweest? In een uitgebreid empirisch onderzoek onder veertig bedrijven in de Nederlandse afvalbranche zocht de auteur van dit artikel naar een antwoord op deze vraag.

Of het nu gaat om een grote brand bij een chemisch bedrijf, de ontdekking van een omvangrijke fraude in de vastgoedwereld of de recent door de commissie-Hoekstra (2012) blootgelegde misstanden in de corporatiesector, steeds weer volgt vanuit de samenleving en politiek een roep om meer en strengere regels, intensievere controles en afschrikwekkender sancties. De vooronderstelling die daaraan ten grondslag ligt, is dat er alleen van strenge controles en zware sancties een voldoende afschrikwekkende en preventieve werking uitgaat om toekomstige misstanden te voorkomen.

Aanleiding voor het onderzoek waarvan in deze bijdrage verslag wordt gedaan, was de vraag of het ook zo werkt. Hadden de betreffende incidenten voorkomen kunnen worden als het toezicht strenger en de sancties afschrikwekkender waren geweest? Met andere woorden: schrikken sancties af en doen strengere sancties dat dan meer dan minder zware sancties?

Het uitgebreide empirische onderzoek werd verricht onder veertig bedrijven in de Nederlandse afvalbranche (Van Wingerde, 2012). De empirische gegevens werden verzameld door middel van interviews met milieucoördinatoren, directeuren en toezichthouders van deze bedrijven, observaties, de analyse van een groot aantal documenten, zoals jaarverslagen, vergunningen en controlerapporten alsmede door de bestudering van mediaberichtgeving over deze veertig bedrijven.

Afschrikking als communicatiemechanisme
Afschrikking is het verschijnsel dat een potentiële overtreder gedrag nalaat uit angst voor de sancties die daaraan kunnen worden verbonden. Afschrikking veronderstelt daarmee dat ondernemingen rationele actoren zijn die de kosten en baten van hun gedrag afwegen. Simpel voorgesteld: zijn de kosten van regelovertreding, die tot uiting komen in de pakkans of de strafmaat, hoger dan de baten, dan zullen bedrijven zich aan de regels houden; en omgekeerd. Deze theorie gaat ervan uit dat iedere opgelegde sanctie informatie doet uitgaan over de risico’s van regelovertredend gedrag, dat deze informatie vervolgens ook correct wordt geïnterpreteerd door de doelgroep die men beoogt af te schrikken en vervolgens wordt vertaald naar gedrag. Van afschrikking is dus pas sprake als aan drie condities is voldaan (Thornton, Gunningham & Kagan, 2005).

Ten eerste, willen sancties afschrikken, dan moet de doelgroep die men beoogt af te schrikken wel bekend zijn met eerder opgelegde sancties. Als ze die sancties namelijk niet kennen, dan zullen zij zich er ook niet door laten afschrikken. Ten tweede is het van belang dat bedrijven die kennisnemen van de opgelegde sancties, de pakkans en strafmaat daadwerkelijk als hoog inschatten. Wanneer zij namelijk verwachten dat het wel meevalt met de risico’s van regelovertreding, dan zullen zij sancties niet vertalen naar hun eigen gedrag. Tot slot zullen bedrijven naar aanleiding van informatie over eerder opgelegde sancties ook maatregelen moeten treffen om te voorkomen dat zij zelf in overtreding zijn. Pas dan is afschrikking voltooid. In de theorie is afschrikking dus op te vatten als een communicatiemechanisme dat de potentiële overtreder informeert over de risico’s van regelovertredend gedrag.

Dit communicatieproces is onderzocht door tijdens de interviews steeds twee echte zaken aan de respondenten voor te leggen, waarna hen onder andere werd gevraagd of ze de casus kenden, of ze de opgelegde sancties kenden en of ze naar aanleiding van die zaken maatregelen hadden getroffen om regelovertreding binnen hun eigen bedrijf te voorkomen.

Sancties maken nauwelijks indruk
Het onderzoek heeft laten zien dat dit proces op verschillende punten hapert. Eigenlijk gaat het al mis bij stap één. Duidelijk werd dat sancties lang niet altijd tot de onderneming doordringen. Veel van de geïnterviewde milieucoördinatoren waren niet of nauwelijks op de hoogte van de aan hen voorgelegde sancties. Voor zover zij de zaken kenden, was het niet de sanctie, maar vooral de gebeurtenis zelf die hen was bijgebleven. Zo was er in een van de zaken sprake van een grote brand, vergelijkbaar met de brand bij het bedrijf Chemie-Pack in Moerdijk begin 2011. De respondenten herinnerden zich vooral die brand en de gevolgen ervan, zoals de milieuverontreiniging en de risico’s voor de volksgezondheid. Daarentegen wisten slechts twee respondenten dat het bedrijf alsook de verantwoordelijke directeuren strafrechtelijk waren veroordeeld.

Twee verklaringen
Een voor de hand liggende verklaring hiervoor is dat er van de opgelegde sancties slechts een heel zwak signaal uitgaat. De geïnterviewde milieucoördinatoren stellen zonder uitzondering dat ze de op te leggen geldboetes voor milieudelicten (te) laag vinden en dat deze in het niet vallen bij de winsten die bedrijven behalen. In plaats van dreiging, gaat van deze sancties eerder het signaal uit dat het met de financiële risico’s van regelovertreding wel meevalt.

Maar dat is niet de belangrijkste reden. Waar bedrijven verwachten dat sancties gaan over moreel verwerpelijk gedrag, worden relatief veel sancties opgelegd voor overtredingen die in de branche niet als intrinsiek slecht worden ervaren. Zo worden veel sancties opgelegd voor administratieve of heel technische overtredingen, zoals foutief ingevulde of ontbrekende formulieren of het ontbreken van lekbakken. Het problematische van dergelijke overtredingen is echter dat ze niet dezelfde morele lading hebben als het dumpen van afval in Afrika. Integendeel: deze overtredingen worden door de betrokkenen gekarakteriseerd als ‘onbeduidend’ en ‘pietluttig’ en dat ondermijnt de preventieve werking die ervan zou kunnen uitgaan.

De rol van sancties nader bekeken
Betekent dit nu dat er van sancties helemaal geen afschrikwekkend of preventief effect zou kunnen uitgaan? Dat zou een te simpele redenering zijn. De rol die sancties kunnen spelen, is alleen anders dan de theorie veronderstelt.

De ergste sanctie is...
Naast de overheid stellen ook andere partijen in de maatschappelijke omgeving van bedrijven eisen aan hun handelen. Omwonenden willen bijvoorbeeld niet dat een bedrijf geur-, geluid- en stofoverlast veroorzaakt en ook werknemers komen vaak uit de omgeving en willen niet graag werken voor een bedrijf dat veel controverse veroorzaakt. Voor bedrijven in de afvalbranche vormt een goede relatie met en een goede reputatie bij hun omgeving een belangrijke prikkel voor regelnalevend gedrag. De afvalindustrie is immers een sterk zichtbare industrie. Bovendien is de publieke perceptie over afvalbedrijven sterk beïnvloed door de afvalschandalen uit de jaren tachtig en negentig. Dit betekent dat het handelen van afvalbedrijven al bij voorbaat kritisch tegen het licht wordt gehouden en dat bedrijven in deze branche niet vanzelfsprekend het vertrouwen en de acceptatie van hun omgeving genieten. Bedrijven die echter gehoor geven aan de wensen en verwachtingen van hun omgeving kunnen dat vertrouwen wel verdienen en dat kan zich in de toekomst uitbetalen bij het doen van nieuwe investeringen of het verkrijgen van vergunningen. Andersom geldt natuurlijk dat bedrijven die dat vertrouwen ontberen, te maken kunnen krijgen met protestacties, negatieve publiciteit en reputatieschade. Voor veel bedrijven in de afvalbranche zijn negatieve publiciteit en reputatieschade dan ook veel afschrikwekkender dan een boete door de overheid. Voor afschrikking betekent dit dat voor zover sancties afschrikken, die afschrikwekkende werking tot stand komt via de maatschappelijke omgeving. Niet de opgelegde sanctie zelf, maar de negatieve publiciteit en de druk die het bedrijf vervolgens ervaart vanuit de omgeving bepalen uiteindelijk de afschrikwekkende werking.

De indirecte werking van sancties: sancties als alarmsignaal
Willen sancties echter werkelijk tot de bedrijfsvoering doordringen, dan moet er binnen bedrijven zelf natuurlijk ook de verantwoordelijkheid worden gevoeld voor de naleving van wet- en regelgeving. Hoe groter die eigen verantwoordelijkheid, hoe eerder bedrijven een sanctie als een signaal zullen beschouwen dat hen eraan herinnert dat ze hun eigen bedrijfsvoering moeten controleren en, waar nodig, maatregelen moeten treffen om overtredingen te voorkomen. Sancties frissen zo de noodzaak tot het naleven van regels op en brengen de boodschap over dat naleving de moeite waard is omdat overtreders worden bestraft. Maar eigenlijk werken sancties daardoor vooral bij bedrijven die toch al bereid waren om de regels na te leven.
Tegelijkertijd blijkt uit het onderzoek dat het voor deze ‘signaalfunctie’ nodig is dat de opgelegde sanctie geen dreigende, maar een morele boodschap doet uitgaan. De sanctie moet duidelijk maken hoe de overtreding heeft kunnen ontstaan en consensus kweken over het afkeurenswaardige van de bestrafte gedraging. Zoals hierboven echter al duidelijk werd, zien veel bedrijven een sanctie van de overheid lang niet altijd als een betekenisvol signaal. Een sanctie drukt namelijk alleen maar uit dat er iets niet goed is, maar geeft veelal onvoldoende informatie over de achterliggende oorzaken van de overtreding en de afkeurenswaardigheid van het bestrafte gedrag. Bovendien wordt het bestrafte gedrag door hen niet altijd als crimineel en intrinsiek slecht beschouwd. Een risico hiervan is dat de sanctie het geloof in de legitimiteit van het toezicht ondermijnt en onder de doelgroep weerstand opwekt. Een afschrikwekkende boodschap maakt daarmee meer kapot dan de handhaver lief is.

De bevindingen in perspectief
De bevindingen uit dit onderzoek kunnen worden begrepen tegen de achtergrond van de ontwikkelingen in de afvalbranche. De afvalbranche van nu is een branche waarin grote, soms internationale, bedrijven opereren die overwegend veel hebben geïnvesteerd in milieumaatregelen en zich in toenemende mate profileren met innovatieve methoden voor de verwerking en recycling van afvalstoffen. Dit was echter niet altijd het geval. De afvalbranche is een relatief jonge branche die in de jaren zeventig en tachtig van de vorige eeuw een sterke groei doormaakte toen de inzameling en verwerking van afvalstoffen door de opkomende milieuwetgeving opeens een winstgevende bezigheid werden. Toezicht en handhaving bleven daar aanvankelijk bij achter, maar maakten vanaf het midden van de jaren tachtig een inhaalslag als gevolg van de milieuschandalen bij de afvalbedrijven Uniser, Booy Clean, Kemp, Zegwaard en TCR. Door de strengere regels en striktere handhaving die daarvan het gevolg waren, ontwikkelde zich vanaf het midden van de jaren negentig een steeds professionelere branche.

De afvalbranche van nu is niet meer te vergelijken met de branche uit de periode van de grote afvalschandalen. Afvalbedrijven hebben een ontwikkeling doorgemaakt van bedrijven met een laag maatschappelijk aanzien tot grote milieudienstverlenende bedrijven. Deze grote en complexe bedrijven zijn voor hun continuïteit op de langere termijn lang niet alleen meer afhankelijk van de toezichthoudende rol van de overheid, maar ook – en wellicht vooral – van ontwikkelingen op (inter)nationale markten voor grondstoffen, aandeelhouders en de media. Een sanctie van de toezichthouder is dan slechts één signaal in het geheel van prikkels dat op deze bedrijven afkomt.

De moraal van het verhaal
Het onderzoek heeft laten zien dat er van sancties niet een direct afschrikwekkende werking uitgaat, maar eerder een indirect effect: voor zover sancties afschrikken, komt die afschrikwekkende werking tot stand via de omgeving: negatieve publiciteit is veel afschrikwekkender dan een boete van de overheid. Dat effect hangt bovendien af van het type bedrijf dat je voor je hebt. Hoe verantwoordelijker bedrijven zijn, hoe eerder ze signalen van buitenaf zullen vertalen naar het eigen beleid. Afschrikking werkt dus veel beter als er al bestaande reguleringsmechanismen zijn die het gedrag van bedrijven beïnvloeden, zoals de maatschappelijke omgeving en het verantwoordelijkheidsgevoel binnen bedrijven zelf. Deze bevindingen zijn vanzelfsprekend niet beperkt tot de afvalbranche. Het probleem dat sancties op grote, complexe bedrijven maar weinig indruk maken, komt ook voor in andere marktsectoren, zoals de financiële sector, zo liet Van Erp (2009) zien. Bovendien zien we de laatste jaren in allerlei sectoren dat het handelen van bedrijven niet uitsluitend wordt gestuurd door wettelijke normen afkomstig van de overheid, maar ook door maatschappelijke normen over verantwoord handelen.

Toezichthouders die effectief gedrag willen beïnvloeden, zouden dan ook juist gebruik moeten maken van al bestaande reguleringsmechanismen die het gedrag van onder toezicht gestelden beïnvloeden. Sancties kunnen daaraan bijdragen, maar dan moeten ze niet alleen een dreigende, maar juist ook een morele boodschap communiceren en beargumenteren wat het afkeurenswaardige is aan het bestrafte gedrag. Alleen dan schrikken sancties werkelijk af.

Dr. Karin van Wingerde (cg.vanwingerde@rekenkamer.rotterdam.nl) is criminoloog en werkzaam als onderzoeker bij de Rekenkamer Rotterdam. In 2012 promoveerde zij aan de Erasmus Universiteit Rotterdam op haar proefschrift De afschrikking voorbij. Een empirische studie naar afschrikking, generale preventie en regelnaleving in de Nederlandse afvalbranche.

Literatuur

• Commissie Kaderstelling en Toezicht Woningcorporaties [commissie-Hoekstra] (2012). Eindrapportage. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken.
• Erp, J.G. van (2009). Naming en shaming in het markttoezicht. Den Haag: Boom Juiridische Uitgevers.
• Karré, P.M. (2011). Heads and tails: both sides of the coin. An analysis of hybrid organizations in the Dutch waste management sector. Den Haag: Eleven International Publishers.
• Thornton, D., Gunningham, N.A. & Kagan, R.A. (2005). General Deterrence and Corporate Environmental Behavior. Law & Policy, 27 (2), 262-287.
• Vink, J. (2011). Het gifschip. Verslag van een journalistiek schandaal. Amsterdam: Prometheus.
• Wingerde, C.G. van (2012). De afschrikking voorbij. Een empirische studie naar afschrikking, generale preventie en regelnaleving in de Nederlandse afvalbranche. Nijmegen: Wolf Legal Publishers.