Make, buy or partner?

De overheid pakt zaken nu in veel gevallen nog op een te traditionele manier aan: zij doet het zelf of zij vraagt door middel van aanbesteding de markt de taak voor haar uit te voeren. Er ontbreekt een essentiële, derde schakel: het aangaan van partnerships. De overheid zou een visie moeten ontwikkelen op de strategische vraag: ‘Make, buy or partner?’.

Sterker uit de crisis
“Wij willen Nederland sterker uit de crisis laten komen”, luidt een van de eerste inleidende zinnen van het regeerakkoord van VVD en PvdA.1 Het huidige tijdsgewricht creëert een uniek momentum door de wijze waarop de overheid haar verantwoordelijkheid invult. Met het oog op een zuiniger en kwalitatief beter beleid zijn er veel kansen om taken en verantwoordelijkheden fundamenteel anders uit te voeren.

De tijd dat de overheid alles zelf uitvoert (‘make’) ligt achter ons en gebeurt in de praktijk steeds minder. Steeds meer – vooral operationele taken – worden ingekocht en uitgevoerd door marktpartijen (‘buy’). Maar ook aan ‘buy’ komt een grens. Je kunt nu eenmaal niet alles inkopen of uitbesteden, zeker wanneer je ook niet meer altijd de middelen hiervoor hebt. De toekomst voor de overheid om de uitvoering van publieke taken te garanderen, ligt in het aangaan van strategische allianties: ‘partner’.

Dit artikel zet de overheid aan om al haar taken langs het strategisch denkkader van ‘make, buy or partner’ te leggen. Naar onze mening zou dit morgen al tot verrassende oplossingen kunnen leiden voor de uitdagingen van vandaag.

‘Make, buy or partner’ is niet nieuw
Wetenschappelijk onderzoek op het gebied van strategisch management heeft al twee decennia geleden het inzicht opgeleverd dat bedrijven op de lange termijn succesvol zijn als ze een moeilijk te imiteren bron van economische waarde bezitten (Barney, 1991 en 1995).

Barringer en Harrison (2000) stelden vast dat in allianties tussen bedrijven dit inzicht op twee manieren kan worden toegepast:

1. Bedrijven met een eigen, lastig te kopiëren waardebron kunnen meer capaciteit bijeenbrengen om nieuwe producten te ontwikkelen en te vermarkten wanneer zij in gelijkwaardigheid met elkaar samenwerken. Een bekend voorbeeld hiervan is de samenwerking tussen Philips en Douwe Egberts die resulteerde in het Senseo-apparaat met bijbehorende koffiepads. Dat resultaat zou niet hebben kunnen ontstaan in een samenwerking van andere samenstelling.
2. De samenwerking tussen bedrijven kan resulteren in nieuwe, moeilijk te imiteren waardebronnen of kan het mogelijk maken dat twee bedrijven elkaar optimaal aanvullen binnen dezelfde, bestaande waardeketen. Dat is de reden dat bedrijven als ASML en Toyota hun toeleveranciers – in beide gevallen een groot netwerk van technische MKB-bedrijven, die gespecialiseerd zijn in het zich flexibel aanpassen aan hun grote afnemer – niet opkopen, maar gebruik maken van wat die leveranciers beter kunnen dan zijzelf.

In het bedrijfsleven wordt op strategisch niveau voor alle onderdelen van de waardeketen de afweging ‘make, buy or partner’ gemaakt. Veel topbedrijven specialiseren zich in waar ze zelf het beste in zijn, hun core competence. Waar ze dit niet zijn, huren ze andere partijen in of gaan ze partnerschappen aan met partijen die onder hun vlag het werk voor of met hen doen. Bekende voorbeelden uit uiteenlopende branches zijn Nike, IKEA, Airbus en Dell. Zij zijn succesvol door een belangrijk deel van hun producten te laten maken door toeleveranciers. Waar Nike’s core competence niet het maken van schoenen, maar de marketing ervan is – inclusief het volgen en zetten van trends en het in nauwe samenwerking met zijn doelgroep ontwikkelen van nieuwe producteigenschappen (Ramaswamy, 2009) –, is Airbus gespecialiseerd in het ontwerpen, beschrijven en assembleren van vliegtuigonderdelen, maar niet in het maken ervan (Doerfler, Baumann, en Becker, 2012). Ook IKEA en Dell maken niet hun eigen onderdelen, want bij deze bedrijven ligt de kracht niet in het assembleren van het product zelf, maar in het in samenwerking met klanten slim en kosteneffectief samenstellen van een op maat gemaakt eindproduct. Voor de producten van IKEA is in de wetenschappelijke literatuur zelfs de term ‘IKEA-effect’ geïntroduceerd. Die term verwijst naar de meerwaarde die consumenten ontlenen aan het feit dat zij hun IKEA-product zelf in elkaar hebben gezet, terwijl het bedrijf kosten uitspaart (Mochon, Norton en Ariely, 2011). In het laatste geval, Dell, heeft het bedrijf wel in detail zicht op de herkomst van elk onderdeel van de pc die wordt geleverd en inzicht in elke stap van het productieproces, tot en met de handtekening van de ontvanger bij bezorging aan huis van het eindproduct. Niet het maken van computeronderdelen, maar het beheersen en continu verbeteren van de waardeketen van begin tot eind is dus Dells core competence (Friedman, 2007).

Wat de overheid hiervan kan leren is dat zij om succesvol, klantgericht en kosteneffectief te werken zich eerst bewust moet worden van haar eigen kracht, haar core competence, in het betreffende beleidsdomein. Op basis van dat bewustzijn kan de overheid voor de verschillende doelgroepen waarvoor zij werkt (reizigers op de weg en in het openbaar vervoer, werklozen, scholieren en studenten, ouderen, kortdurend en chronisch zieken, bedrijven en ngo’s) de juiste samenwerkingspartners vinden om effectief en efficiënt aan maatschappelijke vraagstukken tegemoet te komen.

Focus op outcome
Organisaties als de Algemene Rekenkamer en de evaluatieafdelingen van diverse ministeries vragen in toenemende mate aandacht voor de outcome, de maatschappelijke effecten, van beleid. Daarbij stellen zij vast dat voor veel beleid de outcome moeilijk te meten is en dat een focus op maatschappelijke effecten vaak ontbreekt in de formulering van het beleid. Outcome zou daarmee de toetssteen van alle overheidsactiviteiten moeten zijn, zeker als het gaat om een transitie naar een meer compacte, transparante, efficiënte en wendbare overheid.2

Het hiervoor toegelichte belang van de core competence van de overheid maakt dat als zij werkelijk streeft naar maximale realisatie van outcome, zij haar core competence voor zich moet laten werken en voor elk domein dat zij (dat wil zeggen de politiek) zich als taak stelt de meest effectieve benadering moet kiezen uit de mogelijkheden ‘make, buy or partner’.

Voor overheidsbeleid leidt dit tot de volgende alternatieven:

1. Alles zelf doen (make)
   Er is een (klein) aantal domeinen waarin het grootste maatschappelijke nut wordt behaald als de rijksoverheid zelf de hele uitvoering ter hand neemt. Voorbeelden hiervan zijn buitenlandse politiek en de relatie met het Koninklijk Huis.
2. Overheidsbeleid en/of publieke taken uitsluitend door marktpartijen en maatschappelijke organisaties laten uitvoeren (buy)
   Denk aan openbaar vervoer, energie- en nieuwsvoorziening.
3. Overheidsbeleid en/of publieke taken uitvoeren met anderen (partner).
   Hierbij valt te denken aan een breed scala van beleidsdomeinen waarin zbo’s, overheidsbedrijven en decentrale overheden een deel de uitvoering van het rijk gedelegeerd krijgen. De overheid geeft dan de uitvoering van publieke taken samen met deze ketenpartners vorm, op gebieden zoals belastingheffing, uitgifte van rijbewijzen, strafrecht en het verstrekken van uitkeringen, maar ook onderwijs, zorg en PPS-constructies voor infrastructurele projecten.

De verzelfstandiging van uitvoeringsorganisaties, die sinds eind jaren 80 is ingezet, heeft de basis gelegd voor de uitvoering van overheidsbeleid volgens de partnerbenadering, zo blijkt uit het rapport van de Eerste Kamer (2012) over verzelfstandiging en privatisering. De afgelopen jaren is deze beweging nog verder versterkt door de (verdere) decentralisatie van bijvoorbeeld de Wet maatschappelijke ondersteuning en de jeugdzorg. Sinds eind jaren 90 is met de privatisering van een aantal grote overheidsorganisaties deze trend verder versterkt. Wel valt daarbij op dat er heel succesvolle voorbeelden van privatisering zijn (zoals de uitvoering van complexe subsidieprogramma’s door marktpartijen, die leidt tot meer transparantie, kortere procedures en lagere kosten), maar ook voorbeelden waarvan de resultaten evident minder positief worden beoordeeld (zoals in een aantal gevallen van privatisering van openbaar vervoer).

De figuur geeft meer voorbeelden van organisatievormen van publieke taakuitvoering in het continuüm van publiek naar privaat waarin de varianten ‘make’, ‘buy’ en ‘partner’ kunnen worden gekozen.

Organisatievormen voor publieke taakuitvoering (Bron: Eerste Kamer (2012), pagina 24)

Volgens ons staat of valt het succes van dergelijke bewegingen naar ‘meer markt’ met het onderkennen van de core competence van de overheid in een bepaald beleidsdomein. Die core competence kan zoals eerder beschreven verschillen per beleidsdomein en kan bijvoorbeeld inhouden dat de overheid de keuze maakt om de regie over een keten van uitvoerders te voeren en dat een aantal van de uitvoerders in die keten zonder probleem private partijen kunnen zijn in plaats van de huidige uitvoerende diensten, agentschappen en zbo’s. Afhankelijk van het belang van die core competence voor het eindproduct moet de overheid veel invloed houden op de uitvoeringsketen of kan zij juist naast de uitvoering ook meer de regie uit handen geven op basis van service-level agreements met de private uitvoerders.

Goede voorbeelden
Er zijn al voorbeelden binnen de rijksoverheid, waarin de overheid actief gebruik maakt van de verantwoordelijkheden die marktpartijen kunnen nemen bij publieke taakuitvoering. Zo leveren diverse consultantbureaus turnkey-subsidieprogramma’s op voor het ministerie van Buitenlandse Zaken. Het hele proces van subsidieverstrekking aan een bepaalde doelgroep wordt dan – van het inrichten van de uitvoeringsorganisatie tot verantwoording over de resultaten – uitgevoerd en beheerd door een private partij. Deze partij legt op zijn beurt weer verantwoording af aan de opdrachtgever (het ministerie).

Overheidsprojecten worden nu al op verschillende (innovatieve) manieren in samenwerking tussen overheid en markt opgepakt: via zogenoemde lifecycle contracts (Maasvlakte II), allianties (Joint Strike Fighter), DBFM3-contracten (wegenbouw, zoals de ombouw van de N59 naar de A59), DBFMO4- contracten (renovatie van het ministerie van Financiën) of concessies (spoorvervoer, windparken in zee). Sinds het eerste kabinet-Rutte (2010) wordt actiever nagedacht over benutting van mogelijkheden van het zoeken naar geschikte samenwerkingspartners in diverse constructies.

Een coherent kader
Tot op heden blijkt dat de afweging ‘make, buy or partner’ door de overheid (te) weinig systematisch wordt gemaakt. Het is bijvoorbeeld geen onderdeel van het Integraal Afwegingskader (IAK) voor nieuwe wetgeving (http://afweging.kc-wetgeving.nl), of de Uitvoerings- en Handhavingstoets van het ministerie van Justitie. Zoals hierboven beschreven zijn er meer dan voldoende overwegingen om deze vraag wel systematisch te stellen.

De Eerste Kamer concludeerde over de beweging van verzelfstandiging en privatisering in de jaren 1980-2010 (‘Verbinding verbroken’, 2012, p. 40) dat bij de rijksoverheid “er geen samenhangende aanpak” bestond, en dat dit leidde tot een versterking van de bestuurlijke complexiteit. “Geconstateerd moet worden”, vervolgt het senaatsrapport, “dat een belangrijke doelstelling van het beleid, namelijk de vermindering van bestuurlijke complexiteit en bestuurslast bij de rijksoverheid, niet gerealiseerd is. Het aantal rijksambtenaren is niet drastisch gedaald – overigens ook niet meer sterk gegroeid – en de complexiteit van het stelsel van publieke en semi-publieke bestuursorganen is vergroot.”

Het heeft dus tot nog toe ontbroken aan een coherente aanpak van de afweging ‘make, buy or partner’. Enerzijds zijn daardoor de oorspronkelijke doelen van verzelfstandiging en privatisering niet bereikt, anderzijds blijkt dat bredere ontwikkelingen, zoals het marktdenken van de jaren ’90, niet in alle gevallen een effectievere uitvoering hebben opgeleverd. De huidige beweging om het aantal zelfstandige bestuursorganen weer in te perken na een sterke uitbreiding in de vijftien jaar hiervoor, heeft waarschijnlijk hetzelfde effect: de afweging om taken op afstand te laten uitvoeren en/of daarbij marktwerking en bedrijfsmatig werken toe te passen wordt niet gekoppeld aan de aard van het beleid en de uitvoering, maar aan bredere doelstellingen die vaak conflicteren met wat de uitvoering in een specifieke context vereist. Daarmee ontbreekt de flexibiliteit die nodig is om beleidsuitvoering effectief te maken en tegelijkertijd de meest efficiënte uitvoeringsorganisaties te creëren.

Voor een eerste aanzet tot een afwegingskader voor ‘make, buy or partner’ zouden wij aan willen sluiten bij het afwegingskader van de parlementaire onderzoekscommissie naar privatisering en verzelfstandigingen (Eerste Kamer, 2012). Dit kader is nadrukkelijk geen ‘ideale beslisboom’ die de invuller digitaal tot een uitkomst leidt, maar beoogt vooral de kwaliteit van de besluitvorming te verbeteren. In essentie onderscheidt de commissie vijf fasen van besluitvorming voor het actief betrekken van de markt: 1) het voornemen tot privatisering of verzelfstandiging, 2) het ontwerp van het besluit, 3) het nemen van het besluit, 4) het uitvoeren van het besluit, en 5) de opvolging daarvan na afloop. In iedere fase wordt de diverse stakeholders (beleidsmakers, bestuurders, politici) gevraagd een aantal keuzes te maken en vooral de argumentatie hierachter expliciet te maken. De keuze de markt meer te betrekken bij de uitvoering van publieke taken is immers geen digitale en apolitieke keuze en moet steeds aansluiten bij de specifieke omstandigheden van het beleidsdomein.

De juiste vraag op het juiste moment!
De overheid is al lang niet meer in staat alle taken waar zij verantwoordelijk voor is, zelf uit te voeren. Dit hoeft ook niet. Met een goede inkoopstrategie en -uitvoering kan een hoop ingekocht en uitbesteed worden. Wil de overheid echter vergaand en structureel hervormen – zoals het kabinet voorstaat – dan is het aangaan van strategische allianties (of zoeken van strategische partners) de belangrijkste stap die zij zal moeten zetten.

Periodieke evaluatie van uitvoeringsorganisaties en/of de programma's is een natuurlijk moment om de vraag ‘make, buy or partner’ expliciet aan de orde te stellen. Alleen dan wordt immers teruggekeken over een langere periode (circa vijf jaar), wat het bij uitstek de gelegenheid maakt (zo het niet de enige gelegenheid is) om vast te stellen of alternatieve concepten voor uitvoering van taken de doelmatigheid kunnen verbeteren.

Wij pleiten er dan ook voor om de vraag ‘make, buy or partner’ expliciet op te nemen (óók bij de evaluatie van publieke taken die door private partijen of in PPS worden uitgevoerd), zodat steeds de meest doelmatige uitvoerder kan worden gekozen en een grotere kostenreductie op uitvoering kan worden gerealiseerd dan nu het geval is. Bijkomend voordeel is nog dat de resultaten van private uitvoerders belast zijn, waardoor een deel van de uitvoeringskosten weer bij de overheid terugkomt in de vorm van Vpb.

Lars Canté en Bas Warmenhoven zijn beiden adviseur Rijksoverheid bij PwC.

Noten
1 ‘Bruggen slaan’, Regeerakkoord VVD-PvdA, Den Haag 29 oktober 2012.
2 Deze visie wordt onder meer uitgedragen door PwC in de publicatie De ‘agile’ overheid, (2012).
3 Design, Build, Finance, Maintain
4 Design, Build, Finance, Maintain, Operate

Literatuur

• Barney, J. 1995. ‘Looking inside for competitive advantage’. Academy of Management Executive, 9(4): 48-61.
• Barney, J. 1991. ‘Firm resources and sustained competitive advantage’. Journal of Management, 17(1): 99-120.
• Barringer, B.R. en Harrison, J.S. 2000. ‘Walking a Tightrope: Creating Value Through Interorganizational Relationships’. Journal of Management, 26(3): 367-403.
• Doerfler, I., Baumann, O. en Becker, M. 2012. Choosing Paths to Becoming a Systems Integrator: Lessons from Airbus’ “New Systems Policy”. Paper to be presented at the DRUID 2012 on June 19 to June 21 at CBS, Copenhagen, Denmark.
• Eerste Kamer der Staten-Generaal. 2012. ‘Verbinding verbroken: Onderzoek naar de parlementaire besluitvorming over de privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten’. Vergaderjaar 2012–2013, Hoofdrapport. Kamerstuk I 2012/13, C, D.
• Friedman, T.L. 2007. The World Is Flat, 3.0: A Brief History of the Twenty-First Century. New York: Picador.
• Mochon D., Norton M.I., Ariely D. 2012. ‘Bolstering and restoring feelings of competence via the IKEA effect’. International Journal of Research in Marketing, 29(4):363–369.
• PwC. 2012. De ‘agile’ overheid: Visiedocument over de transformatie naar de overheid van de toekomst. Den Haag, oktober 2012.
• Ramaswamy, V. 2009. ‘Co-Creation of Value – Towards an Expanded Paradigm of Value Creation’. Marketing Review St. Gallen, 6, 11-17