Bezuinigen door minder ambtenaren?

Net als de rijksoverheid staan de komende jaren ook de gemeenten voor forse bezuinigingsopgaven. Om deze te realiseren wordt vaak gekozen om vooral ook in eigen vlees te snijden, wat neerkomt op een krimp van het aantal ambtenaren. Ook de gemeente Rotterdam staat voor een forse bezuinigingsopgave. In dit artikel bespreken de auteurs de voorwaarden waaraan een formatiereductie moet voldoen om er zeker van te zijn dat de beoogde kostenbesparingen worden gerealiseerd.

Inleiding
Binnenlands Bestuur meldt in een inventarisatie dat met de bezuinigingen een op de tien ambtenaar zijn baan zal verliezen. Gemiddeld ongeveer een derde van de geplande bezuinigingen wordt op de ambtelijke organisatie afgewenteld, waarbij de gemeente Utrecht met 93% de kroon spant (€ 55 mln.).1 In het openbaar bestuur zijn grootschalige reorganisaties met als doel een krimp van de formatie en daarmee een forse structurele bezuiniging, in tegenstelling tot in het bedrijfsleven, tamelijk uniek te noemen. Gemeenten veranderen hun organisatie wel van tijd tot tijd, maar dat is tot voor kort niet met gedwongen ontslagen gepaard gegaan. Recent hebben de VNG en de bonden in de nieuwste cao (juli 2011 - december 2012) losgelaten dat er bij reorganisaties geen gedwongen ontslagen vallen. In plaats daarvan is er een werk-tot-werkgarantie voor maximaal twee jaar gekomen.

Gelet op de omvang van de bezuinigingen – zowel in financiële als formatieve zin – staan de gemeenten voor een enorme opgave. Ook de gemeente Rotterdam staat voor een forse bezuinigingsopgave. De Rekenkamer Rotterdam heeft onderzocht hoe de gemeente deze aanpakt. Meer in het bijzonder heeft zij daarbij gekeken naar de kwaliteit van de onderbouwing en invulling van de taakstelling en naar de wijze waarop de voortgang wordt gemonitord.2 Uit dit onderzoek is een aantal condities naar voren gekomen, waaraan voldaan moet zijn om voldoende zekerheid te hebben dat met een forse formatiereductie de beoogde kostenbesparingen worden gerealiseerd.
Het gaat om de volgende voorwaarden:

1. Er dient juiste en volledige informatie op HR-gebied aanwezig te zijn (inrichting HR-control).
2. Aan de voorgenomen krimp dient een integrale kerntakendiscussie vooraf te gaan.
3. Er dient voldoende rekenschap te worden gegeven van eventuele uitverdieneffecten.
4. Er dient met meerdere scenario’s te worden gewerkt.
5. En er dient sprake te zijn van een eenduidige en relevante indicator van de loonkostenbesparing.

Hierna zullen deze voorwaarden de revue passeren, waarbij per voorwaarde uiteengezet wordt waarom dit volgens ons een essentiële voorwaarde is. Eerst zullen we echter de omvang van de Rotterdamse bezuinigingsproblematiek bespreken.

Omvang van Rotterdamse bezuinigingsproblematiek
Zoals gezegd staat de gemeente Rotterdam voor een grote bezuinigingsopgave. De volgende cijfers geven een indicatie van de omvang. Zo dient in 2015 structureel € 564 mln. te zijn bezuinigd. € 193 mln. (ongeveer een derde) hiervan dient te worden bespaard op apparaatskosten (zoals huisvesting, inhuur, ICT en personeel). In november 2011 besloot de gemeenteraad dat de loonkosten in 2015 niet hoger mogen zijn dan € 629 mln. Uitgaande van een gemiddelde loonsom van € 60.190 per fte, komt het college daarmee tot een noodzakelijke reductie van de formatie met 2.450 fte. Dat is 19% van de totale bezetting van 12.900 fte per ultimo 2010.

Om de krimp op tijd te kunnen realiseren heeft het college een zogenoemde businesscase ‘Krimp’ aan de raad voorgelegd. Hierin is onder meer doorgerekend wat in 2015 de stand van de bezetting zou zijn, uitgaande van natuurlijk verloop. Omdat hieruit blijkt dat de voorgenomen krimp niet in 2015 met natuurlijk verloop (vrijwillig ontslag, pensioen) en het niet verlengen van tijdelijke aanstellingen zou kunnen worden gerealiseerd (maar een krimp van hooguit 2.000 fte), heeft de gemeente een aantal zogenoemde arrangementen ontwikkeld. Deze dienen medewerkers (vooral de zogenoemde herplaatsingskandidaten die boventallig zijn geworden) te stimuleren (eerder) uit te stromen.

Met de inzet van deze arrangementen zou de voorgenomen krimp van 2.450 fte in 2015 daadwerkelijk moeten kunnen zijn gerealiseerd. De Rekenkamer Rotterdam heeft onder meer deze businesscase beoordeeld, in het licht van de hiervoor gegeven criteria.

Inrichting HR-control
Om te kunnen sturen op een geplande formatiereductie van 2.450 fte in vier jaar tijd is volledige en betrouwbare informatie van groot belang. Hiertoe dient eerst de HR-controlfunctie te worden ingericht. Op het eerste gezicht lijkt het niet al te moeilijk om inzicht te hebben in de bezetting van een organisatie. Voor gemeenten met een apparaat van rond de 200 werknemers zal dit niet al te moeilijk te genereren zijn. In het geval van een gemeente met 12.000 fte, waarvan het uitvoerend apparaat bestaat uit 17 relatief onafhankelijke diensten is het moeilijker inzicht te verkrijgen in de bezetting. In de gemeente Rotterdam is aanstelling en ontslag van personeel lange tijd de bevoegdheid van de verschillende diensten geweest. Er ontbrak ook een centrale registratie van alle formatieplaatsen, laat staan dat er inzicht bestond in de mate waarin de feitelijke bezetting van een dienst de toegestane formatie al dan niet overschreed. Het moge duidelijk zijn dat een dergelijke versnippering van informatie en bevoegdheden een concernbrede sturing op de formatie bemoeilijkt.
Als onderdeel van de totale taakstelling, heeft het gemeentebestuur in de loop van 2011 de aanstelling en werving van medewerkers gecentraliseerd. Ambtenaren zijn niet langer in dienst bij een bepaalde tak van dienst, maar in algemene dienst van de gemeente. Hiermee creëerde het college de mogelijkheid om op centraal niveau regie op de formatie te voeren. Tegelijk met deze centralisatie is een monitorsysteem opgezet, waarmee maandelijks het verloop van de bezetting aan de hand van de salarisadministratie is te volgen. Ervan uitgaand dat er alleen salaris wordt betaald aan iemand die werkelijk in dienst is, is deze bron betrouwbaarder dan bezettingsoverzichten van de (voormalige) diensten. Maandelijks worden de formatieoverzichten – met daarin ook voorspellingen voor de komende jaren – op het hoogste ambtelijk niveau besproken.
Opvallend is daarbij wel dat de rapportages alleen inzicht geven in de ontwikkelingen in de formatie en bezetting, maar geen informatie bevatten over de ontwikkeling van de loonkosten en de voortgang in de besparing daarop. Er wordt daarmee feitelijk meer op aantallen gestuurd, dan op financiën. Daar zijn redenen voor – waarop we later in het artikel terugkomen – maar het betekent wel dat de inrichting van de HR-controlfunctie nog niet volledig op orde is en dat het sturen op loonkostenbesparing daardoor nog niet goed mogelijk zal zijn.

Kerntakendiscussie
Een tweede belangrijke notie is dat het terugdringen van het aantal ambtenaren slechts geld oplevert, indien de achterliggende taken ook worden heroverwogen. Dit geldt zowel voor ambtenaren met een vast arbeidscontract als voor ambtenaren met een tijdelijke aanstelling. In deze laatste groep wordt vaak als eerste gekrompen, terwijl de taken die zij uitvoeren niet per se verdwijnen. Zolang echter taken blijven bestaan, zal de uitvoering ervan gepaard gaan met kosten, bijvoorbeeld door externe krachten of door outsourcing. Pas nadat taken verdwijnen door afstoting of volledige privatisering, zullen de kosten werkelijk dalen.
Dit lijkt vanzelfsprekend, maar wordt in de praktijk vaak vergeten, zo ook in die van Rotterdam. Dat komt in de eerste plaats doordat bij formatiereducties veelal alleen gestuurd worden op aantallen (formatieplaatsen) en niet op geld, zoals de genoemde Rotterdamse monitorrapportages ook laten zien. In de tweede plaats is een kerntakendiscussie vanuit politiek-bestuurlijk perspectief vaak complex, arbeidsintensief en tijdrovend, waardoor deze in de praktijk vaak achterwege blijft.3 Als alternatief voor een integrale kerntakendiscussie (tussen raad en college) wordt soms, zoals in Rotterdam, het instrument van de bestuursopdracht gehanteerd. Hierin wordt in opdracht van het college door het ambtelijk apparaat een specifieke taak beëindigd. Op zich leidt een bestuursopdracht tot eenzelfde effect als de kerntakendiscussie, maar schiet het tekort in situaties waarin op grote schaal op meerdere taakvelden moet worden omgebogen. Bestuursopdrachten hebben immers betrekking op heel specifieke taakvelden4 en dekken daarmee niet het gehele werkterrein en daarmee de gehele formatie. Dit nadeel kleeft eveneens aan de zogenoemde kaasschaafmethode, waarin over de volle breedte van de formatie een gegeven (veelal beperkt) percentage wordt afgetrokken. Ook deze methode levert in de praktijk onvoldoende geld op, omdat achterliggende taken niet verdwijnen.
Overigens is hiermee niet gezegd dat aan een krimp altijd een integrale kerntakendiscussie moet voorafgaan. Dat is afhankelijk van de doelstelling van de krimp. Als de krimp volgt uit een politieke wens om een of meer taken uit te besteden, is een integrale discussie niet per se vereist. Het doel is dan sec om als overheid niet meer zelf een taak uit te voeren. In het geval van de krimp in Rotterdam zijn de aanleiding en het doel echter louter financieel: er dient op personeelskosten te worden bespaard. Het is in dat geval zeer raadzaam vooraf een takendiscussie te voeren om te voorkomen dat bespaarde loonkosten later teniet worden gedaan door nieuwe kosten.

Uitverdieneffecten
Hiermee komen we op onze derde waarschuwing bij grote formatiereducties, namelijk dat het budgettair inboeken ervan vrijwel altijd gepaard zal gaan met uitverdieneffecten en frictiekosten. De omvang daarvan is vaak moeilijk in te schatten. Dat geldt met name voor het veronderstelde voordeel dat van werk naar werk (in dit geval buiten de gemeentelijke organisatie; een van de personeelsarrangementen in Rotterdam) uitgaat. De mate waarin dit lukt is afhankelijk van de economische situatie en de omvang van het frictiebudget (de kosten van begeleiding, outsourcing e.d.). In de Rotterdamse casus werd wel rekening gehouden met een frictiebudget (in de eerder beschreven businesscase), maar niet met eventuele uitverdieneffecten. Dat houdt in dat er onder meer geen wachtgeld- en WW-kosten worden geraamd. In een zeer positief scenario is dat uiteraard altijd mogelijk, maar onder de huidige economische omstandigheden vrijwel uitgesloten. Het is verstandig om altijd uit te gaan van een minder optimistisch scenario, waarin deze effecten realistisch worden meegenomen. Dat geldt overigens ook voor uitverdieneffecten die samenhangen met maatregelen die neerkomen op vervanging van arbeid door machines, bijvoorbeeld het Rotterdamse idee om reinigingspersoneel door veegmachines te vervangen. Het inboeken van de opbrengsten van de formatiereducties worden in dat geval deels tenietgedaan door hogere investeringskosten en hogere onderhoudskosten.
Het realistisch ramen van uitverdieneffecten heeft uiteraard budgettaire consequenties en leidt tot een (structureel) lagere opbrengst in begroting en meerjarenramingen. Om de ingeboekte taakstelling toch te halen, zal er derhalve verder moeten worden omgebogen in de formatie.

Scenario’s
Een verdere eis aan een goed voorbereide grootschalige formatiereductie is dat er met verschillende scenario’s tegelijk wordt gewerkt. Zoals aangegeven worden door de gemeente verschillende arrangementen aangeboden, om medewerkers te verleiden (eerder) uit te doen stromen. Aan deze arrangementen liggen verschillende ramingen ten grondslag, zoals tabel 1 laat zien voor het arrangement ‘loondienst elders’.

Tabel 1. Aannames en onderbouwing bij arrangement 'loondienst elders'

De rekenkamer heeft niet vast kunnen stellen hoe hard de onderbouwingen en ramingen zijn. Op zichzelf hoeft dit niet al te bezwaarlijk te zijn, zolang echter de businesscase rekenschap geeft van mogelijke tegenvallers. Maar wat als het gebruik van arrangementen sterk tegenvalt? Of juist meevalt? Welke consequenties heeft dit dan voor de uiteindelijke formatieontwikkeling en de te realiseren loonkostenbesparing? In de businesscase wordt hierop geen geantwoord gegeven. Er wordt met één scenario gerekend, waardoor er ook maar één uitkomst is (in dit geval een op tijd gerealiseerde uitstroom). Het is echter niet irreëel te veronderstellen dat in tijden van economische crisis werknemers in vaste dienst minder snel geneigd zijn een nieuwe baan elders te aanvaarden. Daarmee is, nu de economische stagnatie lijkt voort te duren, de kans groot dat de businesscase uiteindelijk niet sluitend blijkt. Maar alternatieve scenario’s met alternatieve mogelijkheden om in te grijpen zijn niet voorhanden.
Ook in een ander opzicht is geen rekening met alternatieve scenario’s gehouden. Zo is het succes van de voorgenomen krimp mede afhankelijk van factoren die buiten het sec gebruik van de arrangementen liggen. Zo gaat een krimp in de formatie veelal gepaard met reorganisaties. De geldende sociaal statuten schrijven daarbij nauwkeurig te volgen procedures voor (zoals het opstellen van een reorganisatie-, formatie- en een plaatsingsplan), die al met al bijna een jaar in beslag kunnen nemen. Telkens kunnen belanghebbenden in beroep en bezwaar gaan, met de mogelijke vertragingen van dien. Al met al zouden in Rotterdam daarmee pas op zijn vroegst in de loop van 2014 alle herplaatsingskandidaten bekend zijn; en dat zijn degenen die geacht wordt gebruik te maken van arrangementen. Een ander voorbeeld van een mogelijke vertragende factor is, in het geval van Rotterdam, de noodzaak van ICT-gerelateerde efficiencyslagen, met name op de gebieden HR en financiën. Tot voor kort waren deze stafgebieden bij de diensten ondergebracht, met als gevolg het gebruik van verschillende ICT-systemen. Door alles eind 2014 te integreren zou een fors aantal dubbelfuncties overbodig worden. De voortgang van de formatiekrimp wordt hiermee feitelijk afhankelijk gemaakt van de progressie in veranderingen in de ICT-voorzieningen. Dit is niet zonder risico5, maar wordt niet door de gemeente onderkend.

Correcte indicator van de loonkosten
In veel gevallen gaat het bij een grootschalige krimp van de formatie uiteindelijk om een kostenreductie. Zoals er we eerder aangaven dient in Rotterdam met de beoogde krimp van 2.450 fte de loonkosten tot naar € 629 mln. te zijn gereduceerd (een beoogde opbrengst van € 92 mln.).
Waar echter geen rekening mee wordt gehouden is wáár de krimp feitelijk plaatsvindt. Bij de berekening van de in te boeken bezuinigingen is uitgegaan van een gemiddelde loonsom over de totale bezetting. Deze is eenvoudig van opzet, namelijk de totale loonkosten gedeeld door de totale bezetting in fte gedeeld (ongeveer € 60.000). Maar, wellicht té eenvoudig. Immers, indien er vooral in de lagere salarisklassen wordt gekrompen, klopt de belangrijkste parameter bij de ingeboekte bezuinigingen niet. En zo geldt dat ook voor Rotterdam, zoals tabel 2 toont.

Tabel 2. Absolute en relatieve krimp naar salarisklasse, 2010-september 2012 (Bron: bewerking brief college B en W aan raad, 26 oktober 2012)

Uit tabel 2 blijkt dat met name in de lagere salarisklassen is gekrompen, zowel absoluut als relatief. De gemiddelde loonsom is in deze klassen lager dan de € 60.000 waarmee wordt gerekend. Hoewel er in absolute zin dus behoorlijk wat fte is verdwenen, loopt de gemeente toch achter met de beoogde bezuiniging op de loonkosten. De gemeente had beter kunnen rekenen met verschillende loonsommen per salarisklassen. Zeker als na een kerntakendiscussie duidelijk is waar gesneden gaat worden, kan op basis daarvan een realistischer schatting worden gemaakt van de te realiseren kostenbesparing.

Tabel 3 laat voor 2010 en 2011 zien dat de ontwikkeling in bezetting en in de loonkosten geen gelijke tred houden. Een reductie van de bezetting met 694 fte zou bij een gemiddelde loonsom van € 60.000 een reductie moeten opleveren van € 41.460.000. Er is aanzienlijk minder gerealiseerd, namelijk € 6.615.000. Dat de krimp met name in lagere salarisklassen is neergeslagen, is hiervan een verklaring.

Tabel 3. Ontwikkeling bezetting en loonkosten, 2010-2011

Er zijn echter meer oorzaken, waarmee men bij het inboeken van bezuinigingen rekening dient te houden. Zo is er een opwaartse loondruk in het zogenoemde loongebouw (zoals de reguliere jaarlijkse periodiek) en kan door cao-loonsverhogingen of verhoging van sociale premies de gemiddelde loonsom worden opgedreven. Ook vertrekken medewerkers verspreid over het jaar, zodat de financiële consequenties pas het daaropvolgende jaar volledig te zien zullen zijn.

In het geval van Rotterdam bleek al halverwege de operatie dat de begrote totale loonsom in 2015 € 4 mln. hoger zou gaan uitvallen dan oorspronkelijk geraamd. Gelet op het voorgaande zal dit verschil eerder toenemen dan afnemen. Niettemin wordt in Rotterdam vastgehouden aan de totale loonsom als indicator van de progressie van de bezuinigingen. Daar zijn praktische redenen voor. Zo gaven de desbetreffende ambtenaren aan dat de ontwikkeling van een preciezere indicator te veel tijd zou kosten. Zo was er stevige politieke druk om met een sluitende businesscase te komen. Hoewel dit is te begrijpen betekent het wel dat de ramingen structureel te optimistisch zijn. En, als vervolgens blijkt dat de taakstelling inderdaad niet is gerealiseerd, de noodzaak van extra krimp. Politieke druk werkt in dat geval averechts.

Enkele lessen
Welke lessen zijn uit deze analyse van de Rotterdamse situatie te trekken voor andere overheden die zich voor een forse formatiereductie gesteld zien? Deze zijn deels afhankelijk van de precieze aanleiding en achtergrond van een formatiereductie. Gaat het om bijvoorbeeld een meer principiële keuze voor een kleinere overheid, dan zal de monitoring en sturing van een reductie van de organisatie meer op interne processen, taken en formatieplaatsen zijn gericht. Is het primaire doel een besparing op kosten, dan dient de monitoring en sturing een andere focus te hebben. Zo dient in de HR-control op zijn minst evenveel aandacht te zijn voor financiële als niet-financiële parameters, waaronder een correcte indicator voor de loonkostenbesparing. Een dergelijke indicator dient rekening te houden met waar in het loongebouw gesneden wordt en met allerlei loonkosten opdrijvende factoren. Ten tweede is het bij dergelijke operaties bijzonder raadzaam om voldoende tijd in te ruimen om van te voren vast te stellen voor welke taken je als overheid geen verantwoordelijkheid (meer) wenst te dragen. Wordt een dergelijke kerntakendiscussie niet gevoerd, dan is het risico groot dat in een later stadium uitverdieneffecten de bespaarde loonkosten deels tenietdoen en extra (politiek ongewenste) ombuigingen noodzakelijk zijn.
Ten slotte, ga niet uit van een al te optimistisch, maar beter, van een negatief scenario. Dit betekent van te voren rekening houden met tegenslagen die het voorgenomen tempo van de krimp zouden kunnen vertragen. De reductie van de loonkosten kan dan meerjarig reëler worden begroot.

Deze lessen zullen niet altijd even gemakkelijk te realiseren zijn. Zo staat de politieke urgentie en druk om snel besparingen te realiseren op gespannen voet met de tijd en relatieve rust die nodig is voor een grondige takendiscussie. Ook in het geval van het hanteren van scenario’s en het inboeken van uitverdieneffecten is er een spanning tussen de politieke rationaliteit en de rationele logica van bezuinigen. Politiek kan het beter uitkomen om optimistisch te ramen, zeker voor verkiezingstijd. De keerzijde is evenwel dat halverwege de operatie extra moet worden omgebogen of uit reserves moet worden geput, omdat de gerealiseerde bezuinigingen door krimp tegen blijken te vallen. In politiek opzicht evenzeer zure appels.

Dr. R. Willemse is teamleider Beleidsonderzoek bij de Rekenkamer Rotterdam.
Drs. P. Hofstra RO CIA is directeur van de Rekenkamer Rotterdam.

Noten
1 Binnenlands Bestuur, 8 oktober 2010 (www.binnenlandsbestuur.nl).
2 Rekenkamer Rotterdam, Bezuinigingsmonitor: formatiereductie, oktober 2012.
3 De noodzaak bij bezuinigingen van een visie op de toekomstige taken blijkt ook uit een onderzoek van H. Baarspul en C. Wilderom (‘Gemeentelijke bezuinigingen’, in Openbaar Bestuur, mei 2013).
4 Zo waren er in Rotterdam bestuursopdrachten om te onderzoeken of begraven en cremeren zou kunnen worden verzelfstandigd en om te onderzoeken of vegers door veegmachines zouden kunnen worden vervangen.
5 Zie bijvoorbeeld ‘Foutmelding in beeld’ (2009) van de Rekenkamer Rotterdam over vertragingen in ICT-projecten.