Onderzoek als gecentraliseerde bedrijfsvoeringsfunctie

Veel beleid is met kennis onderbouwd. Veel uitgevoerd onderzoek sluit aan bij de kennisbehoefte van beleid. Vaak vinden onderzoekers en beleidsmedewerkers elkaar wel. Maar het kan (nog) vaker en het kan (nog) beter. In onderstaand artikel wordt uitgelegd hoe de onderzoeksfunctie van de gemeente Rotterdam wordt heringericht en hoe, door van onderzoek een gecentraliseerde én centraal gestuurde bedrijfsvoeringsfunctie te maken, een impuls wordt gegeven aan het onderbouwen van beleid door kennis.

De onderzoeksfunctie in Rotterdam is flink in transitie: van onderzoekers verspreid over de hele gemeente naar één centrale onderzoeksafdeling; van individuele beslissingen om een onderzoek wel of niet uit te voeren naar centrale afstemming en afweging via (voor het eerst!) onderzoeksprogrammering. Het gemeentebrede onderzoeksprogramma stuurt de inzet van de onderzoeksmiddelen: zowel het interne onderzoek (capaciteit gemeentelijke onderzoekers) als het externe onderzoek (geld). De ambitie van de nieuwe inrichting van de onderzoeksfunctie is om op een efficiëntere manier de schaarse onderzoeksmiddelen daar in te zetten, waar ze voor de kennisbehoefte van het concern het meest nodig zijn.

Centrale sturing op decentrale én integrale behoefte
Het inzetten van de schaarse onderzoeksmiddelen gebeurt in Rotterdam nu centraal, mede op basis van de inventarisatie van de decentrale kennisbehoefte. Daarvoor is het ontstaan van een concernbreed onderzoeksprogramma cruciaal. Binnen voorafgestelde kaders en richtlijnen (eerste vorm van centrale sturing) wordt de totale kennisbehoefte opgehaald. Vanuit dat overzicht van de gearticuleerde kennisbehoefte in het concernbrede onderzoeksprogramma ontstaat inzicht op welke manier welke soort kennis nodig wordt geacht. Daarover kan dan expliciet worden gesproken, afgewogen en gestuurd (tweede vorm van sturing).

Figuur 1. Organogram gemeente Rotterdam (klik op figuur voor vergroting)

Meer strategische kennis, meer opbrengsten
Dankzij het centrale onderzoeksprogramma kan worden bereikt dat een groter deel van de onderzoeksmiddelen wordt aangewend om strategische en integrale vragen te beantwoorden. Vragen die gaan over de richting en de vormgeving van (integraal) beleid, terwijl anders, haast ongemerkt, alle capaciteit gaat zitten in het vergaren van operationele kennis, kennis die onmisbaar is bij concretisering en uitvoering van (sectoraal) beleid.1
Bij een volledig overzicht van de onderzoeksbehoefte is het ook eerder mogelijk om kritisch vragen te stellen bij de meerwaarde van het individuele onderzoek. Een nieuwe en modieuze term in deze is ROI (ReturnOnInvestment) per onderzoek. Wanneer levert onderzoekskennis het meeste op? Zelfs als we zorgen dat de onderzoeksresultaten altijd aansluiten bij de wens van beleid (uitgangspunt), dan nog levert kennis op de ene plek meer op dan op de andere. Hoe verhoudt zich het onderzoek van 100.000 euro als onderdeel van een beleidsveld waar ‘maar’ 100.000 euro in omgaat, vergeleken met beleidsvelden waar veel meer geld in omgaat dan wel grotere maatschappelijke effecten worden bereikt/beoogd?

Nieuwe producten, standaardisering en BI
Ook kan nu worden gestuurd op een mogelijke verschuiving in de omvang van productsoorten (bijv. meer beleidseffectstudies), en vervolgens waar de beleidseffectstudies (politiek gevoelig, financieel grootste input) het meest effectief zijn. Ook lijkt een logische verschuiving in de richting van het minder zelf kennis produceren naar meer kennis ontsluiten. Wat elders al is uitgezocht, hoeft hier niet opnieuw te worden onderzocht. ‘Vertaling’ naar of en hoe dat dan in Rotterdam geldt, is wel van belang.
Het werk van de onderzoeker zal mogelijk meer en meer bestaan uit het waarderen van elders uitgevoerd onderzoek en bestaande kennis: hoe betrouwbaar is het onderzoek, hoe valide de operationalisering, hoe logisch de redeneringen, hoe transparant de verslaglegging, hoe uitzonderlijk de resultaten binnen het bestaande discours, hoe gezaghebbend het betreffende instituut of auteurs et cetera.2 Onderzoekers zullen zich mogelijk wat dichter tegen het beleid gaan aanbewegen en in die zin ook wat van ‘grenzenwerkers’3 krijgen.

Door concernbrede inzet vanuit één gecentraliseerde afdeling op basis van een vooraf bekend onderzoeksprogramma zal ook standaardisering van werkprocessen en producten kunnen plaatsvinden. De consistentie, voorspelbaarheid en efficiency zullen daardoor kunnen toenemen. Met name bij de gemeentelijke monitoren lijkt dit een kansrijke ontwikkeling. Ook de (grotere) inzet van Business Intelligence (BI) bij onderzoek is hier onderdeel van. BI kan hier een deel van het werk van de onderzoeker overnemen, waardoor de onderzoeker tijd overhoudt voor het ‘echte’ onderzoekswerk. Daardoor en daarnaast levert BI de benodigde (sturings)informatie, periodiek en transparant direct aan de gebruikers. Meer BI zal bijdragen aan meer informatiegestuurd werken, een deel van de (potentiële) onderzoekscapaciteit ontlasten, maar ook weer tot nieuwe kennisvragen leiden (de verklaring van en verbanden achter de informatie).

Oude situatie: vele diensten
In de gemeente Rotterdam waren de onderzoekers verspreid over alle diensten en werd de beslissing om wel of geen onderzoek te doen op veel verschillende plekken genomen.
Concernbreed inzicht in deze processen, de manier van uitvoering en de resultaten daarvan was er niet. Wel bestond er het gevoel dat vanuit dit ‘niet weten’ er zaken bleven liggen, zaken dubbel werden gedaan of te weinig met elkaar werden verbonden. En daardoor ook het besef dat de onderzoeksresultaten nog beter zouden kunnen aansluiten bij het gewenste gebruik bij beleid.
Daarnaast bestond er de overtuiging dat door samenvoeging en mogelijk deels standaardisering van soortgelijke werkprocessen er efficiencywinst te behalen zou zijn. Door de concernbrede bezuinigingen moet er meer met minder worden gedaan. En ook de onderzoeksfunctie kan daar een bijdrage aan leveren.

Nieuwe situatie: naar één concern
Sinds een paar jaar bestaat de gemeente Rotterdam niet meer uit een veelheid aan diensten, maar ‘slechts’ uit een zestal clusters waarin de primaire processen plaatsvinden: Maatschappelijke Ontwikkeling (MO), Stadsontwikkeling (SO), Stadsbeheer (SB), Werk en Inkomen W&I), Dienstverlening (DV) en de Bestuursdienst (BSD) of Concernstaf.4
Daarnaast is er een Rotterdamse ServiceOrganisatie (RSO) die ingezet wordt voor alle ondersteunende of bedrijfsvoeringsprocessen van de clusters.
De gemeente Rotterdam wordt ambtelijk aangestuurd door de concerndirectie waarin de algemeen directeuren van de clusters zitten, de directeur RSO, alsmede de concerncontroler, voorgezeten door de algemeen directeur/gemeentesecretaris.

Primaire proces versus bedrijfsvoering
De primaire processen vinden in de clusters plaats: het schoon en heel houden van de stad bij Stadsbeheer, het zorgen voor goede onderwijshuisvesting bij Maatschappelijke Ontwikkeling. De bedrijfsvoeringszaken zoals Personeelszaken, Inkoop, ICT, alsmede Communicatie en Onderzoek zijn ‘uit de clusters gehaald’ en centraal ondergebracht bij de RSO. Door centralisatie kunnen deze zaken efficiënter worden uitgevoerd, op elkaar afgestemd, gemeentebreed op dezelfde manier worden toegepast et cetera. Door centralisatie worden aanbod (uitvoering door RSO) en vraag (vanuit de clusters) ook uit elkaar getrokken. Daarom moest er wel een nieuwe structuur worden bedacht om dit vraaggericht, transparant en efficiënt te laten werken. Daarvoor is in Rotterdam het driehoeksturingsmodel ontwikkeld (zie figuur 2), dat hieronder voor de onderzoeksfunctie wordt uitgewerkt.

Figuur 2. Het driehoeksturingsmodel

Sturingsmodel onderzoeksfunctie Rotterdam
In het nieuwe besturingsmodel vervult de concerndirectie de sturende rol, stelt het beleid vast, evalueert, ziet toe op naleving van het beleid en stelt het budget vast. De concerndirectie draagt de proceseigenaar (CPE) op (per bedrijfsvoeringsfunctie, in dit geval onderzoek en informatie) om te komen tot voorstellen op deze terreinen.
De clusters vervullen de vraagrol en hebben tot taak: de behoeften aan ondersteuning aan te geven (vraagarticulatie), de dienstverlening door de serviceorganisatie te evalueren, de vertaling van het concernbeleid in clusterbeleid te maken en de naleving binnen het cluster te bewaken.

De RSO vervult de uitvoerende rol en heeft tot taak om, volgens de vastgestelde kaders en uitgangspunten de afgesproken dienstverlening te verzorgen en in opdracht van de proceseigenaren beleid m.b.t. de uitvoering van onderzoeksactiviteiten voor te bereiden.

Om succesvol met elkaar invulling te geven aan deze rollen is een afstemmings- en overleggremium nodig. Voor de onderzoeksfunctie is dat de onderzoeksraad (de driehoek in het plaatje) waar de drie partijen (Cluster, RSO en CPE) zitting hebben.

Drievoudige opgave
Door de wens tot centralisatie en het gekozen besturingsmodel ligt er voor de onderzoeksfunctie een drievoudige opgave. Het betekent het bouwen van één onderzoeksclub, het zorgen voor een goede vraagarticulatie per cluster en het zorgen voor afstemming tussen beide: de onderzoeksraad en het onderzoeksprogramma.

Alle onderzoeksexpertise op één plek
Een grote onderzoeksclub verenigt alle beschikbare onderzoeksexpertise in de gemeente. Die expertise is voor iedereen zichtbaar en inzetbaar. De afhankelijkheid van één persoon binnen een afdeling of dienst (alleen hij/zij kan dat!) en de (capaciteits)problemen bij afwezigheid of door overvraging, kunnen nu beter worden opgevangen.
Onderzoekers kunnen nu meer en makkelijker van elkaar leren waardoor de totale expertise en inzetbaarheid toeneemt. De zichtbaarheid van de (aanwezige) expertise in relatie tot de gewenste inzetbaarheid (o.b.v. het onderzoeksprogramma) zorgt voor een optimale match. En is tegelijkertijd het ontwikkelperspectief van de onderzoeksorganisatie.

Welke expertise is er weinig? Aan welke expertise hebben we (op termijn) meer behoefte? Welke expertise willen we in onze eigen organisatie hebben en welke expertise huren we per keer extern in?

Vraagarticulatie
Binnen de clusters waar de primaire processen plaatsvinden, is nu niet meer ‘als vanzelf’ onderzoek. Dat vindt nu gecoördineerd en gestuurd plaats op een andere plek in de gemeente. Dat lijkt (en is misschien ook wel) een beetje bureaucratisch, maar ook gestructureerder en transparant. Alleen al om de onderzoeksverzoeken te kunnen wegen en om de interne capaciteit te kunnen verdelen moet de kennisbehoefte van te voren worden bepaald. Dat betekent dat het op tijd nadenken over welke beleid wordt gevoerd en welke kennis daarvoor nodig is, een impuls krijgt. Met name binnen de clusters ontstaat een deels nieuw, maar in ieder geval transparant en expliciet proces over welke kennisbehoefte aanwezig is. Dat zal de kennisonderbouwing van het beleid ten goede komen en daarmee de aansluiting en gebruik van het (eigen) onderzoek voor beleid.

Proces naar onderzoeksprogramma, onderzoeksraad
Allereerst wordt er binnen het cluster een onderzoeksprogramma opgesteld onder regie van de demandmanager onderzoek. Dat gebeurt binnen de kaders en afspraken die gezamenlijk zijn gemaakt in de onderzoeksraad. In de onderzoeksraad (met de demandmanagers, de RSO en de CPE) worden de clusterprogramma’s besproken en ontstaat het concernonderzoeksprogramma. Hierbij worden onderzoeken ge(her)prioriteerd, afgewogen en afgestemd en de totale beschikbare onderzoeksmiddelen verdeeld. Externe reflectie is beoogd in de kenniskamer, waar deskundigen van externe kennisinstellingen zitten.5 Na accordering in de concerndirectie is dit programma leidend voor de onderzoeksinzet van het komende jaar (zie figuur 3).

Figuur 3. Proces onderzoeksprogramma

Eerste resultaat: onderzoeksprogramma 2013
Het eerste concernbrede onderzoeksprogramma (voor 2013) van de gemeente Rotterdam is van ‘onderaf’ opgebouwd. Binnen de met elkaar gemaakte kaders is elke onderzoeksdemandmanager in zijn cluster de relevante kennisvragen gaan ‘ophalen’. Dat leverde vooral veel kennisvragen op voor het echte primaire proces: de kennis die nodig wordt geacht bij de dagelijkse gang van zaken. Bij dat proces is ook al meer dan in het verleden sprake van een ‘goed gesprek’ over nut en noodzaak van die kennis (zie kader).
Het resultaat toont dat de gemeente Rotterdam vooral veel monitoren laat uitvoeren, met name door de eigen onderzoekers: hoe staan de stad, haar bewoners en de uitvoering van beleid ervoor op de diverse thema’s, en dat in vergelijking met eerdere jaren. In veel mindere mate wordt explorerend onderzoek uitgevoerd (naar nieuwe zaken, of naar het hoe en waarom van zaken), en dit onderzoek wordt vooral extern uitgevoerd. Ongeveer een kwart van de onderzoeksmiddelen wordt ingezet voor de evaluatie van beleid.
Thematisch liggen de kennisvragen vooral op het terrein van maatschappelijke ontwikkeling, die we relatief veel door eigen onderzoekers laten beantwoorden. Minder kennisvragen zijn er op het gebied van stadsontwikkeling, die we juist weer vaker extern laten uitvoeren.

Ontwikkelperspectief
Deze verhouding naar soort en inhoud van onderzoek is een direct gevolg van de bestaande kennisbehoefte en is ontstaan vanuit de bestaande, historisch gegroeide situatie. De vragen over nut, noodzaak en gebruik van onderzoek kunnen we nu stellen vanuit het (nu voor het eerst beschikbare) inzicht in de concernbrede kennisbehoefte. Dit helpt ons op weg naar uiteindelijk een meerjarige onderzoeksprogrammering, die volledig het resultaat zal zijn van het sturen op de concernbrede onderzoeksmiddelen op basis van de concernbrede kennisbehoefte. En dat dan onderverdeeld in de ‘juiste’ verhouding naar thema, onderzoekssoort, mate van strategische kennis, in- en extern onderzoek en doorwerking bij beleid.

Kennisring: onderzoek als toevoeging op de bestaande kennis
De kennis die het onderzoeksprogramma oplevert, ontstaat en wordt gebruikt binnen de al bestaande kennis en kennisrelaties. Dit noemen we de kennisring van Rotterdam (zie figuur 5). Het onderzoeksprogramma is aanvullend aan de bestaande kennis binnen deze interne en externe netwerken (zoals convenanten, leerstoelen, promovendi etc.).
Inzicht in de aanwezige kennis en kennisrelaties verhoogt de effectiviteit en efficiency van de eigen onderzoeksfunctie. Kennis die al bestaat hoeft niet te worden geproduceerd, relaties die al bestaan niet (opnieuw) te worden aangegaan. Gefragmenteerde kennis kan met elkaar worden verbonden.

Figuur 5. Kennisring concern Rotterdam (klik op figuur voor vergroting)

Kennisvragen kunnen, i.p.v. te resulteren in een onderzoeksopdracht, ook beantwoord worden door de kennisring: bijvoorbeeld door ze te koppelen aan het onderzoeksprogramma van een externe kennisinstelling, ze onder te brengen in een convenant of platform, door snelle beantwoording via inschakeling bekende deskundigen et cetera. Daarnaast heeft de gemeente een aantal kenniswerkplaatsen waar actief beleid en praktijk, wetenschappers en ambtenaren, beleid en onderzoek elkaar treffen. Door de aanwezige (deels impliciete, deels verborgen) kennis transparant te maken en met elkaar te verbinden ontstaat een enorme kennisimpuls.

Reflectie: structuur versus mensenwerk
Voorheen zaten de onderzoekers verspreid over de gemeente, maar in verschillende structuren en plekken. Deze clubs waren verschillend van grootte, met verschillende competenties en producten in een verschillende organisatiestructuur en cultuur. Ten minste één ding hadden ze wel gemeen. Bij de gebruikers van producten bestond de overtuiging dat het verrichte onderzoek (nog) beter kon aansluiten bij beleid.

De nieuwe, fysieke scheiding van onderzoekers en beleidsmedewerkers maakt de ‘problematiek’ van aansluiting van onderzoek(skennis) bij beleid zichtbaarder, maar dus niet noodzakelijkerwijs groter. De uitdaging die ‘onderzoek’ heeft om dienstbaar te zijn aan ‘beleid’ is in zijn resultaat niet afhankelijk van de organisatiestructuur. En daarbij: misschien moet je de kloof (tussen onderzoek en beleid) eerst wel vergroten voordat je die kunt overbruggen. Vanuit duidelijk gedefinieerde en zichtbaar afwijkende rollen kunnen beiden met respect voor elkaars rol en verantwoordelijkheden de verbinding leggen.
Zo zou bij elk onderzoek van enige omvang een begeleidingsgroep moeten worden samengesteld, waarin alle expertise zit van het hele traject van ontstaan van kennisbehoefte via onderzoeksvraag en -uitvoering naar gebruik bij beleid en in de politieke arena. Dit betekent dat ten opzichte van wat nu vaak de bestaande situatie is, de ‘consumerende’ kant meer en intensiever aan de voorkant moet willen zijn betrokken en de ‘producerende’ kant meer en intensiever moet worden betrokken aan de ‘achterkant’. Aan de andere kant dient onderzoek weer niet zo verweven te raken met beleid dat de onafhankelijkheid van het onderzoek in het geding komt. Het onderzoek geeft antwoord op een kennisvraag. Binnen dat domein doet de onderzoeker onafhankelijk zijn werk. Welke kennisvraag relevant is om te worden opgepakt, bepaalt (vooral) het beleid. Hoe dat wordt uitgevoerd, bepaalt de onderzoeker en de uitkomst is dan het resultaat van onafhankelijk uitgevoerd proces binnen de met elkaar (beleid en onderzoek) gemaakte afspraken.

Leidend principe (en onderschreven door zowel onderzoekers als opdrachtgevers) is dat de onderzoeksfunctie dient bij te dragen aan een nog betere relatie tussen kennis en beleid, de doorwerking van kennis dient te vergroten en daarmee het beleid meer met kennis te onderbouwen. Al het onderzoek dat we doen, al de kennis die we hebben en produceren kent maar één doel: het verbeteren van beleid en uitvoering waardoor de stad en haar bewoners er beter van worden. De nieuwe inrichting van het onderzoek als gecentraliseerde bedrijfsvoeringsfunctie helpt bij het realiseren van deze ambitie.

Marco Bik (m.bik@rotterdam.nl) is strategisch adviseur van de Bestuursdienst van de gemeente Rotterdam en is als ConcernProcesEigenaar (CPE) verantwoordelijk voor (de nieuwe inrichting van) de onderzoeks- en informatiefunctie (O&BI).

Noten
1 Wim Derksen, Kennis en beleid verbinden, p. 39, 2011, Boom Lemma Uitgevers. Op meerdere punten is dit boek inspiratiebron geweest.
2 Zie voor inspiratie op dit gebied het onderzoek van Arjan van Daal, Paul Misdorp en Mark van Twist: Van waarheidsvinding naar publieke waarde, NSOB 2012.
3 Vergelijk Hoppe, R. (2008) “Na ‘doorwerking’, naar ‘grenzenwerk’. Een nieuwe agenda voor onderzoek naar de verhouding tussen beleid en wetenschap”, Bestuurskunde, 2008-2, 15-26.
4 De Bestuurdienst is in dit verband zowel een eigen cluster (met eigen ‘primaire’ processen) als de concernstaf die onder meer de concernprocessen ‘coördineert’.
5 De kenniskamer is nog in oprichting. Naast de reflecterende functie is het ook denkbaar om de kenniskamer te gebruiken in ‘programmatische’ zin (adviserende invloed op het strategische deel van het onderzoeksprogramma) en daarmee voor inspirerende verbinding tussen onderzoek en strategie.