Toezichtgat bij grondexploitaties

Bij een grondexploitatie probeert een gemeente de in grond en openbare werken geïnvesteerde bedragen terug te verdienen door verkoop van grond aan bouwers. Nu men in plaats van crisis spreekt over een ‘nieuwe werkelijkheid’ is het de vraag of de geïnvesteerde en nog te investeren miljarden terugverdiend kunnen worden. Is er voldoende toezicht en waarop moet dit zich richten?

Grondexploitaties
Anders dan de meeste overheidsactiviteiten is het voeren van een grondexploitatie een bedrijfsmatige overheidsactiviteit. Van bedrijfsmatige overheidsactiviteiten is sprake als de overheid probeert maatschappelijke doelen te realiseren door investeringen te doen die op de markt moeten worden terugverdiend. Het ontwikkelen van bouwgronden door gemeenten is zo’n activiteit. Omdat deze activiteit op dit moment een destabiliserend effect heeft op de openbare financiën staat deze activiteit in dit artikel centraal.

Bij het voeren van grondexploitaties koopt de overheid, doorgaans gemeenten, voor een gebiedsontwikkeling ruwe bouwgrond aan met geleend geld. Vervolgens voeren de gemeenten publieke werken uit; ze egaliseren het terrein, maken de grond draagkrachtig en leggen infrastructuur aan. Als de bouwgrond daarna bouwrijp is, verkopen ze de grond aan organisaties die vervolgens voor eigen risico en rekening de bouwwerken, bijvoorbeeld woningen of kantoren, bouwen. Bij dit proces is het de bedoeling dat gemeenten het geïnvesteerde geld met rente terugverdienen.

Met het ontwikkelen van bouwgronden hebben gemeenten in principe een maatschappelijk doel voor ogen. Ze kunnen controle houden op ruimtelijke ontwikkelingen via de verkoop van grond onder bepaalde voorwaarden aan bepaalde partijen. Via het voeren van een grondexploitatie kan een gemeente ook regelen dat publieke werken worden uitgevoerd. Het doorberekenen van de kosten voor publieke werken in de verkoopprijs van de bouwrijpe grond is een van de manieren waarop de gemeente ervoor kan zorgen dat private partijen bijdragen aan de kosten voor publieke werken. Door onderscheid te maken tussen verschillende partijen bij het bepalen van grondprijzen kan een gemeente er bovendien voor zorgen dat bepaalde maatschappelijke functies, zoals sociale woningbouw, gerealiseerd kunnen worden. Lange tijd is een niet onbelangrijk neveneffect van het ontwikkelen van bouwgrond geweest dat overheden hiermee geld konden verdienen. Dit was voor gemeenten vaak een van de weinige mogelijkheden om hun inkomsten substantieel aan te vullen.

Urgentie
Risico’s op het gebied van grondexploitaties hebben een grote impact op de openbare financiën. In 20121 is 13 miljard euro in grondexploitaties geïnvesteerd.2 De bedragen die nog terugverdiend moeten worden binnen de grondexploitaties liggen hoger, omdat er ook nog investeringen gedaan moeten worden voordat de gronden verkoopbaar zijn. In Rotterdam moet er bijvoorbeeld nog zo’n 1 miljard euro terugverdiend worden.3 Volgens Deloitte hebben gemeenten in 2011 en 20124 2,9 miljard euro verlies genomen.5 Volgens Fakton zijn de verliezen van gemeenten op hun grondposities tussen 2008 en 2011 opgelopen tot 5,7 miljard euro.6 Fakton heeft hierin ook de gemeenschappelijke regelingen meegenomen. Deloitte gaat ervan uit dat er nog ongeveer 1 miljard tot 1,5 miljard euro verlies moet worden genomen. Afhankelijk van de economische ontwikkelingen kan dit bedrag nog meer oplopen.

Door bovenstaande problematiek krijgen inwoners van gemeenten met veel grond in eigendom te maken met verhogingen van gemeentelijke belastingen en bezuinigingen. Als gemeenten te maken krijgen met grote financiële tekorten kunnen zij de artikel 12-status krijgen. Dan krijgen zij een extra uitkering uit het gemeentefonds. Hieraan betalen alle andere gemeenten mee.

Toezicht
Verschillende partijen zijn betrokken bij het houden van toezicht op de gemeentelijke financiën. De wetgever heeft het toezicht primair bij de gemeenteraad belegd. In het kader van het zogenaamde ‘horizontale toezicht’ zou de raad toezicht moeten houden op de manier waarop het college met de gemeentelijke middelen omgaat. De accountant heeft als controleur van de jaarrekening ook een toezichthoudende rol. De lokale rekenkamer kan door middel van een specifiek onderzoek ook de raad informeren over de manier waarop het college het financiële en het ruimtelijke beleid dat van toepassing is op de grondexploitaties uitvoert. Daarnaast heeft de provincie een toezichthoudende taak. Het belang van al deze vormen van toezicht voor het beheersen van grondexploitaties, zal in dit artikel aan de orde komen.

Vraagstelling
In dit artikel staat de vraag centraal waarom het toezicht op grondexploitaties anders ingericht zou moeten zijn dan het toezicht op niet-bedrijfsmatige overheidsactiviteiten. Ook komt de vraag aan de orde waarop dit toezicht zich met name moet richten en of het bestaande toezicht voldoende is. Bij grondexploitaties kan een toezichthouder zich immers op vele aspecten richten, zoals de gebruikte parameters (voor bijvoorbeeld rente en kostenstijgingen), de opbouw van posten in de begroting, het risicomanagement, de informatievoorziening etc. Om het toezicht echter zo effectief mogelijk te maken is het van belang dat het toezicht zich richt op de belangrijkste onderwerpen.

Bijzonder toezicht
Toezicht houden op grondexploitaties vraagt een andere aanpak dan het toezicht houden op gewone overheidsactiviteiten. Bij het toezicht op gewone overheidsactiviteiten staan vaak de volgende vragen centraal. Passen de uitgaven binnen de begroting en zijn de middelen doelmatig besteed? Bij grondexploitaties kan men zich deze vragen ook stellen, maar daarnaast is ook het reactievermogen van de overheid op de markt en de vraag of de uitgaven en de inkomsten ook in de toekomst volgens de ramingen zullen verlopen, met andere woorden of de investeringen terugverdiend kunnen worden, relevant.

Het reactievermogen op de markt is relevant omdat zelfs als de overheid zijn gebiedsontwikkeling uitvoert volgens het vastgestelde beleid, maar hierbij niet reageert op de markt, er financiële en soms ook maatschappelijke problemen kunnen ontstaan. Het kan bijvoorbeeld beleid van een gemeente zijn dat er 2000 m2 kantoren gebouwd moeten worden. In de markt kan er door de crisis maar vraag zijn naar 200 m2 kantoren. Als de gemeente dan toch voor 2000 m2 kantoren bouwrijpe grond ontwikkeld heeft, dan kan zij deze grond niet afzetten en zal zij hierdoor financiële schade lijden. Hieraan kunnen ook nadelige maatschappelijke effecten verbonden zijn. Als een gemeente meer grond produceert voor nieuwe kantoren dan er vraag is in de markt, kan dit leiden tot leegstand bij oude kantoren en verloedering van gebieden. Zodoende is het van belang dat de overheid zijn grondexploitaties voldoende laat aansluiten op de markt.

De vraag of de uitgaven en inkomsten ook in de toekomst conform de raming zullen verlopen is relevant omdat het bij gebiedsontwikkelingen vaak gaat om meerjarige activiteiten. Pas na een aantal jaren kunnen de geïnvesteerde bedragen terugverdiend worden. Daarom is het niet alleen van belang dat de al gedane uitgaven passen binnen de begroting, maar ook dat de toekomstige uitgaven en inkomsten zullen passen binnen de begroting. Alleen dan kan het project zonder verlies afgesloten worden en zal het project geen negatieve invloed hebben op de gemeentelijke financiën. Hoe verder de uitgaven en inkomsten in de toekomst liggen, hoe moeilijker het echter is om ervoor te zorgen dat de begrote bedragen aan zullen sluiten op de uiteindelijk gerealiseerde bedragen.

Geactiveerde bedragen
Voor een goed begrip van het specifieke karakter van grondexploitaties is het begrip ‘activeren’ van belang. Voor de uitgaven binnen een grondexploitatie hoeft geen ruimte vrijgemaakt te worden in de begroting van de gemeente. Deze uitgaven worden geactiveerd; als er uitgaven worden gedaan aan gronden, worden deze op de balans gezet als de waarde van de grond. Dit loopt via de balanspost onderhanden werk bij de vlottende activa. De prijs van gronden op de balans is dus niet gebaseerd op de verkoopprijs op dat moment, maar op de gemaakte kosten. enige referentie met een mogelijke verkoopprijs op dat moment is lastig. er is nagenoeg geen markt voor halfontwikkelde grond. Daarom is het van groot belang dat de gemaakte, geactiveerde, kosten terugverdiend kunnen worden.

Deze bedragen moeten terugverdiend worden bij verkoop van de grond. Als dit niet mogelijk is, dan staan de gronden voor een te hoog bedrag op de balans en moet de gemeente, bijvoorbeeld in een voorziening, een bedrag opzijzetten voor dit verlies. De gemeente mag immers tekorten niet doorschuiven naar toekomstige generaties. Daarom is het voor een toezichthouder van groot belang dat hij erop kan vertrouwen dat de gerealiseerde en toekomstige uitgaven niet groter zullen zijn dan de inkomsten. Hierbij is de lange doorlooptijd van gebiedsontwikkelingen een complicerende factor. er zitten vaak enkele tientallen jaren tussen de aankoop en de verkoop van de gronden. Hierdoor is het lastig om in te schatten wanneer en voor welke prijs de gemeente de grond kan verkopen.

Toezichtgat
Van welke partij kan nu verwacht worden dat zij voldoende zicht heeft op het realiteitsgehalte van de toekomstige inkomsten? De wetgever heeft bepaald dat de verantwoordelijkheid voor het toezicht primair bij de raadsleden ligt. Te hoge verwachtingen van het toezicht door raadsleden brengt belangrijke risico’s met zich mee. Voor raadsleden is het vaak lastig om inzicht te krijgen in de grondexploitaties. Vooral het meerjarige karakter van de grondexploitaties en de manier waarop dit in de gemeentelijke boekhouding is verwerkt worden als ingewikkeld ervaren. bovendien kan het zo zijn dat gemeenteraadsleden minder kritisch zijn omdat, zeker de leden van de coalitie, geneigd kunnen zijn om het college van b&W te volgen. bovendien kunnen gemeenteraadsleden er soms zelf belang bij hebben om problemen niet te erkennen. Het kan immers aantrekkelijk zijn voor gemeenteraadsleden om de financiële problemen niet te (er)kennen en niet te hoeven bezuinigingen.

In zo’n geval is het belangrijk dat een andere toezichthouder dan de gemeenteraad de gemeenteraadsleden expliciet op de problematiek kan wijzen. Zij hebben de taak om raadsleden inzicht te bieden in de manier waarop de gemeente omgaat met grondexploitaties en hen te wijzen op eventuele problemen.

Andere toezichthouders houden zich echter ook maar in beperkte mate bezig met het toezicht op de realiseerbaarheid van de verwachte inkomsten. Accountants wagen zich hier maar in beperkte mate aan en gebruiken in hun rapporten vaak de volgende of soortgelijke woorden: “bij het uitvoeren van onze accountantscontrole richten wij ons vooral op het financiële verleden (de jaarrekening), terwijl kennisnemen van de financiële toekomst (de grondexploitatieberekening) voor uw bestuur minstens zo interessant is. (…) De aard van de door ons uitgevoerde werkzaamheden houdt in dat op de grondexploitatieberekening geen accountantscontrole is toegepast.” ondanks deze beperkte controle verlenen accountants wel goedkeurende verklaringen voor de bijbehorende jaarrekeningen. Zij verklaren dan dat de balanswaarde van de gronden reëel is. De auteurs van dit artikel zijn van mening dat hiervoor accountantscontrole op de grondexploitatieberekeningen noodzakelijk is. Als de accountant deze grondexploitatie niet controleert, is er sprake van een toezichtgat. Deze beperkte controle brengt risico’s met zich mee. Omdat een overheid geld opzij zou moeten zetten als de totale gerealiseerde en verwachte uitgaven hoger zijn dan de inkomsten, is het van groot belang om inzicht te hebben in de toekomstige uitgaven en inkomsten.

Ook de provincies houden nauwelijks toezicht op de grondexploitaties. Zij beperken zich tot de openbaar beschikbare informatie.7 Zodoende komt de vraag of de gemeenten de verkoopbaarheid van hun grond niet te optimistisch hebben ingeschat, bij de provincies niet aan de orde.

Tot slot bestaat de mogelijkheid dat gemeentelijke rekenkamers een onderzoek doen naar de grondexploitaties. omdat de andere vormen van toezicht beperkt zijn en het belang van de grondexploitaties doorgaans groot, zou het goed zijn als lokale rekenkamers hier onderzoek naar doen. Ook zij lopen er echter vaak tegen aan dat zij niet veel expertise op dit specialistische onderwerp hebben. een andere reden waarom men voor het toezicht niet alleen op de lokale rekenkamers zou moeten vertrouwen is dat het dynamische karakter van de grondexploitaties om regelmatig onderzoek vraagt en rekenkamers vaak slechts enkele onderwerpen per jaar kunnen onderzoeken en het daarom vaak weer jaren kan duren voordat een onderwerp nogmaals onderzocht wordt. Al met al is er op de manier waarop de taken nu verdeeld zijn, geen organisatie waarvan verwacht kan worden dat deze voldoende toezicht houdt op de grondexploitaties.

Aansluiting vraag en aanbod
Hierboven is opgemerkt dat het belangrijk is dat er inzicht is in de toekomstige inkomsten en uitgaven, maar dat het lastig is om dit inzicht te verkrijgen. Niet voor alle posten binnen de grondexploitatie is dit inzicht van even groot belang. In het verleden was een verkeerde inschatting van projectspecifieke kosten niet altijd dramatisch. Verkeerde inschattingen van kosten konden gecompenseerd worden door het aanpassen van de plannen. Door deze flexibiliteit overschreden grondexploitaties veel minder vaak het budget dan andere grote projecten.8 Tijdens de huidige crisis en de crisis in de jaren tachtig was er echter sprake van grote verliesnemingen. Problemen doen zich namelijk voor als de rente hoog is en/of de vraag naar bouwgrond laag. Hoge rentestanden brachten in de jaren tachtig veel gemeenten in de financiële problemen. Toen was er ook sprake van een sterk afgenomen vraag naar bouwgronden. De rente en de afgenomen vraag hebben met name een grote impact omdat zij alle grondexploitaties van een gemeente tegelijkertijd treffen. Stijging van de kosten voor bijvoorbeeld materiaal is vaak een minder groot probleem, omdat kostenstijging vaak samengaat met een groeiende economie en de gronden dan weer voor een goede prijs verkocht kunnen worden. Als de rente hoog wordt of de vraag wegvalt, kan een tegenvaller in het ene project niet met een meevaller in een ander project gecompenseerd worden. Tijdens de huidige crisis is met name de tegenvallende vraag naar bouwgrond een probleem. Daarom is het, naast het monitoren van de renteontwikkeling, met name van belang dat gemeenteraden, maar ook de provincie in het kader van het artikel 12-toezicht, inzicht hebben in het realiteitsgehalte van het verkooptempo waarop de grondexploitatie gebaseerd is.

Inzicht in het realiteitsgehalte van het verkooptempo kan een toezichthouder krijgen door van de gecontroleerde te eisen dat deze beschikt over een actueel marktonderzoek. Het verkooptempo in het beleid en de grondexploitaties moet vervolgens aansluiten bij een scenario dat binnen dit marktonderzoek realistisch wordt geacht.

Dit inzicht in het mogelijke verkooptempo is niet alleen van belang voor de controle van de grondexploitaties zelf, maar ook voor de controle van de risico-inschattingen en de daarbij behorende berekening van de benodigde weerstandscapaciteit. De benodigde weerstandscapaciteit is het bedrag dat de gemeente nodig denkt te hebben als tegenvallers zich voordoen waarmee de gemeente niet op een andere manier rekening heeft gehouden. Bij de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit moet de gemeente uitgaan van een negatiever verkoopscenario dan het scenario waar de gemeente van uitgaat in de grondexploitatie. Rekening houden met een jaar extra rentekosten is in dat verband vaak te minimaal. Gemeenten hebben nog wel eens de neiging om bij de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit geen negatiever scenario op te nemen, omdat zij vinden dat hun grondexploitaties al een voorzichtig scenario kennen. In de meeste gevallen zal een toezichthouder hier geen genoegen mee moeten nemen. Alleen als uit het marktonderzoek volgt dat de gemeente in de grondexploitatie veel voorzichtiger is geweest dan volgens het marktonderzoek nodig zou zijn, kan hiertoe enige reden zijn.

Tot slot
Bij het toezicht op grondexploitaties is het met name van belang dat de toezichthouder oog heeft voor de aansluiting op de markt; slaagt de overheid erin om zijn productie aan te passen op de vraag en het tempo van de markt? Op dit moment is er geen toezichthouder waarvan dat in voldoende mate verwacht kan worden. Juist omdat het niet gebruikelijk is dat de overheid bedrijfsmatige activiteiten uitvoert, is het van belang om hier extra aandacht aan te besteden. Vanwege de grote financiële gevolgen van een langdurige tegenvallende vraag kan de impact van beleid dat niet aansluit op de markt en onvoldoende toezicht groot zijn.

Dr. Ir. Mr. H.E. van Rij (e.vanrij@rekenkamer.rotterdam.nl) en Drs. Y.M. Fung (y.fung@rekenkamer.rotterdam.nl) zijn beiden senior onderzoeker bij de Rekenkamer Rotterdam.

Noten
1 Volgens de jaarrekeningen 2011.
2 Deloitte, 2012, Financiële effecten crisis bij gemeentelijke grondbedrijven, Actualisatie 2012.
3 Rekenkamer Rotterdam, 2012, Grond voor exploitatie.
4 Jaarrekening 2010 en 2011, die verschijnen in 2011 en 2012.
5 Deloitte, 2012, Financiële effecten crisis bij gemeentelijke grondbedrijven, Actualisatie 2012.
6 Trappenburg N., 2012, ‘Verliezen van gemeenten op grondposities lopen fors op – Grootste verlies in Lansingerland’, Het Financieële Dagblad 27 december 2012.
7 Provincies, verdiepingsonderzoek naar de grondexploitatie dat in het kader van het financieel toezicht is verricht 2012: http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2013/05/07/aanbiedingsbrief-verslagen-financieel-toezicht-2013.html.
8 Korthals Altes, W.K. (2010). ‘The financial estimates and results of servicing land in the Netherlands’. Environment and planning b-planning & design, 37(5), 929-941.

Literatuur

• Deloitte, 2012, Financiële effecten crisis bij gemeentelijke grondbedrijven, Actualisatie 2012.
• Provincies, verdiepingsonderzoek naar de grondexploitatie dat in het kader van het financieel toezicht is verricht 2012: http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2013/05/07/aanbiedingsbrief-verslagen-financieel-toezicht-2013.html.
• Rekenkamer Rotterdam, 2012, Grond voor exploitatie.
• Korthals Altes, W.K. (2010). ‘The financial estimates and results of servicing land in the Netherlands’. Environment and planning b-planning & design, 37(5), 929-941.
• Trappenburg N., 2012, ‘Verliezen van gemeenten op grondposities lopen fors op Grootste verlies in Lansingerland’, Het Financieele Dagblad 27 december 2012.