25 jaar publiek-private samenwerking

Het proefschrift van Eversdijk* is van een indrukwekkende omvang: 663 pagina’s. Het is een verslag van de bestuurlijke lotgevallen waarin 25 jaar Nederlands overheidsbeleid publiek-private samenwerking (PPS) wordt geëntameerd. Een recensie.

In 1986 is door het tweede kabinet-Lubbers een begin gemaakt met PPS. Eversdijk beschouwt dit beleid over de periode tot en met 2011 en stelt zich daarbij twee hoofdvragen. Ten eerste: ‘Waar hangt de publieke keuze voor PPS in de praktijk nu werkelijk vanaf?’ en ten tweede: ‘Waar hangt de publieke keuze voor de meest geschikte publiek-private samenwerkingsvorm vanaf?’ (p. 23). De vragen maken onmiddellijk duidelijk dat Eversdijk zich ambitieuze doelen stelt. De onderzoeksmethode die Eversdijk kiest, is “op basis van literatuurstudie een scala van verwachtingen te formuleren” die vervolgens op hun realiteitsgehalte worden onderzocht (p. 605).

Twee verwachtingen
Een eerste verwachting in het onderzoek luidt aldus: “de verwachting van de samenwerkingservaring-biedt-samenwerkingsgarantie” (p. 21). Het is een voorbeeld van de werkwijze, waarbij Eversdijk tot de formulering van deze verwachting komt op basis van de vaststelling dat “samenwerking met private partijen bij de realisatie van wegen, tunnels en viaducten al ruim 200 jaar de praktijk van Rijkswaterstaat” is (p. 21). In de samenvatting staat nog eens de ‘centrale verwachting’, i.e., dat (in de beschouwde periode) “van veel infrastructurele publiekprivate projecten sprake is geweest” (p. 604). Deze verwachting is gebaseerd op de grote druk vanuit opeenvolgende kabinetten sinds 1986, vanuit de Tweede Kamer en door speciale PPS-commissies uitgeoefend.
Aansluitend op de genoemde tweede hoofdvraag van het onderzoek is er een verwachting dat de alliantie vervolgens de favoriete vorm zal zijn. Grond voor deze verwachting vindt Eversdijk in de “wetenschappelijke literatuur waarvanuit de alliantievorm als favoriet naar voren komt, waarin publieke en private partijen zich gericht – op benutting van creativiteit en innovatiekracht – aan elkaar verbinden en doelverrijking nastreven” (p. 605). De studie laat zien dat beide centrale verwachtingen –‘veronderstelde uitkomsten’ of ‘verwachte bevindingen’ – “niet zonder meer worden bevestigd” (p. 605).

Drie vragen
In het licht van het wetenschappelijke karakter van deze studie roept deze methodiek ten minste drie vragen op. Ten eerste, wat is de wetenschappelijke basis van de geformuleerde verwachtingen? “Sommige verwachtingen zijn afgeleid uit de literatuur over PPS, terwijl andere verwachtingen gebaseerd zijn op algemene denkbeelden of veronderstellingen over publieke besluitvorming in de praktijk” (p. 45). “Nieuwe verwachtingen gaandeweg het empirische onderzoek zijn niet uitgesloten”; op basis van verzamelde data (p. 45). Kennelijk gaat Eversdijk inductief te werk, waarbij niet duidelijk is wat richting geeft aan de formulering van de verwachtingen; ‘literatuurstudie’ is dan toch een onbevredigend antwoord op de eerste vraag die de methodiek oproept.

De tweede vraag betreft het onderzoek naar de uitkomst van de verwachtingen. Hiermee begeeft de studie zich op het terrein van de besluitvormingsprocessen in het publieke domein; in casu ‘het keuzegedrag van overheidsbesturen’ (p. 46). De breedtestudie leidt vervolgens tot de conclusie dat er sprake is van periodisering in het PPS-beleid over het beschouwde tijdvak; “slingerbewegingen in dat beleid en daaroverheen gaat een soort straalstroom van ‘meer retoriek dan daden’”; de PPS-praktijk lost de door het geformuleerde beleid gewekte verwachting niet in (p. 188). Dit lijkt een plausibele conclusie, zeker in het licht van de uitvoerige ‘breedtestudie’ die Eversdijk hieraan vooraf laat gaan. Hierin hanteert hij het ‘bestuurskundig perspectief’. Dit perspectief impliceert interesse ‘in de overwegingen van een overheidsbestuur’. Zijn “ze [de overwegingen] van rationele of symbolische aard, of domineren wellicht persoonlijke voorkeuren?”, “Spelen de PPS-doelen en ambities nog een rol van betekenis in het afwegingsproces?” (p. 26). De veelheid van concepten die in zo een bestuurskundig perspectief opgevoerd wordt, blokkeert de weg naar een analyse van het keuzeproces van besturen inzake PPS en PPS-vorm. De route die dan ook feitelijk gevolgd wordt, is die van de descriptie; en deze leidt naar aannemelijke conclusies over de uitkomst van de verwachtingen.

De derde vraag omtrent de gevolgde methodiek betreft de evaluatie van de uitkomst van de verwachtingen. Een voorbeeld van evaluatie: “De ambities van kabinetten ten aanzien van PPS werden dus maar gedeeltelijk waargemaakt. Toch is beperkt succes beter dan geen succes.” Maar, vervolgt Eversdijk in dit verband “wat is veel en wat is genoeg (PPS)? Uiteindelijk beslist het parlement hierover” (p. 607). Deze overwegingen van de schrijver aan het eind van de studie, doen de lezer toch enigszins verweesd achterlaten. Een wetenschappelijke studie zou toch een helder evaluatiekader voor de gevonden resultaten, hier omtrent de verwachtingen, moeten bieden? Betreffende de niet-ingeloste verwachting omtrent de alliantievorm als favoriete PPS-vorm geeft Eversdijk alsnog, aan het eind van het onderzoek in de samenvatting, aanvullende verklaringen. De keuze voor de concessie-PPS voor infraprojecten “is te zien als dynamisch conservatisme: RWS (Rijkswaterstaat) boog mee in de richting, maar niet heus” (p. 608). Het kan een adequate beschrijving van een beleidsproces zijn, maar minder goed passend in een wetenschappelijk discours.

Schat aan informatie
Samenvattend bevat deze studie een schat aan informatie over het Nederlandse PPS-beleid van de afgelopen 25 jaar. Naast de breedtestudie doet Eversdijk ook nog eens dieptestudies van zes grote PPS-projecten. Daarbij betoont de auteur zich een kritisch waarnemer. De kritische vragen die de methodiek van het proefschrift oproept, hangen samen met het gekozen bestuurskundig perspectief. Het is een perspectief dat een veelheid aan concepten laboreert. Toepassing ervan biedt oog voor de realiteit, maar boet daarmee in aan analytische scherpte.

Piet de Vries is senior research fellow bij de TU Delft.

Noot
* Arno Eversdijk, Kiezen voor publiek-private samenwerking, proefschrift, Den Haag: Boom Lemma uitgevers, 2013.