Beheersen van uitkeringslasten

In de eerste vier maanden van 2011 steeg het bijstandsvolume in Rotterdam van 32.830 naar 34.389 uitkeringsgerechtigden. De verwachting was dat het bijstandsvolume tot het eind van 2011 zou doorgroeien naar circa 36.000 bijstandsgerechtigden, wat zou leiden tot een tekort van € 100 mln. Het zal duidelijk zijn dat de gemeente Rotterdam er alle belang bij had de groei van het bijstandsvolume zoveel mogelijk terug te dringen.

Rotterdam is niet de enige gemeente zijn die zich gesteld ziet voor de opgave om het bijstandsvolume te beheersen. In 2011 moesten de Nederlandse gemeenten tezamen maar liefst € 675 mln. toeleggen op het bedrag dat zij van rijkswege ontvingen (Divosa, 2012). Gelet op de voortdurende economische crisis en de noodzaak van bezuinigingen bij de meeste gemeenten, is beheersing van het uitkeringsvolume daarmee van groot belang.

Een complex beheersingsvraagstuk
De beleidsmatige, organisatorische en juridische context waarin de uitkeringsverstrekking plaatsvindt, legt evenwel veel beperkingen op aan de mate waarin een gemeente in staat is de uitkeringslasten te beheersen. Deze beperkingen zijn veel prominenter aanwezig dan bijvoorbeeld in het cultuur- of sportbeleid, waardoor bezuinigingen op die terreinen gemakkelijker te zijn realiseren.
Een eerste factor die de beheersing van de bijstandslasten complex maakt, is de verdeling van het rijksbudget. Het rijk bepaalt op basis van een verdeelmodel de omvang van het zogenoemde BUIG-budget (Bundeling Uitkering Inkomensvoorziening Gemeenten) per gemeente. De omvang van het BUIG-budget beweegt onder meer mee met conjuncturele ontwikkelingen en wordt op basis hiervan lopende het jaar bijgesteld.

De gemeente Rotterdam streeft ernaar de uitkeringslasten binnen het door het rijk verstrekte budget te houden, maar omdat het budget lopende het jaar steeds wordt bijgesteld, is bij de start van een begrotingsjaar geen sprake van een vaststaand financieel kader. Voor Rotterdam komt daar nog bij dat de maatstaven in het model dat het rijk gebruikt voor de verdeling van het BUIG-budget, een nadelig effect hebben. In het verdeelmodel – dat los staat van de verdeelsleutels van het Gemeentefonds – wordt namelijk geen rekening gehouden met een aantal specifieke sociaal-geografische kenmerken van de gemeente Rotterdam (zoals het feit dat Rotterdam relatief veel inwoners in achterstandswijken kent; APE, 2010).
Ten tweede is de omvang van het bijstandsvolume in grote mate afhankelijk van factoren die gemeenten niet of nauwelijks kunnen beïnvloeden, zoals de economische situatie, de situatie op de arbeidsmarkt, demografische kenmerken van de bevolking en de kwaliteit van het arbeidsaanbod in relatie tot de openstaande vacatures in de regio. Uit onderzoek komt zelfs naar voren dat dergelijke exogene factoren voor 75% het bijstandsvolume bepalen en het gemeentelijke re-integratiebeleid slechts op de resterende 25% van invloed is (Edzes, 2010).
Verder biedt wet- en regelgeving ten aanzien van de uitvoering van de WWB weinig ruimte voor het inzetten van nieuwe instrumenten om instroom te voorkomen of uitstroom te bevorderen. Het recht op een bijstandsuitkering kan iemand immers niet zonder meer worden ontzegd. Zelfs wanneer iemand onvoldoende meewerkt aan zijn re-integratie kan de uitkering bijvoorbeeld wel tijdelijk worden gekort, maar niet definitief worden beëindigd.
Ten slotte, of deelnemers aan re-integratietrajecten uitstromen naar werk (de zogenaamde bruto-effectiviteit) is makkelijk te monitoren. De vraag of de uitstroom ook daadwerkelijk is te danken aan de inzet van het re-integratietraject (de netto-effectiviteit), is echter lastiger te beantwoorden.
Inzicht in de causale relatie tussen de inzet van een re-integratie-instrument en de uitstroom die hiermee wordt gerealiseerd, is feitelijk alleen te verkrijgen via experimenteel onderzoek waarin de effectiviteit over een langere periode wordt gemeten. Dergelijk onderzoek is echter nog niet veel gedaan, vanwege bezwaren van praktische, ethische en methodologische aard (Divosa, 2008).

Potentiële handvatten
Hoe kunnen gemeenten onder zulke beperkende omstandigheden toch hun uitkeringslasten in voldoende mate beheersen en bij voorkeur tot een evenwicht in uitkeringslasten en -baten uit het BUIG-budget te komen? In algemene zin bieden studies naar de effectiviteit van re-integratie gemeenten handvatten om het bijstandsvolume en de uitkeringslasten te beheersen. Zo volgt uit onderzoek dat re-integratieactiviteiten het meest effectief zijn als ze gericht zijn op het wegnemen van knelpunten die de terugkeer naar werk belemmeren (Kennisplatform Werk en Inkomen, 2013). Vanuit dit oogpunt is het voor gemeenten van belang inzicht te krijgen in de individuele kenmerken van werklozen en op basis daarvan te bepalen welk re-integratie-instrument het meeste kans van slagen heeft. Een goed opgezet diagnose-instrument en bijbehorend registratiesysteem is voor een dergelijke control van groot belang.
Onderzoek heeft ook aangetoond dat de kans om een baan te vinden daalt naarmate iemand langer in een uitkering zit (Ministerie SZW, 2008). Gemeenten hebben er daarom belang bij om na toekenning van de uitkering de re-integratie zo snel mogelijk te starten. Een andere succesfactor is motivatie: hoe gemotiveerder iemand is om weer aan het werk te gaan, hoe groter de kans dat re-integratieactiviteiten succesvol zullen zijn. Voor gemeenten is het daarom zinvol om bij de begeleiding van uitkeringsgerechtigden bewust in te zetten op het vergroten van de motivatie om weer aan het werk te gaan (RWI, 2010).

De instrumenten die gemeenten inzetten om bijstandsgerechtigden naar werk te helpen zijn grofweg te onderscheiden in instrumenten die een eerste opstap bieden naar regulier werk (instroomsubsidies, bemiddeling, werkervaringsplaatsen), scholing, gesubsidieerde arbeid en Work First-trajecten. Bij Work First-trajecten gaat het om een combinatie van verplichte werkactiviteiten en daarnaast activiteiten gericht op het vergroten van de kennis en vaardigheden van de deelnemers. Work First is in diverse onderzoeken bestempeld als een instrument dat de uitstroom naar werk bevordert (Research voor beleid, 2008).
Uit onderzoek komen ook zaken die gemeenten in de uitvoering van hun re-integratiebeleid zouden moeten borgen om de uitstroom naar werk te bevorderen (Ministerie SZW, 2008). Winst is onder meer te behalen door in de uitvoering van het beleid het contact met werkgevers te intensiveren en zo meer aansluiting te vinden bij de vraag naar arbeid. Daarnaast blijken re-integratieactiviteiten effectiever in een omgeving waarin niets doen om weer aan het werk te komen geen optie is. Gemeenten doen er daarom goed aan actief te controleren op de naleving van verplichtingen die aan de uitkering verbonden zijn en sancties op te leggen wanneer uitkeringsgerechtigden zich onvoldoende inspannen om weer aan het werk te komen.

Rotterdamse aanpak
Op het moment dat de financiële tekorten in Rotterdam zichtbaar werden gaf het Rotterdamse college de sociale dienst opdracht alle denkbare middelen uit de kast te halen om de groei van het aantal bijstandsgerechtigden te beteugelen en daarmee de financiële tekorten terug te dringen. Onder grote tijdsdruk kwam een pakket met achttien maatregelen tot stand dat het tekort in 2011 met € 28,5 mln. moest terugdringen. In 2012 zou dit pakket € 87 mln. moeten opleveren. De maatregelen uit het pakket moesten de instroom in de bijstand beperken, de uitstroom bevorderen en de kosten per uitkering verlagen.
In de tweede helft van 2011 is de sociale dienst van de gemeente Rotterdam gestart met de uitvoering van de maatregelen. Begin 2012 is een tweede pakket, met nog eens zestien maatregelen, opgesteld en in uitvoering gebracht. Tegelijkertijd werd de sociale dienst omgevormd tot het nieuwe cluster Werk&Inkomen. Deze reorganisatie vond plaats in het kader van de concernvorming binnen de gemeente Rotterdam waarbij zeventien gemeentelijke diensten zijn omgevormd tot vijf clusters. De sociale dienst heeft deze reorganisatie tevens aangegrepen om een paradigmashift door te voeren binnen de organisatie. In deze paradigmashift staan de volgende pijlers centraal:

• De werkgever is de klant; bij het toeleiden naar werk staat de vraag van werkgevers centraal.
• Uitkering is uitzondering; het ontvangen van een uitkering is altijd tijdelijk, werk gaat boven een uitkering.
• Rendementsturing; mensen en middelen inzetten waar het effect het grootst is.

De grootste verandering waarin de paradigmashift moest resulteren is dat niet langer de uitkeringsgerechtigde als ‘klant’ wordt gezien. De eisen en wensen van de werkzoekende zijn niet langer leidend bij de toeleiding naar werk, maar voortaan staat de vraag van de werkgever in dit traject centraal. Met name de eerste twee pijlers sluiten aan bij de inzichten die uit bestaand onderzoek naar voren komen. De wensen van werkgevers komen centraal te staan doordat de gemeente niet langer de werkzoekenden, maar de werkgevers als klant beschouwt. Doel is werkzoekenden te matchen op bestaande vacatures in plaats van te zoeken naar een baan die voldoet aan de wensen van de werkzoekende. Uitgangspunt bij de tweede pijler is dat iedere Rotterdammer die kan werken dit ook doet. De gemeente gaat hierbij uit van eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid. Ondersteuning wordt alleen geboden waar dit nodig is en moet zich vooral richten op het wegnemen van knelpunten die belemmeren dat iemand aan het werk gaat. Daarnaast is het uitgangspunt dat de gemeente handhavend optreedt, wanneer iemand zich onvoldoende inspant om weer aan het werk te komen en zo een omgeving creëert waarin niet werken eigenlijk geen optie is.

Maatregelen hebben effect
De Rekenkamer Rotterdam heeft in 2013 onderzoek gedaan naar de effectiviteit van de maatregelen die zijn ingezet om het tekort op de uitkeringslasten terug te dringen. Uit de resultaten van dit onderzoek volgt dat de gemeente Rotterdam er de afgelopen twee jaar in is geslaagd het tekort op de uitkeringslasten aanzienlijk terug te dringen (Rekenkamer Rotterdam, 2013). Het bijstandsvolume is in deze periode wel gegroeid (tot circa 36.400), maar er is geen sprake meer van een grote disbalans tussen het budget dat het rijk toekent en de lasten van de uitkeringen die de gemeente verstrekt. In het najaar van 2013 was de verwachting dat de gemeente Rotterdam er in 2013 in zou slagen de uitkeringsverstrekking binnen het rijksbudget uit te voeren. Dit resultaat is met name te danken aan een lagere instroom in de uitkeringen. Vooral de inspanningsperiode, die vanaf juli 2011 geldt voor iedere Rotterdamse burger die zich meldt voor een uitkering, is effectief gebleken voor het beperken van de instroom. Tijdens de inspanningsperiode moet actief naar werk (of scholing als men jonger is dan 27 jaar) worden gezocht. In 2012 diende 29% van de aanmelders na de inspanningsperiode geen aanvraag in voor een uitkering.

Ondanks de vele maatregelen die tot extra uitstroom moesten leiden, is de uitstroom de afgelopen twee jaar over het geheel genomen gedaald. Dit is voornamelijk het gevolg van de economische crisis. Met de initiatieven ‘WerkLoont’ en de ‘sectorteams’ weet de gemeente Rotterdam de daling in de uitstroom enigszins te temperen. WerkLoont betreft een verplichte groepsaanpak voor alle uitkeringsgerechtigden met een korte afstand tot de arbeidsmarkt. WerkLoont bestaat uit een werk- en een vormingscomponent. Alle deelnemers zijn verplicht één dag per week aan het werk. De vormingscomponent beslaat twee dagdelen per week waarin de werkzoekenden modules moeten volgen die ondersteunen bij het vinden van een baan. De sectorteams richten zich op het matchen van werkzoekenden op vacatures in een viertal sectoren (zorg, haven, bouw/ techniek en zakelijke dienstverlening). Het werkgeversservicepunt dat sinds per 1 januari 2013 actief is levert een belangrijke bijdrage aan de uitstroom die de sectorteams realiseren. Dit servicepunt acquireert vacatures bij werkgevers, waarna de sectorteams aan de slag gaan met het koppelen van uitkeringsgerechtigden aan deze vacatures.

Meest succesvolle maatregelen
Gekeken naar het totale pakket aan maatregelen dat de gemeente Rotterdam heeft ingezet, kunnen de inspanningsperiode, WerkLoont en de sectorteams worden beschouwd als de meest succesvolle maatregelen. Opvallend is dat deze maatregelen ook de maatregelen zijn waarin de paradigmashift het meest tot uiting komt. Zowel de inspanningsperiode als WerkLoont beogen duidelijk te maken dat werk boven een uitkering gaat. Tijdens de inspanningsperiode staat immers de opdracht om werk te zoeken centraal. Wanneer dit niet lukt en mensen toch in de bijstand belanden wordt met enige ondersteuning vanuit WerkLoont alsnog getracht om zoveel mogelijk mensen met een korte afstand tot de arbeidsmarkt zo snel mogelijk weer aan het werk te krijgen. Zowel in de inspanningsperiode als in het WerkLoont traject ligt de focus volledig op de terugkeer naar werk.
Het principe van de werkgever als klant komt duidelijk tot uitdrukking in de samenwerking tussen het werkgeversservicepunt en de sectorteams. De sectorteams zijn er op gericht het aanbod werkzoekenden uit de bijstand te matchen met vacatures bij werkgevers in de regio. Zo staat in de ondersteuning die de sectorteams aan werkzoekenden bieden de vraag van werkgevers centraal. De weg die de gemeente Rotterdam met de paradigmashift is ingeslagen lijkt vooralsnog de juiste route naar een evenwicht tussen baten en lasten bij het verstrekken van bijstandsuitkeringen. Het omvangrijke financiële tekort op de uitkeringsverstrekking in 2011 bood de gemeente Rotterdam een zogenoemde window of opportunity, die is aangegrepen om radicale wijzigingen door te voeren in het beleid en de wijze waarop dit wordt uitgevoerd. Deze veranderingen zijn onder de noemer paradigmashift centraal gesteld in de omvorming van de voormalige sociale dienst tot het cluster Werk&Inkomen. Deze reorganisatie stond daardoor niet in de weg aan het realiseren van een evenwicht tussen de uitkeringslasten en het rijksbudget, maar vormde feitelijk een van de middelen om dit doel te bereiken.1 Door de voortdurende economische crisis en de daarmee gepaard gaande situatie op de arbeidsmarkt zal het beheersen van de uitkeringslasten de komende periode voor veel gemeenten een uitdaging blijven. De Rotterdamse praktijk laat zien dat het ondanks de complexiteit van dit beheersingsvraagstuk niet onmogelijk is op dit terrein succes te boeken.

Mr. N. Kuijpers RO is onderzoeker bij de Rekenkamer Rotterdam. Dr. R. Willemse is teamleider bij de Rekenkamer Rotterdam.

Noot
1 De term ‘window of opportunity’ is ontleend aan het zogenoemde stromenmodel van de bestuurskundige Kingdon, Deze stelde dat voortvarende besluitvorming en grote veranderingen pas goed tot stand (kunnen) komen onder druk van tegelijkertijd optredende acute crises (zie in Bovens e.a., 2001), in dit geval de noodzaak van het beheersen van uitkeringslasten en tevens het beheersen van organisatiekosten vanwege opgelegde bezuinigingen.

Literatuur

• Bovens, M.A.P., P. ’t Hart, M.J.W. van Twist, U. Rosenthal (2011), Openbaar bestuur – Beleid, organisatie en politiek. Alphen aan den Rijn: Kluwer.
• Divosa (2012), Divosa-monitor 2012 – denken in kansen. Utrecht: Divosa.
• Divosa (2008), Caleidoscoop van reïntegratie. Utrecht: Divosa.
• APE (2010), Bijstandscan Rotterdam, Den Haag: APE.
• A.J.E. Edzes, Werk en bijstand – Arbeidsmarktstrategieën van gemeenten, Maastricht: Shaker Publishing.
• Raad voor Werk en Inkomen (RWI) (2010), Handreiking heft in eigen hand, sturen op zelfsturing, Den Haag: RWI.
• Kennisplatform werk en inkomen (2013), Investeren in participeren. Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
• Ministerie SZW (2008), Beleidsdoorlichting reïntegratie. Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
• Research voor beleid (2008), Work First en arbeidsmarktperspectief – Onderzoek naar de werking van work first. Den Haag: Raad voor Werk en Inkomen.
• Rekenkamer Rotterdam (2013), Uitkomen met inkomen – Onderzoek naar beheersing uitkeringslasten, Rotterdam: Rekenkamer Rotterdam.