Bezuinigingen op uitvoeringsorganisaties

Door diverse taakstellingen komt de uitoefening van taken door de uitvoeringsorganisaties van het rijk steeds meer onder druk. De Algemene Rekenkamer onderzocht hoe met de budgettaire problematiek om te gaan. Recent zijn in de Tweede Kamer de plannen voor de bezuinigingen bij de Dienst Justitiële Inrichtingen besproken. Dit artikel beschrijft de wijze waarop de taakstellingen zijn ingevuld, tegen welke problematiek daarbij werd aangelopen en hoe toch blijvend invulling wordt gegeven aan de publieke taak.

Bezuinigingen op uitvoeringsorganisaties
De bezuinigingen van verschillende kabinetten slaan voor een belangrijk deel neer op de uitvoerende organisaties van het rijk. Daarbij is niet op voorhand duidelijk of de beoogde doelmatigheidswinst ook echt wordt gehaald. Daarom onderzocht de Algemene Rekenkamer hoe ingeboekte bezuinigingen bij uitvoeringsorganisaties in de praktijk worden opgevangen (Algemene Rekenkamer, 2013). De vraag is relevant omdat – zoals de ARK zelf stelt – legitimiteit van overheidshandelen mede afhankelijk is van een deugdelijke uitvoering van publieke taken. Budgetten van overheidsorganisaties moeten toereikend zijn om de taken uit te voeren, maar ook om knelpunten op te lossen en nieuwe ontwikkelingen in de uitvoering op te kunnen pakken.
Achtereenvolgende bezuinigingen door verschillende coalities zetten de uitvoering van publieke taken onder druk.1 Organisaties staan dan voor de vraag of het lukt dezelfde taken uit te voeren met minder middelen, of dat inhoudelijke keuzes gemaakt moeten worden. Het ARK- onderzoek laat zien dat die keuze niet altijd expliciet zichtbaar gemaakt wordt en dat de gevolgen van de bezuinigingen op de inhoud van de taakuitvoering nergens systematisch worden bijgehouden. De begrotingen en de jaarverslagen zijn bijvoorbeeld vooral gericht op het niveau van de totale uitvoeringskosten, maar maken geen onderscheid naar efficiency en taakversobering. Er is dus ook geen zicht op de mate waarin taakstellingen onbedoelde neveneffecten hebben. Uit de analyse van de invulling van de taakstelling bij 22 uitvoeringsorganisaties leidt de Algemene Rekenkamer af dat kortingen opgevangen worden door efficiencymaatregelen, maar dat ook versobering van taakuitoefening aan de orde is of in zicht komt. Ook het CPB concludeerde eerder dat er grenzen zijn aan de mogelijkheden kortingen op te leggen aan de uitvoeringsorganisaties (zie kader). Ook zijn er organisaties die in het onderzoek aangeven dat het neerwaarts bijstellen van een minimaal niveau van uitvoering in beeld komt. De Algemene Rekenkamer beveelt bij het onderzoek ten slotte aan bij bezuinigingen op uitvoeringsorganisaties expliciet te maken in hoeverre doelmatigheidswinst nog haalbaar is of welke versobering aan de orde is. Daarnaast zou deze informatie in de begroting opgenomen moeten worden.

De Dienst Justitiële Inrichtingen
De Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) is een agentschap dat in opdracht van de minister van Veiligheid en Justitie zorgt voor de uitvoering van straffen en vrijheidsbenemende maatregelen die na uitspraak van een rechter zijn opgelegd. DJI zorgt – samen met ketenpartners – voor de voorbereiding van de terugkeer van justitiabelen in de samenleving, binnen of buiten Nederland. Met zo’n 85 vestigingen verspreid over het land en circa 17.000 medewerkers is DJI een van de grootste organisaties van Nederland. Jaarlijks herbergt DJI voor korte of langere tijd ongeveer 70.000 ‘gasten’. De insluiting vindt plaats in 29 penitentiaire inrichtingen (gevangenissen en huizen van bewaring voor volwassenen), 10 justitiële jeugdinrichtingen voor jongeren, 13 forensische psychiatrische centra (FPC) voor tbs-patiënten en 4 detentie- en uitzetcentra voor de vreemdelingenbewaring. Daarnaast worden er 1500 plaatsen ingekocht voor (ambulante) forensische zorg. Een groot deel van de jeugdinrichtingen en forensische centra wordt via subsidie- en inkooprelaties privaat geëxploiteerd. Het budget voor DJI bedraagt in 2013 € 2,3 mld.

Als elke andere uitvoeringsorganisatie is ook DJI aangeslagen voor een combinatie van taakstellingen. Wat uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer niet naar voren komt, is dat de budgettaire opgave vaak veel groter en complexer is dan deze opgelegde kabinetstaakstellingen. Dit voorjaar is door DJI een masterplan opgesteld dat invulling moet geven aan de budgettaire problematiek voor de komende jaren (Tweede Kamer, 2013a). Het masterplan heeft de keuzes expliciet gemaakt om daarmee het parlement de gelegenheid te geven daarop bij te sturen.
Tabel 1 geeft aan hoe de problematiek is opgebouwd.

Tabel 1. Budgettaire problematiek DJI 2013-2019, in mln. euro

Op een totaalbudget van DJI van € 2,3 mld. in 2013 is in de laatste twee ombuigingsrondes door het kabinet een aantal taakstellingen opgelegd oplopend tot in totaal € 197 mln. vanaf 2019 (regel A en D). Voor ruim de helft betrof dit generieke taakstellingen (C en D), voor het overige een specifieke taakstelling gericht op de invoering van elektronische detentie als straf en een versobering van het gevangenisregime (B). Deze kortingen worden ook beschreven in het onderzoek van de Algemene Rekenkamer. De financiële problematiek is voor een overheidsorganisatie vaak groter, zoals de rest van de tabel laat zien.

De uitgaven van DJI zijn via een systeem van outputfinanciering rechtstreeks gekoppeld aan de ontwikkeling van het aantal justitiabelen (gedetineerden, patiënten en vreemdelingen). Als de instroom toeneemt, nemen de kosten toe en wordt de organisatie daar in beginsel voor gecompenseerd. Via het prognosemodel Justitiële Ketens wordt de vertaling gemaakt van diverse beleidsmatige en autonome ontwikkelingen naar de productie van DJI. De laatste raming liet een hogere productie zien, vertaald in hogere uitgaven van € 21 mln. vanaf 2015. Daar de ruimte binnen het departement om deze kostenontwikkeling op te vangen ontbrak, was de opdracht, anders dan de afspraken outputfinanciering voorschrijven, deze kosten zelf op te vangen (regel E). Daarnaast zijn er in de begroting van DJI autonome ontwikkelingen die zelf opgevangen moeten worden. Een belangrijke post zijn de kosten voor medewerkers die werken in een substantieel bezwarende functie.2 Door de vergrijzing bij de medewerkers van DJI komen steeds meer medewerkers voor deze SBF-uitkering in aanmerking, waardoor zij nog wel drukken op de loonlijst van DJI, maar geen productieve uren meer maken (regel F). Tot slot is er een complex van uitvoeringsproblematiek, waaronder de besparingsverliezen op eerdere taakstellingen, taakstellingen die binnen het departement van Veiligheid en Justitie nog worden opgelegd en het niet uitkeren van de loon- en prijsbijstelling (regel G).3 Het geheel laat zien dat in deze casus bijna 60% van de problematiek direct samenhangt met de kabinetstaakstellingen, maar dat de eigenlijke opgave veel groter is.

Ombuigingen
In het masterplan is uitwerking gegeven aan een totale ombuigingsopgave van € 340 mln. (tabel 1, regel H), een korting van circa 15% op het totale budget. Omdat het uitgangspunt ook bij deze taakstelling was dat er geen sprake mocht zijn van een verminderde taakuitoefening, is in de plannen aangegeven welke randvoorwaarden bij de uitvoering golden. Het gaat dan om aspecten als een ongestoorde en humane tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen en vrijheidsbenemende maatregelen, een goede terugkeer van ingeslotenen in de samenleving, het terugdringen van de recidive met 10% in 2020, het niet toelaten van heenzendingen door cellentekort en het borgen van de veiligheid van het personeel en de justitiabelen.
Met deze opdracht, is een pakket maatregelen opgesteld dat invulling moest geven aan de taakstelling (tabel 2). Recent werd in een interdepartementaal beleidsonderzoek al geconcludeerd dat er maar beperkte mogelijkheden zijn tot het vergroten van de efficiency bij DJI en dat een groot deel van de kosten buiten de invloedssfeer van DJI liggen (zie tweede kader). De ombuigingen vinden dus onvermijdelijk plaats door wijzigingen in de uitvoering van beleid. Uiteindelijk is gekozen voor een complex van maatregelen als het gebruik maken van goedkopere executiemodaliteiten (de invoering van een basisregime voor arrestanten en preventief gehechten, een forse intensivering van meerpersoonscelgebruik tot ruim 50% van de gedetineerden, de invoering van elektronische detentie voor 800 plaatsen, de intensivering van elektronisch toezicht en de verkorting van de gemiddelde behandelduur in de tbs), reductie van (reserve)capaciteit; tariefkortingen bij externe aanbieders en efficiencymaatregelen. Naast de efficiency die ook de komende jaren gerealiseerd kan worden, wordt daarmee een groot deel van de ombuigingen gevonden in taakversobering, zoals de intensivering van meerpersoonscelgebruik en de invoering van elektronische detentie.

Hierbij speelt een rol dat de kosten van DJI voor het overgrote deel bestaan uit kosten van personeel en kosten voor de huur van huisvesting via de Rijksgebouwendienst. Net als bij andere uitvoeringsorganisaties geldt dat deze uitgaven relatief inflexibel zijn en dat op korte termijn geen besparingen mogelijk zijn. De taakstelling zoals opgenomen in het Lenteakkoord die in gang trad met ingang van het volgende jaar, ging volledig voorbij aan deze effecten (zie ook regel B in tabel 1).
Ten aanzien van de personele frictiekosten was de opdracht deze zelf van dekking te voorzien vanwege het ontbreken van middelen op de begroting van V&J. Om deze intertemporeel op te lossen moest over een aantal jaren een bedrag van € 259 mln. worden opgebracht, door het treffen van extra maatregelen. Dit leidt tot een vergroting van de budgettaire opgave van € 340 mln. tot € 405 mln. (om een bedrag van € 340 mln. structureel te besparen, zie ook tabel 1, moet er € 405 mln. worden omgebogen, zie tabel 2).4
De kosten die gepaard gaan het afstoten van inrichtingen bedragen circa € 357 mln.5 Dit is de afkoop van de boekwaarde vermeerderd met de versnelde afschrijving van de inventaris. Deze incidentele kosten gaan voor de structurele besparingen uit. Ook voor deze kostenpost gold dat het ministerie van Veiligheid en Justitie niet in staat was deze incidentele kosten te financieren. Hiertoe is een kasschuif met het ministerie van Financiën afgerekend, waarmee de kosten in de periode 2013-2017 worden voorgefinancierd, waarna deze kosten in latere jaren worden verrekend.
Op 6 en 27 juni heeft de Tweede Kamer in twee debatten uitgebreid stilgestaan bij het masterplan. In het eerste overleg werd duidelijk dat de invulling nog onvoldoende op instemming kon rekenen vanwege het voorstel een groot deel in te vullen met de invoering van elektronische detentie met ruim 2000 plaatsen. Deze invulling was blijkbaar een te grote wijziging in de taakuitoefening. Door de toevoeging van extra middelen uit de begroting van Veiligheid en Justitie met € 69 mln. structureel (zie voetnoot bij tabel 1), werd het te bezuinigen bedrag verlaagd van € 340 mln. naar € 271 mln. Daarmee kon het aantal plaatsen voor elektronische detentie teruggebracht worden naar 800. De andere maatregelen konden wel op steun van de meerderheid van de Kamer rekenen, hoewel er op onderdelen sprake was van een forse taakversobering. In hetzelfde debat gaf de staatssecretaris wel aan dat er eigenlijk niet verder op DJI bezuinigd kan worden. Nieuwe aanslagen leiden vrijwel onvermijdelijk tot een ingreep in de taakuitoefening.

Tabel 2. Ombuigingen bij DJI - Masterplan 2013-2018, in mln. euro

Conclusie
Net als alle andere uitvoeringsorganisaties van het rijk, heeft DJI te maken met een aantal taakstellingen uit de verschillende regeerakkoorden. Anders dan uit onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar voren komt, is de problematiek bij DJI – en naar verwachting ook bij andere uitvoeringsorganisaties – veel groter door autonome kostenontwikkelingen en besparingsverliezen op eerdere bezuinigingen. Uitvoeringsorganisaties worstelen met de opdracht deze ombuigingen in te vullen, zonder te hard in te grijpen in hun primaire taken. Hierbij is een complicatie dat ombuigingen met forse aanloopkosten gepaard gaan, voor het laten afvloeien van personeel en het afstoten van gebouwen. De komende jaren – als er opnieuw taakstellingen opgelegd worden of budgettaire problematiek opduikt – zal het steeds lastiger worden te voorkomen dat ingegrepen moet worden op de invulling van de taken.

Mattheus Wassenaar werkt als directeur Finance & Control bij de Dienst Justitiële Inrichtingen en is tevens verbonden ben aan het Zijlstra Center. Het artikel is op persoonlijke titel geschreven.

Noten
1 In het rapport van de Algemene Rekenkamer wordt specifiek ingegaan op de volgende recente taakstellingen: 1. Taakstelling Vernieuwing Rijksdienst, € 231 mln. door kabinet Balkenende IV, 2. Generieke efficiencytaakstelling van 1,5% per jaar door kabinet Rutte-Verhagen voor de jaren 2013-2015, 3. Lenteakkoord, generieke korting van € 875 mln. op de departementen, 4. Generieke korting op de rijksoverheid, oplopend tot € 1,1 mld. door kabinet Rutte-Asscher.
2 De regeling Substantieel Bezwarende Functies houdt in dat van de medewerker niet verwacht kan worden dat hij zijn functie tot de pensioengerechtigde leeftijd kan vervullen, omdat de functie extra belastend is als gevolg van de lichamelijke inspanning, fysieke omstandigheden en geestelijke belasting. Hij kan om die reden op een in de regeling vastgestelde leeftijd (60 jaar en 8 maanden) stoppen met werken en vanaf die leeftijd aanspraak maken op een uitkering.
3 De loonbijstelling wordt rijksbreed niet uitgekeerd vanwege het ontbreken van een loonstijging in de CAO. Ondanks de nullijn is er wel sprake van een kostenstijging, door de ontwikkeling van de sociale lasten/pensioenpremies en de vergrijzing van het personeel die leidt tot een gemiddeld hoger salaris. Daarnaast vallen de medewerkers die in dienst zijn bij particuliere klinieken en inrichtingen waarmee een subsidie- of inkooprelatie bestaat, onder een CAO waar wel sprake is van een loonstijging; ook deze wordt niet gecompenseerd.
4 De bezuinigingen bij DJI leiden tot een personele afname met 2000 fte. Om dit te realiseren moeten ruim 2600 medewerkers mobiel worden buiten hun huidige vestiging, sector, directie of dienst. Er wordt van uitgegaan dat van deze 2600 medewerkers ruim 1350 medewerkers in het jaar dat hun werk vervalt binnen de regio geplaatst kunnen worden op passende vacante plekken. Voor de overige 1250 medewerkers is een zwaardere mobiliteitsinspanning nodig.
5 In totaal worden 23 panden gesloten, voor het grootste deel worden deze door DJI gehuurd van de RGD. Daarnaast zijn er panden die gesloten worden en panden die worden gebruikt door particuliere organisaties waarbij DJI inkoopt.

Literatuur

• Algemene Rekenkamer (2013), Bezuinigingen op uitvoeringsorganisaties, Den Haag.
• Centraal Planbureau (2012), Keuzes in Kaart 2013-2017, Een analyse van 10 verkiezingsprogramma’s, Den Haag.
• Tweede Kamer (2013a), Kamerstukken II, Brief van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, Masterplan DJI, 24 587, 535.
• Tweede Kamer (2013b), Interdepartementaal Beleidsonderzoek DJI, De Keten Meester, Kamerstukken II, 24587 nr. 506.