Decentraliseren van rijkstaken naar gemeenten

Op drie omvangrijke beleidsterreinen is wetgeving in voorbereiding voor de decentralisatie van taken van rijk naar gemeenten. Het gaat om de decentralisatie van de jeugdzorg, de decentralisatie van delen van de AWBZ (maatschappelijke ondersteuning) en de decentralisatie van taken op het terrein van werk en bijstand (sociale zaken en participatiewet). Maar welke uitgangspunten liggen ten grondslag aan het decentralisatiebeleid?

Inleiding
Het ligt in het voornemen om in 2015 de decentralisatiewetgeving te implementeren. Zowel politiek-bestuurlijk als maatschappelijk zijn de plannen zowel voor het rijk als voor de gemeenten zeer ingrijpend. Voor gemeenten en raadsleden zijn ‘handige’ spoorboekjes geschreven als leidraden voor de complexe transitieprocessen. De decentralisatie van rijkstaken gaat gepaard met een zeer omvangrijke financiële overdracht van rijksgelden naar het gemeentefonds. De Algemene Rekenkamer heeft in opdracht onderzocht of aan alle afspraken is voldaan bij de financiële overdracht. Ook voor de vele ambtenaren en professionals die werkzaam zijn op genoemde beleidsterreinen (jeugdzorg, Wmo en Werk in Inkomen) dienen zich structurele en positionele veranderingen aan.

De decentralisatie van rijkstaken gaat gepaard met uiteenlopende inzichten en argumenten. Enkele van de genoemde argumenten:

• Het kabinet ziet, net als de VNG, dat maatwerk nodig is bij de ondersteuning van burgers en onnodige bureaucratie vermeden kan worden door het anders, dichter bij de burger, organiseren van dienstverlening.1
• De organisatie van het sociale domein kan beter: dichter bij de mensen kan meer worden bereikt tegen lagere kosten. Gemeenten hebben dat al laten zien bij de Wwb en de Wmo.2
• Over de decentralisatie van jeugdhulp naar gemeenten bestaat al wel consensus. Niettemin is een stevig debat gaande over de overgang van jeugd-ggz naar gemeenten. Cliënten en professionals in de jeugd-ggz zijn bij de gemeenten in goede handen, zeggen wethouders van de grote steden.3
• Zijn gemeenten met de nieuwe wet in staat de noodzakelijke keuzes te maken, gelet op de grote bezuinigingen? Dat is de kernvraag voor de VNG. Een gemeente moet kunnen sturen op eigen inzet en draagkracht, ook om de meest kwetsbare burgers te kunnen ontzien.4

Dit zijn maar enkele voorbeelden. In de vele beschouwingen over decentralisatieprogramma’s lopen de argumenten uiteen van democratische rechten van burgers en bestuurders, juridische overwegingen van gelijke rechtsbehandeling, economische argumenten over effectieve en efficiënte inrichtingen, tot en met de gedachte dat het de meest economische sociaal-technische oplossing is. In dit artikel wordt niet zozeer ingegaan op de validiteit van de genoemde argumenten. De focus ligt meer op de correspondentie tussen de theoretische uitgangspunten voor decentralisatie en het voorgenomen beleid inzake de AWBZ. De vraag die in dit artikel centraal staat, luidt: Welke theoretische uitgangspunten en criteria liggen ten grondslag aan het decentralisatiebeleid in het algemeen en in hoeverre sluit het beoogde decentralisatiebeleid op de terreinen van jeugdzorg, AWBZ, en werk en bijstand aan bij deze theoretische uitgangspunten?

In de laatste paragrafen van dit artikel wordt de problematiek vanuit een bestuurskundig perspectief belicht. Dat betekent dat de decentralisatieproblematiek vanuit verschillende waarden of rationaliteiten wordt beoordeeld.5 Alvorens in te gaan op de verschillende perspectieven komen eerst de staatsrechtelijke uitgangspunten aan de orde en vervolgens wordt stilgestaan bij enkele aspecten van de actuele wetgeving rond de decentralisatie van taken.

Gedecentraliseerde eenheidsstaat
De verdeling van taken tussen de verschillende overheden is in Nederland grondwettelijk geregeld. Nederland is sinds 1948 een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Dat houdt in dat taken in beginsel door een zo dicht mogelijk bij de burger staand bestuursorgaan worden uitgevoerd.6 Dit komt overeen met het subsidiariteitsbeginsel dat stelt dat taken niet moeten worden uitgevoerd door een hogere bestuurslaag als dat evengoed of beter uitgevoerd kan worden door een lagere bestuurslaag.7 De verdeling van taken tussen de verschillende bestuurslagen is niet voor eens en altijd te regelen. Door maatschappelijke ontwikkelingen is de scheidslijn tussen publieke en private taken constant in beweging.
Door modernisering en technische ontwikkelingen is er voortdurend maatschappelijke druk om aandacht te schenken aan nieuwe taken. Door politieke besluiten worden nieuwe taken opgepakt en oude taken afgestoten of geprivatiseerd. Ook aanpassingen en herzieningen van het politieke stelsel vereisen een voortdurende herziening van de taakverdeling. De instelling de Europese Gemeenschap, de herziening van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, de vorming van stadsregio’s, het instellen en weer afschaffen van deelgemeenten, de invoering van de Wet gemeenschappelijke regelingen vereisen een permanent debat over de taakverdeling en de overdracht van taken tussen de verschillende bestuurslagen. De staatsrechtelijke uitgangspunten en beginselen zijn zo algemeen geformuleerd dat er niet vanzelfsprekend een heldere taakverdeling tussen overheden uit voortvloeit.8 Daarom wordt in het navolgende aandacht besteed aan de verschillende factoren die de processen van taakverdeling beïnvloeden.

Actuele wetgeving rond decentralisatie van rijkstakentaken
Bij doordenking van de sociaal-technische oplossingen van decentralisatie van rijkstaken naar gemeenten is het nuttig om stil te staan bij drie aspecten.
1) Heterogeniteit/diversiteit van taken
In de eerste plaats omvat de relatief eenvoudige omschrijving ‘decentralisatie van taken’ doorgaans een veelheid aan subtaken. Decentralisatie van taken impliceert daarmee de decentralisatie van een compleet beleidsveld. Zo omvat de decentralisatie van de jeugdzorg een veelheid aan subtaken. Een niet-systematische opsomming levert het volgende overzicht:

• dagbehandeling van jongeren met een verstandelijke handicap,
• ondertoezichtstelling van de kinderen van verslaafde ouders,
• jeugd-ggz,
• gesloten jeugdzorg,
• jeugdbescherming,
• jeugdreclassering.

2) Bureaucratische gebondenheid
In de tweede plaats laat de decentralisatie weinig ruimte aan de gemeenten (regio’s). Het wetsvoorstel over de decentralisatie van de jeugdzorg bevat voorschriften voor certificering, kwaliteitsregisters, landelijke inspecties en verantwoordingsinformatie. Het Adviescollege toetsing regeldruk (Actal) veronderstelt dat de invoering van de nieuwe Jeugdwet meer bureaucratie veroorzaakt. Een en ander staat te lezen in een advies van 1 juli 2013 uitgebracht door Actal.9

3) Beperkte scope
In de derde plaats gaat men dikwijls voorbij aan de vraag of het mogelijk is bepaalde subtaken te privatiseren. Er wordt gedecentraliseerd van de ene overheid naar de andere overheid. Moeten alle taken wel door gemeenten worden behartigd of is het wellicht mogelijk om taken te privatiseren door professionele private partijen in te schakelen?
Savas (1974) heeft een categorisering van activiteiten gemaakt door te bepalen waar deze op het continuüm privaat-publiek kunnen worden verricht. Het blijkt dat er activiteiten zijn die door hun karakteristieken alleen in het publieke domen kunnen worden voortgebracht (collectieve goederen), maar dat er ook veel activiteiten zijn die evenzeer in het private domein kunnen worden voortgebracht, maar vanwege politieke overwegingen in het publieke domein zijn terechtgekomen.

Bestuurskracht van gemeenten (politicologische rationaliteit)
In 1817 telde Nederland 1236 gemeenten. Nadat de gedecentraliseerde eenheidsstaat in Nederland grondwettelijk is gevestigd, is een proces van schaalvergroting via gemeentelijke herindeling in gang gezet. Politieke argumenten voor gemeentelijke herindelingen zijn: gegroeide samenhang tussen gemeenten, gebrek aan bestuurskracht, behoefte aan grond voor centrumgemeenten en het feit dat burgers wel profiteerden maar niet meebetaalden.10 Van genoemde redenen is vooral bestuurskracht nog altijd een veel gebruikte. Bestuurskracht betreft de kwaliteit van het bestuur. De kwaliteit van het bestuur is nauw gerelateerd aan de geleverde prestaties. Een bestuurskrachtmeting is een algemene, basale meting van de kracht van een gemeente, aldus Korsten e.a.11 In hetzelfde hoofdstuk schrijven dezelfde auteurs over de relatie tussen bestuurskracht en gemeentelijke herindeling, dat gemeentelijke herindeling resulteert in:

• meer inkomsten voor de (gefuseerde) gemeente;
• de budgettaire mogelijkheid om meer ambtenaren aan te stellen (‘meer robuuste gemeenten’) en te komen tot een betere arbeidsverdeling en specialisatie;
• per saldo lagere bestuurskosten omdat het aantal raadsleden per inwoner gemiddeld zou dalen en minder intergemeentelijke samenwerkingsverbanden;
• meer gericht en planmatig handelen.

De politieke overtuiging dat er een relatie bestaat tussen omvang van de gemeente en de bestuurskracht heeft ertoe geleid dat het gewenste minimum aantal inwoners bij gemeentelijke herindelingen de afgelopen decennia is gestegen van 10.000, via 25.000 naar 100.000 inwoners. Het laatste getal is zelfs een uitgangspunt voor kabinet Rutte II. Wordt een omvang van 100.000 inwoners voor een gemeente als optimaal beschouwd, dan kunnen rijkstaken verder gedecentraliseerd worden. Omdat lang niet alle gemeenten in Nederland 100.000 inwoners hebben, zal het proces van gemeentelijke herindeling nog zeker decennia duren. Om die reden worden rijkstaken veelal gedecentraliseerd naar samenwerkende gemeenten in regio’s. (bijvoorbeeld 41 jeugdzorgregio’s, 35 regionale werkpleinen en regionale samenwerkingsverbanden voor de uitvoering AWBZ-taken naar de Wmo).
Door de vorming van regionale uitvoeringsorganisaties komt echter het vraagstuk van ‘verbonden partijen’ weer aan de orde. De afgelopen jaren is door veel lokale rekenkamers onderzoek gedaan naar het vraagstuk van de vele partijen waar individuele gemeenten mee verbonden zijn. De uitkomsten van de meeste studies zijn niet positief te noemen. Democratisch controle door gemeenteraden is moeilijker en gemeenten moeten zich financieel langjarig vastleggen wat de flexibiliteit beperkt. Bovendien impliceren nieuwe regionale uitvoeringsorganisaties toch eigenlijk een extra bestuurslaag, met dito transactiekosten.

Effectiviteit en efficiëntie van taakuitoefening (economische rationaliteit)
Hierboven is het subsidiariteitsprincipe al even aan de orde geweest. Dit impliceert dat taken niet op een hoger niveau moeten worden uitgevoerd als het evengoed of beter op een lager niveau kan. Subsidiariteit kan in de kern als een economisch vraagstuk worden opgevat. Anders gezegd gaat het erom de taakuitvoering daar te organiseren waar het maatschappelijk gezien gepaard gaat met de laagste kosten. Dit vraagstuk is theoretisch uitgewerkt in de transactiekostentheorie. Contracten vormen de kern van de transactiekostentheorie. Bij contracten moet niet zozeer worden gedacht aan op papier vastgelegde overeenkomsten, maar als het geheel van wetten, verordeningen, afspraken, voorschriften en geschreven en ongeschreven regels die met de organisatie en uitvoering van taken gepaard gaat. De transactiekosten zijn dan alle kosten die noodzakelijk zijn om het contract in ruime zin tussen partijen vollediger te maken. Daarbij gaat het met name ook om de kosten om de juiste prestatieprikkels en coördinatie te bewerkstelligen. Alleen in het geval dat het totaal van de transactiekosten bij uitvoering van taken op rijksniveau hoger is dan bij uitvoering op provinciaal of gemeentelijk niveau, is decentralisatie rationeel. Daarbij past de kanttekening dat ook rekening moet worden gehouden met de transitiekosten. Immers elke overdracht van taken gaat gepaard met kosten (kosten van afbouw van de infrastructuur op centraal niveau en de kosten van het opzetten van infrastructuur op decentraal niveau). Uitgaande van economische rationaliteit is decentralisatie slechts zinvol als de besparing op de transactiekosten minus de transitiekosten positief is. Het zal duidelijk zijn dat een uitspraak daarover slechts mogelijk is na gedegen onderzoek. Interessant in dit verband is een lopend onderzoek van de Stichting ICTU (ICT van uitvoeringsorganisaties) naar de relatie tussen omvang van een gemeente en prestaties van die gemeenten. Op die manier ontstaat meer zicht op de optimale relatie tussen gemeentelijke omvang en de huidige taken die door die gemeenten uitgevoerd worden. In dat verband zouden ook de toekomstige voornemens tot decentralisatie van taken onderzocht kunnen worden.

Individuele rechtsbehandeling (juridische rationaliteit)
De decentralisatie van rijkstaken behoort met de noodzakelijke zorg en voorzichtigheid te geschieden. Essentieel daarbij is dat de partijen die de gedecentraliseerde taken moeten gaan uitvoeren het vermogen hebben dat op een goede wijze te doen. Kernwoorden daarbij zijn zorgvuldigheid, rechtsgelijkheid en borging van het democratisch gehalte. Gedecentraliseerde taken zijn in dat opzicht te vergelijken met specifieke uitkeringen uit het gemeentefonds. De daarbij behorende gelden moeten op een voorgeschreven wijze aan het specifieke doel worden besteed. Dat moet evenzeer voor gedecentraliseerde taken gelden. De beleidsvrijheid van provincies of gemeenten behoort op dit punt ten principale ingeperkt te zijn. Daarnaast moeten provincies en gemeenten over voldoende bestuurskracht beschikken (zoals eerder al betoogd).
Ook ten aanzien van de juridische rationaliteit is dus waakzaamheid geboden. Gelukkig lijkt dit punt in het politieke debat al geagendeerd te zijn. Zo valt op de site van de VNG te lezen: “Zijn gemeenten met de nieuwe wet in staat de noodzakelijke keuzes te make, gelet op de grote bezuinigingen? Dat is de kernvraag voor de VNG. Een gemeente moet kunnen sturen op eigen inzet en draagkracht, ook om de meest kwetsbare burgers te kunnen ontzien?”12

Enkele conclusies
Taakuitvoering op het ‘juiste’ niveau vormt feitelijk de kern van het subsidiariteitsbeginsel. Daarbij gaat het erom dat voor de uitvoering van taken dat niveau wordt gekozen waarbij de taken economisch gezien het meest efficiënt en effectief kunnen worden uitgevoerd, dat de gremia die verantwoordelijk zijn voor het beleid en de uitvoering daarvan over voldoende (bestuurlijk) vermogen beschikken om het beleid vorm te geven en ook uit te voeren en dat de taakuitvoering ook zorgvuldig en democratisch transparant is. Het is de concretisering van de economische rationaliteit, de politicologische rationaliteit en de juridische rationaliteit. Het is denkbaar dat tussen deze rationaliteiten trade-off’s bestaan, maar dat neemt niet weg dat bij elke voorgenomen wijziging van het niveau waarop de taakuitvoering plaatsvindt, bijvoorbeeld in de vorm van een decentralisatie, alle drie de rationaliteiten aandacht verdienen. Het lijkt erop dat de huidige financieel-economische omstandigheden dermate prangend zijn, dat zorgvuldige weging achterwege blijft. Sterker nog, er lijkt geen deugdelijke analyse plaats te vinden. Besparingen in de vorm van efficiencywinsten worden op voorhand ingeboekt, zonder dat zicht bestaat op het realiteitsgehalte daarvan. Daarnaast is in werkelijkheid het niveau waarnaar wordt gedecentraliseerd niet homogeen: grote en middelgrote gemeenten, kleine gemeenten en regionale samenwerkingsverbanden. Analyseren of bij elk van deze beoogde uitvoerders voldoende bestuurlijk vermogen aanwezig is, vormt dus een ander manifest vraagstuk. En uiteraard moet er aandacht zijn voor de juridische rationaliteit. Ook die lijkt bij de huidige decentralisatievoornemens nog te weinig aandacht te krijgen.

J.L.M. Hakvoort en H.L. Klaassen zijn beide als universitair hoofddocent verbonden geweest, respectievelijk verbonden aan de opleiding Bestuurskunde van de Erasmus Universiteit Rotterdam.

Noten
1 Brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Plasterk aan de voorzitter van de Tweede Kamer, 19 februari 2013.
2 Site VNG; Decentralisaties sociaal domein (p.2).
3 Site VNG, Decentralisatie jeugdzorg (p.1).
4 Site VNG, Decentralisatie AWBZ (p.1).
5 Het is wat wrang te moeten constateren dat het institutioneel geheugen soms zeer beperkt is. In november1980 verscheen van de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken Wiegel, een doorwrochte nota over decentralisatie. Het had de huidige minister van Binnenlandse zaken gesierd als hij kennis had genomen van deze nota. Nota ‘Decentralisatie van rijkstaken’, Tweede Kamer der Staten-Generaal, zitting 1980-1981, 16 492, nrs. 1-2.
6 Th.A.J. Toonen (1987), Denken over binnenlands bestuur. Theorieën van de gedecentraliseerde eenheidsstaat bestuurskundig beschouwd, Den Haag.
7 Dit geldt ook op supranationaal niveau. Voor de overdracht van taken van nationale overheden naar de EU is in 1992 in het verdrag van Maastricht het subsidiariteitsbeginsel geïntroduceerd. Dat beginsel houdt in dat de EU slechts die taken mag regelen die nationaal niet geregeld kunnen worden.
8 Raad voor het Openbaar Bestuur en Raad voor de Financiële Verhoudingen (2002), De kunst van overlaten, maatwerk in decentralisatie, Den Haag.
9 www.actal.nl/meer
10 Peter Ekamper (2009), ‘Twee eeuwen gemeentelijke herindelingen in Nederland’, Ekamperinternet.
11 A.F.A. Korsten, e.a (2007), ‘Gemeentelijke bestuurskrachtmetingen’, in: A.F.A Korsten, K. Abma, J.M.L.R. Schutgens, Bestuurskracht van Gemeenten. Meten, vergelijken en beoordelen, Delft, Eburon.
12 Site VNG, Maatschappelijke Ondersteuning/Decentralisatie AWBZ.