De meerwaarde van lokale rekenkamers

De voorgenomen decentralisatie van overheidstaken in het sociale domein is de komende jaren zonder meer een ingrijpende, en daarmee uitdagende, ontwikkeling voor alle Nederlandse gemeenten. De forse uitbreiding van het gemeentelijke takenpakket dwingt gemeenten niet alleen tot een volledig nieuwe aanpak, maar ook wat de financiën betreft zijn de consequenties groot. Zijn gemeenten daarvoor voldoende toegerust?

Met de decentralisaties is een bedrag gemoeid van ruim € 16 miljard.1 De sturende en controlerende taken van gemeenteraden worden de komende jaren daardoor aanzienlijk verzwaard.

Bestaand instrumentarium voor gemeenteraden
Gemeenteraden beschikken over diverse instrumenten voor sturing van en controle op de uitvoering van het beleid en de besteding van de middelen. Op papier zijn dat er zoveel dat door sommigen wordt gesproken over een ‘controletoren’ in het lokaal bestuur.2 Het gebruik van die term is niet alleen overdreven, maar zelfs schadelijk: hij ontneemt het zicht op de feitelijke situatie in gemeenten. In de praktijk is de positie van de raad namelijk een stuk minder florissant dan de term controletoren doet vermoeden. De instrumenten leveren niet altijd de benodigde informatie op3 en de controle is daarmee vaak onvoldoende effectief.

Dat geldt des te meer voor de komende decentralisaties. Portefeuillehouder en ambtenaren zijn dagelijks bezig met de voorbereidingen, maar raadsleden daarentegen staan op grote afstand. Deze voorbereidingen zijn een ingewikkelde en omvangrijke klus, niet alleen vanwege de voortdurend veranderende plannen van de rijksoverheid4, maar ook omdat het nieuwe beleid veelal in samenspraak met andere gemeenten moet worden vormgegeven. Omdat gemeenten de nieuwe taken ontkokerd willen gaan uitvoeren, waarbij niet de gemeentelijke organisatie leidend moet zijn maar de hulpvraag van de cliënt, moet het beleid op de diverse terreinen ook nog in samenhang worden ontwikkeld. Voor gemeenteraden is door de bomen nauwelijks nog het bos te zien. Als raadsleden nu niet goed weten waarover ze beslissen, hoe kunnen ze straks controleren of het goed is gegaan?

Ondersteuning door rekenkamers5
Lokale rekenkamers zijn bezig met de vraag hoe zij gemeenteraden kunnen ondersteunen bij de invulling van hun nieuwe en grotere verantwoordelijkheden in het sociale domein. Kijkend naar de resultaten van de eerste rekenkameronderzoeken kunnen een aantal mogelijkheden worden onderscheiden.

Een eerste type onderzoek is vooral beschrijvend van aard. Zo kunnen rekenkamers in beeld brengen wat de decentralisaties inhouden, wat er door gaat veranderen, waar kansen en risico’s liggen voor de gemeente, en vooral welke keuzes en beslissingen er van de gemeente worden gevraagd. Bij deze beschrijvende en ordenende aanpak kan ook horen dat, al dan niet op basis van wat in andere gemeenten gebeurt, scenario’s worden geschetst. Een goed voorbeeld van dit type onderzoek is het in 2013 verschenen rapport van de Rekenkamer Stadsdelen Amsterdam6, met als doel de raad ‘te informeren over de inhoud, achtergronden en uitwerking van het beleid’ in Amsterdam.

Een specifiekere vorm van beschrijvend onderzoek is onderzoek dat zich richt op de maatschappelijke opgaven voor de gemeente. De rekenkamer kan nagaan wat er bekend is over omvang en samenstelling van de doelgroepen in de gemeente. Hoeveel jongeren krijgen jeugdzorg, hoeveel staan er op de wachtlijst? Wat zijn de prognoses met betrekking tot het aantal cliënten in de diverse regelingen? Hoe verhoudt de eigen gemeente zich tot andere (vergelijkbare) gemeenten? Ook het zelf doen van nulmetingen past in deze aanpak. Diverse lokale rekenkamers zijn momenteel bezig met het voorbereiden van een dergelijk onderzoek. Dit onderzoek levert gegevens op waarvan de raad eigenlijk zou mogen verwachten dat het college erover beschikt en ze deelt met de raad, maar dat neemt niet weg dat er behoefte is aan rekenkameronderzoek dat zich richt op het boven tafel krijgen van die gegevens en dat de eventuele witte vlekken kan (helpen) invullen.

Deels beschrijvend, maar mogelijk ook toetsend, is onderzoek dat zich richt op de financiële opgaven en risico’s waarmee de gemeente wordt geconfronteerd, en de manier waarop het college daarmee omgaat. Zijn de meerjarenramingen op orde, worden er goede risicoanalyses gemaakt, is de gemeente in financieel opzicht voldoende voorbereid op de zware taken en op de forse geldstromen die daarmee gepaard gaan? Een dergelijk onderzoek biedt gerichte ondersteuning aan de vele raadsleden die onvoldoende financiële kennis van zaken hebben. Hierbij kan mogelijk samenwerking met de gemeentelijke accountant worden gezocht.

De genoemde typen onderzoeken concentreren zich allemaal op de voorbereidingen op de decentralisaties door de gemeentelijke organisatie. Informatie over de voorbereidingen zou natuurlijk van het college van burgemeester en wethouders (B&W) moeten komen, maar de praktijk laat zien dat het college de handen zo vol heeft dat dat niet overal voldoende gebeurt. Daarbij komt dat colleges geneigd zijn om de raad toe te leiden naar de door hun gewenste beslissingen, en minder oog hebben voor het in kaart brengen van alle keuzemogelijkheden. Juist dan kunnen rekenkamers toegevoegde waarde hebben voor de raad. Dat geldt des te meer voor onderzoek dat ook een toetsend element bevat en waarin ook een oordeel over het voorbereidend werk wordt uitgesproken.

De raad als onderzoeksobject
Een andere mogelijkheid is dat lokale rekenkamers de blik richten op de rol en positie van de gemeenteraad in de voorbereidingen op de decentralisaties. Ook dit type onderzoek is voor een belangrijk deel beschrijvend. De rekenkamer onderzoekt dan op welke manier en op welke momenten de raad is geïnformeerd over en betrokken is bij de voorbereidingen. Daarbij hoort ook een vooruitblik. Vragen in dergelijk onderzoek zijn of de raad straks in staat is om beleid en uitvoering te kunnen beoordelen, of de gestelde kaders en doelstellingen daarvoor geschikt zijn en hoe de voortgang kan worden gevolgd en beoordeeld (indicatoren). Dat rekenkamers zich dan ook bemoeien met kaderstelling is niet meer dan logisch, omdat controleren en kaderstellen als twee kanten van dezelfde medaille kunnen worden beschouwd.

Veel van de rekenkamerrapporten die in 2013 zijn verschenen, kiezen voor deze laatste benadering. Daarbij valt op dat de meeste van deze rapporten weinig onderscheidend zijn. Onaardig gezegd zijn de rapporten onderling uitwisselbaar, in hun veelal procedurele conclusies en aanbevelingen. ‘Stel duidelijke kaders’, ‘Kies lokale prioriteiten’, ‘Maak goede afspraken over informatievoorziening’. Het zijn haast ‘holle’ aanbevelingen die voor bijna elke gemeenteraad en voor elk beleidsterrein kunnen gelden. Het zijn daarmee vooral voorzichtige rapporten, waar de rekenkamers zich geen buil aan kunnen vallen. Immers, aanbevelingen aan de raad om in procedurele zin anders en beter met de aankomende decentralisaties om te gaan, zijn eigenlijk altijd raak. De slotsom is steeds dat de raad nog lang niet in de positie is om tot goede besluitvorming en verantwoorde controle te komen.

Andere mogelijkheden
Ons inziens zouden rekenkamers wel een stap verder kunnen gaan, willen zij de gemeenteraad daadwerkelijk ondersteunen. We noemen twee mogelijkheden, beiden geïnspireerd door voorbeelden uit het land. De eerste zet sterker in op het toetsende karakter van rekenkameronderzoek. Waarom behalve beschrijven niet ook nadrukkelijk het lokale beleidsontwerp voor de invulling van de decentralisaties aan een toets onderwerpen? Dergelijke onderzoeken kunnen worden ingevuld als ‘ex ante-evaluaties’ van het beleidsontwerp.7 Rekenkamers zijn bij uitstek in de positie om vanuit een beleidsinhoudelijke invalshoek te toetsen of het beleid ‘deugt’, of de voornaamste doelgroepen worden bediend, of de belangrijkste partners zijn betrokken, of de samenwerkingsverbanden en contractuele relaties goed zijn vormgegeven, of het volledige instrumentarium wordt benut, et cetera. In essentie is dit een ‘second opinion’ op het beleidsontwerp van het college van B&W. Een lichte variant hiervan zien wij in Den Haag, waar de rekenkamer de door de raad te maken keuzes heeft geordend en geanalyseerd, en de raad toetsende vragen meegeeft voor de beoordeling van voorgelegde beleidsvoorstellen.8

Een tweede uitbreiding van het repertoire betreft rekenkamers die zich op de rol van de raad willen richten. Het valt op dat in de ietwat fletse onderzoeken die wij in deze categorie hebben gezien het perspectief van de burger, het perspectief van de doelgroepen van de decentralisaties, veelal ontbreekt. Welke burgers in de gemeente hebben belang bij het door de gemeente te ontwikkelen beleid? Hoe zien zij hun situatie, aan welk ondersteuningsaanbod hebben ze behoefte? Maar ook bijvoorbeeld: zien burgers de fundamentele veranderingen die zich aan het voltrekken zijn, en doet de gemeente voldoende om hen daarin mee te nemen? Daarmee ondersteunt de rekenkamer de raad tevens bij zijn volksvertegenwoordigende rol. Weliswaar vullen raadsleden die rol uiteindelijk zelf politiek in, maar rekenkamers kunnen een niet-politieke bijdrage leveren door de raad te faciliteren bij het identificeren en vertalen van wensen en behoeften uit de samenleving. Dergelijke informatie verschaft eveneens een belangrijke ‘second opinion’ op het voorgenomen beleidsontwerp, maar dan niet vanuit een beleidstechnische invalshoek. Een variant op dit type onderzoek is in 2013 gedaan door de rekenkamercommissie van de gemeente Peel en Maas, die heeft onderzocht wat het draagvlak is in de lokale gemeenschap om zelf een bijdrage te leveren aan de inrichting en uitvoering van het te decentraliseren beleid.9

Het invullen van een belofte
De genoemde invalshoeken en voorbeelden van rekenkameronderzoek op het gebied van de aankomende decentralisaties geven aanleiding tot discussie over de rol van gemeentelijke rekenkamers. In hoeverre mogen rekenkamers zich bemoeien met voorgenomen beleid? Wat ons betreft is er sprake van een vrij groot grijs gebied, waarin rekenkamers hun weg moeten zien te vinden. Bij de verplichte instelling van lokale rekenkamerfuncties heeft de wetgever gesteld dat rekenkamers onderzoek dienen te verrichten naar het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur.10 Wat valt hier wel en niet onder? Juist bij de voorgenomen decentralisaties is dit een relevante kwestie. Het betreft immers nog steeds voorgenomen decentralisaties.

Dat roept de vraag op of er wel sprake is van ‘gevoerd bestuur’. Om verschillende redenen pleiten wij ervoor om hier niet al te rigide mee om te gaan.11 Allereerst zijn de gemeentelijke voorbereidingen op de decentralisaties zonder meer onderdeel van het gevoerde bestuur, en daarmee een belangrijk onderzoeksobject voor rekenkameronderzoek.

Daar komt bij dat versterking van de controlerende taak van gemeenteraden, zeker bij deze decentralisaties, hard nodig is. Als rekenkamers daaraan kunnen bijdragen door raden te voorzien van onderzoeksresultaten die helpen bij de beoordeling van voorgesteld beleid, dan moeten zij niet aarzelen om dat te doen.

De instelling van rekenkamers was immers bedoeld om de positie van de raad te versterken. De komende decentralisaties bieden een uitgelezen mogelijkheid om deze belofte in te vullen.

Prof.dr. Klaartje Peters is bijzonder hoogleraar Lokaal en regionaal bestuur aan de Universiteit Maastricht, publicist en voorzitter van de rekenkamer van Maastricht. Dr. Peter Castenmiller is verbonden aan PBLQ Zenc en voorzitter van de rekenkamer van de provincie Zeeland.

Noten
1 Er doen wisselende getallen de ronde, maar volgens de NVVR in een brief aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties neemt de omvang van het Gemeentefonds toe met zo’n € 16 miljard.
2 Zie ook: H. Albeda en P. Castenmiller, ‘Zoek het niet onder de lantaarn’. In: Binnenlands Bestuur 2007/23, pagina 32-35.
3 Zie: P. Castenmiller, M van Dam en K. Peters, ….. geven de raad alle informatie..... Den Haag, 2013.
4 Gemeenten werkten eerst lange tijd aan voorbereidingen voor de Wet werken naar vermogen, die vervolgens werd vervangen door de Participatiewet. Toen kwam het Sociaal Akkoord er tussendoor, wat opnieuw grote gevolgen had voor de wet en de gemeentelijke taken. Het meest recente voorbeeld is het besluit van het kabinet om de persoonlijke verzorging uit de AWBZ toch niet naar gemeenten, maar naar verzekeraars over te hevelen.
5 Overal waar ‘lokale rekenkamer(s)’ staat kan ook ‘lokale rekenkamer(s) en rekenkamercommissie(s)’ worden gelezen.
6 Rekenkamer Stadsdelen Amsterdam (2013), Vernieuwing in het sociale domein. Verkenning, Amsterdam.
7 In 2012 heeft de Algemene Rekenkamer samen met 42 gemeentelijke rekenkamers onderzoek gedaan naar de totstandkoming en de werking van Centra voor Jeugd en gezin. Dit project kent verschillende aspecten van een uitgebreide toets op het beleidsontwerp. Zie: http://www.rekenkamer.nl/Publicaties/Onderzoeksrapporten/Introducties/2012/06/Centra_voor_Jeugd_en_Gezin_in_gemeenten
8 Rekenkamer Gemeente Den Haag, Kansenkaart, 2013.
9 Rekenkamercommissie Peel en Maas, Zelfsturing op het goede spoor? juni 2013.
10 Artikel 182 Gemeentewet en Memorie van Toelichting Wet dualisering gemeentebestuur, hoofdstuk 7.
11 Zie ook: T. van den Berg, E. Boschker en P. Castenmiller, in TPC 2014/1.