Reflecties op het artikel 'De meerwaarde van lokale rekenkamers'

Ex ante-evaluaties verdienen de voorkeur
De huidige raadsbesluiten over de decentralisaties zijn over het algemeen visienota’s. Daarin staan geen concrete doelen over wat de raad wil bereiken met de nieuwe taken van de Wmo, de begeleiding via de AWBZ, de invoering van de Participatiewet en de invoering van de nieuwe Jeugdwet.

De decentralisaties stellen rekenkamers en rekenkamercommissies voor de opgave om de gemeenteraden te ondersteunen in hun kaderstellende en controlerende rol. De rekenkamercommissies kunnen de gebruikelijke ex post-evaluaties doen na de invoering, maar het is veel belangrijker om de raad te ondersteunen door haar kaderstellende taak bij de beleidskeuzes te vergroten. Een ex ante-evaluatie die zich richt op het evalueren van beleidsdoelen verdient de aanbeveling.

Zo’n ex ante-evaluatieonderzoek moet antwoord geven op de volgende vragen:

1. Op welke ervaringen en aannames (beleidstheorie) zijn de beleidskeuzes gebaseerd en zijn die ervaringen en aannames van toepassing voor de gemeente en haar inwoners?
2. Zijn de doelstellingen vertaald in resultaten die specifiek, meetbaar en tijdgebonden zijn geformuleerd? Vindt er sturing plaats op doeltreffendheid?
3. Staan de te leveren prestaties van activiteiten en in te zetten middelen in verhouding tot de te bereiken resultaten? Vindt er sturing plaats op doelmatigheid?
4. Welke voortgangs- en resultateninformatie moet de raad verzamelen opdat zij later op relatief eenvoudige wijze het beleid kan evalueren? En zich achteraf kan verantwoorden over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid?

Dit type onderzoek vraagt van rekenkamercommissies een andere rol en opstelling. De commissie moet tegelijkertijd de beleidsontwikkeling volgen en onderzoeken. Daarna moet zij het advies aan de gemeenteraad gelijktijdig met het raadsvoorstel van het college uitbrengen. Het is zo niet mogelijk om de gebruikelijke fasen van ambtelijk en bestuurlijk wederhoor, vastgelegd in de verordening op rekenkamercommissies, te volgen. Goede communicatie met de gemeenteraad is vereist en het college moet voor draagvlak zorgen voor deze andere werkwijze. De rekenkamercommissie moet namelijk kunnen beschikken over conceptbeleidsnota’s, die het college wellicht nog niet vastgesteld heeft.

Om elk misverstand te voorkomen: dit ex ante-evaluatieonderzoek bemoeit zich niet met de beleidskeuzes als zodanig, want dat is het politieke primaat van het college en de raad.

Omdat de drie decentralisaties meestal in regionale samenwerkingsverbanden worden uitgevoerd moet de bevoegdheid van de rekenkamercommissies worden uitgebreid. De Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies heeft hierover een brief gestuurd naar minister Plasterk.

Drs.ing. Gerard Braas, voorzitter van de rekenkamercommissie Beverwijk, schreef deze reflectie op persoonlijke titel.

Rekenkamers als adviseur van de raad
Met de meeste punten die Peters en Castenmiller schetsen kan ik het eens zijn. Ik verwacht dat lokale rekenkamers profijt kunnen hebben van samenwerking met andere partijen in de kolom van toezicht en controle. Zo hebben 42 lokale rekenkamers bijvoorbeeld al geoefend met samenwerking met de Algemene Rekenkamer door de ontwikkeling van Centra voor Jeugd en Gezin te onderzoeken. Daarmee ontstaat een landelijk beeld van die ontwikkeling dat dieper gaat dan het systeemtoezicht waar de centrale toezichthouders zich over het algemeen na decentralisatie toe beperken. En de lokale rekenkamers kunnen profiteren van de kennis en ondersteuning van de Algemene Rekenkamer.

Peters en Castenmiller schetsen de uitdaging voor lokale rekenkamers om niet te voorzichtig te zijn in het bepalen van hun rol. Daarmee zijn rekenkamers niet langer achteraf controleur van het gevoerde beleid.

Dat is mijns inziens terecht. Rekenkamers kunnen zich dan meer en meer opstellen als adviseur van de raad. Niet politiekinhoudelijk, dat is aan de volksvertegenwoordigers zelf. Maar ze kunnen bijvoorbeeld wel een bandbreedte aan alternatieve beleidsopties schetsen, of consequenties en risico’s van keuzen die voorliggen. Daarmee kunnen rekenkamers de kwaliteit van de onafhankelijke oordeels- en besluitvorming van de gemeenteraad versterken.

Een voorbeeld uit mijn eigen praktijk is dat ik als voorzitter van de rekenkamercommissie bij de vergaderingen van de auditcommissie aanwezig ben. De rapporten van de rekenkamercommissie worden daar behandeld. Ambtenaren verantwoorden daar wat zij met de aanbevelingen uit de rekenkamerrapporten hebben gedaan, die door de raad zijn overgenomen. Daarmee worden vervolgonderzoeken bijna overbodig. Ook kan de rekenkamer al in een vroeg stadium op de hoogte zijn van en betrokken worden bij de besluitvorming. Het scheelt bijvoorbeeld al dat de rekenkamer vooraf kan meegeven dat kaders SMART-geformuleerd moeten worden, in plaats van dat obligatoir achteraf te constateren als dat (weer) niet is gedaan. De productie van de rekenkamer is tevens diverser geworden. Naast de ‘controlerende’ rapporten schrijven we nu meer en korte rekenkamerbrieven, die de kaderstellende taak van de raad ondersteunen en door de raadsleden hoog gewaardeerd worden.

Drs. Etienne Lemmens, voorzitter van de rekenkamercommissies Brunssum en Landgraaf, schreef deze reflectie op persoonlijke titel.

Raad gebaat met onder- zoek naar voorgesteld beleid
Net als Peters en Castenmiller geloof ik dat lokale rekenkamers een bijdrage kunnen leveren aan de sturing en controle van de raad in het sociale domein. De Kansenkaart voor de herinrichting van het sociale domein (nov. 2013) van de Rekenkamer Den Haag biedt niet alleen een toetsingskader, maar helpt tevens om goed voor ogen te houden waar het uiteindelijk om gaat: het behalen van de beoogde maatschappelijke effecten, zoals meer zelfredzaamheid van burgers, minder (zware) ondersteuning, één huishouden-één plan-één casemanager.

Voor sturing en controle moeten de maatschappelijke effecten die op de kansenkaart staan nader gespecificeerd en geprioriteerd worden.

In hoeverre is de raad zelf in staat, bovenop de stapels aan stukken en midden in het tumult van de aankomende verkiezingen, betekenisvolle indicatoren voor het sociaal domein vast te stellen? Daarom stelt de Rekenkamer Den Haag zich de vraag of een volgende stap in de ondersteuning van de raad een Indicatorenmenukaart voor het sociale domein zou kunnen zijn. Daarbij is het van belang te benadrukken dat alleen monitoring van relevante door de raad vastgestelde maatschappelijke effectindicatoren niet volstaat. Kwalitatieve evaluaties helpen om gegevens te duiden. Zo kwam bij ons onderzoek Zorg voor jeugd op scholen (Rekenkamer Den Haag, 2012) de daling van het aantal indicaties voor zware jeugdzorg door Bureau Jeugdzorg (BJZ) in een ander daglicht te staan toen de scholen ons meldden in toenemende mate voor de ‘huisartsroute’ te kiezen om de lange doorlooptijden bij BJZ te vermijden.

In G4-rekenkamerverband wordt een onderzoek naar de decentralisatie jeugdzorg gestart. Door te onderzoeken hoe de gemeenten de lessen uit de proeftuinen benutten dragen de lokale rekenkamers bij aan wat nu nodig is: het vermogen om snel van opgedane ervaringen te leren. De voorbereidingen op de decentralisaties zijn immers een voorbereiding op het onbekende.1

Eigenlijk moeten de lokale rekenkamers daarin mee, in dat onbekende. En dat is eng, want rekenkamers zijn gewend zich vast te houden aan strakke normenkaders en stevig onderbouwde oordelen. De raad is echter meer gebaat bij de in het artikel en hierboven genoemde typen onderzoek dan met een klassieke ex post-evaluatie in 2018.

Drs. Mirjam Swarte, secretaris van de Rekenkamer Den Haag, schreef deze reflectie op persoonlijke titel.

Noot
1 ‘Omgaan met het onbekende’, working paper NSOB Denktank, augustus 2013.