Zoeklicht op publiek geld

In de eerste echte Nederlandse grondwet van 1814 luidde artikel 120: ‘Er zal eene algemeene Rekenkamer zijn’. Maar zowel de samenleving als de overheid zijn sindsdien danig veranderd. In dit artikel belichten de auteurs de veranderingen die de Algemene Rekenkamer heeft doorgemaakt en staan ze tegelijkertijd stil bij een aantal belangrijke uitdagingen voor de Rekenkamer van vandaag.

In de grondwet staat te lezen: “De Algemene Rekenkamer is belast met het onderzoek van de ontvangsten en uitgaven van het Rijk.” Deze bepaling komt er kort gezegd op neer dat de Algemene Rekenkamer geacht wordt in de gaten te houden wat er met het belastinggeld gebeurt. Dat is de rode draad voor 200 jaar onderzoek door de Rekenkamer, maar achter dit motto schuilt ook een evolutie van 200 jaar.

Brugfunctie
Het onderzoek kent in de loop der tijd verschillende gedaantes, maar is er altijd op gericht geweest inzicht te bieden in wat er met publiek geld gebeurt. In het prilste begin, 200 jaar geleden, stond dit onderzoek ten dienste van de koning. Het ‘opperbestuur van alle geldmiddelen’ berustte bij de soevereine vorst1 en de Algemene Rekenkamer was er vooral voor om rekening en verantwoording van de departementen en landscomptabelen af te dwingen. Het waren toen echt andere tijden. Dit veranderde met de grondwetswijziging van 1848, toen de ministeriële verantwoordelijkheid werd ingevoerd. In de nasleep van het echec van de Belgische opstand had het parlement kans gezien haar positie ten opzichte van de vorst (toen nog Willem I) te versterken.
Met de grondwetswijziging van 1848 werd deze ontwikkeling bekrachtigd en was er voor het eerst sprake van budgetrecht: de afgesloten rekening van ontvangsten en uitgaven van het rijk moest aan de volksvertegenwoordiging worden meegedeeld. Ook de positie van de Rekenkamer werd versterkt, met name op het punt van haar onafhankelijkheid. Dat ging niet zonder slag of stoot. De machtsverhoudingen tussen regering en parlement waren nog niet stabiel en er heerste een zeker wantrouwen jegens de Algemene Rekenkamer vanwege haar voormalige rol als ménagerie du roi.2

Maar met een beetje goede wil kun je stellen dat vanaf de grondwetswijzing van 1848 het budgetrecht van het parlement geregeld is: het ‘budget’ berustte voortaan bij de departementen en het ‘recht’ bij het parlement. De plek waar over het budget wordt beslist en waar het wordt besteed vallen dus niet samen. Er is daarom sprake van een intensief verkeer tussen regering en parlement. In dit verkeer vervult de Rekenkamer vanuit haar onafhankelijke positie als het ware een brugfunctie. Met ons onderzoek en onze oordelen over de rekeningen van de departementen beogen wij het parlement in de uitoefening van haar budgetrecht te faciliteren.

Van rechtmatigheidsonderzoek naar doelmatigheidsonderzoek
De nadruk in het rekenkameronderzoek lag lange tijd op rechtmatigheidscontrole, op de vraag of uitgaven zijn gedaan in overeenstemming met de (begrotings) wet. Vroeger moest de Rekenkamer zelfs vooraf toestemming geven voor uitgaven en tot in de jaren twintig werden alle uitgaven gecontroleerd. De vraag wat er met het belastinggeld gebeurt, werd dus nogal letterlijk en administratief opgevat. Deze werkzaamheden culmineerden in een jaarlijks Verslag, één lijvig boekwerk waarmee de goedkeuring van de rijksrekening werd bekrachtigd. De verkwistingen die aan de kaak werden gesteld, varieerden van de noodzaak van vroegtijdige vervanging van verwarmingsradiatoren in gevangenissen tot de aanschaf van kantoormeubilair en dienstauto’s. Doelmatigheid kwam slechts ter sprake als verlengstuk van de rechtmatigheid, en betrof vooral zuinigheid.

In de naoorlogse jaren verschoof de controle door de Rekenkamer naar ‘supervisie’, het beoordelen en gebruikmaken van de controle door derden. We konden niet langer alle individuele uitgaven controleren, daarvoor was de rijksoverheid simpelweg te groot geworden. Het streven was om te steunen op het controlewerk van de departementale administraties. De blik werd minder gericht op de bonnen en administratieve bescheiden en meer op de budgettaire organisatie en het controlewerk; we keken meer naar hoe het belastinggeld besteed werd.

De echte winst van het systeem van getrapte controle werd echter pas geboekt in de tweede helft van de jaren tachtig. Tot die tijd liepen de departementen jaren en jaren achter met hun rekeningen en werden verplichtingen aangegaan zonder dat daarvoor begrotingsgeld was gereserveerd. Het budgetrecht van het parlement kwam onvoldoende uit de verf en werd soms zelfs met de voeten getreden. Begrotingen en bijbehorende documenten zoals voorjaarsnota’s en najaarsnota’s vormden bovendien veelal een zoekplaatje, terwijl de staatsschuld en het begrotingstekort uit de hand liepen. Grote affaires zoals de steunverlening aan scheepsbouwer RSV en de problemen met de WIR3 droegen bij aan een breed gedeeld gevoel geen greep op de uitgaven en verplichtingen van de overheid te hebben.
In de media en in het parlement werden de problemen breed uitgemeten en er moest bovendien bezuinigd worden. Ook de Rekenkamer problematiseerde de situatie in haar opeenvolgende verslagen.4 Uit een gevoel van urgentie is uiteindelijk tot de operatie ‘Comptabel Bestel’ besloten, waarbij de Tweede Kamer, het ministerie van Financiën en de Rekenkamer eendrachtig samen optrokken. Financiële administraties werden bij de tijd gebracht, departementen kregen hun eigen accountantsdiensten (tegelijk een steviger basis voor ons werk) en de begroting en de verantwoording ondergingen een versnelling en een verbeterslag. Het budgetrecht en de besteding van publiek geld kregen zo een steviger inbedding.

De operatie ‘Comptabel Bestel’ werd ingezet vanuit een breed gedragen zorg over de staat van de rijksfinanciën en het beheer daarover, maar ook vanuit de behoefte aan meer en betere informatie over de doelmatige besteding van belastinggelden. Bij de Rekenkamer was de ontwikkeling naar meer doelmatigheidsonderzoek al enige tijd gaande. Vanaf begin jaren tachtig werd dit ook naar buiten toe meer manifest, onder andere doordat vanaf toen het aantal tussentijdse rapporten sterk toe nam. In het doelmatigheidsonderzoek wordt als het ware een diepere laag van het budgetrecht aangeboord: brengt de besteding van begrotingsgeld de beleidsdoelen dichterbij? De kleine doelmatigheid, in de zin van zuinigheid en efficiency, had altijd al in de belangstelling gestaan, maar de grote doelmatigheid, in de zin van beleidsprestaties en -effecten, was onderbelicht gebleven.
De Comptabiliteitswet 1927 bood al wel de mogelijkheid van doelmatigheidscontrole, maar in de praktijk werden er weinig woorden aan vuil gemaakt. Hetzelfde gevoel van ongemak dat tot de operatie ‘Comptabel Bestel’ had geleid, leidde er ook toe dat de vraag naar de beleidseffectiviteit – wat gebeurt er met het belastinggeld en worden de beoogde doelen bereikt – steeds nadrukkelijker werd gesteld.

Nieuwe pijler: beleidseffectiviteit
De vraag naar de effectiviteit van het beleid kent vele deelvragen die door zowel de Rekenkamer als de departementen zelf worden onderzocht. Het betekent weer een blikverschuiving (of liever verbreding) in ons onderzoek: van het wat, naar het hoe naar het waartoe van de besteding van publiek geld. In vrijwel alle rapporten maken wij een punt van de informatiepositie van het parlement (en van de minister zelf); die is vaak onvoldoende in de zin dat doelen van het beleid onhelder zijn en er weinig inzicht is in prestaties en effecten.
Eind jaren negentig vindt, als een logische opvolger van de operatie ‘Comptabel Bestel’, de VBTB-operatie plaats. Onder de noemer ‘Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording’ wordt getracht de begrotings- en verantwoordingscyclus te verrijken met betere informatie over de inhoud van het beleid en wat het heeft opgeleverd.

Er is onmiskenbaar vooruitgang geboekt op dit terrein en het budgetrecht van het parlement heeft een inhoudelijker invulling kunnen krijgen door het toegenomen gebruik van beleidsevaluaties en prestatiegegevens. De VBTB-verbinding tussen financiële informatie en inhoudelijke informatie over het beleid maken ook dat het rechtmatigheidsonderzoek en het doelmatigheidsonderzoek van de Rekenkamer naar elkaar zijn opgeschoven. Onze goedkeuring van de rijksrekening gaat sinds jaar en dag gepaard met een beschouwing over de informatiewaarde van die rekening waar het de effecten van het beleid betreft. Daar is nog een wereld te winnen. De zoektocht naar juiste en evenwichtige beleidsinformatie, naar het verkrijgen van een juist beeld over het beleid en de werkelijkheid, zet zich voort, getuige ook de huidige discussies over de invulling van ‘Verantwoord Begroten’, de opvolger van VBTB.

Van rijksoverheid naar verscheidenheid
Zoals het onderzoek in de loop van 200 jaar veranderd is, zo zijn ook de rijksoverheid en haar inkomsten en uitgaven veranderd. Deze veranderingen hebben belangrijke implicaties voor de uitoefening van het budgetrecht door het parlement en dus ook voor de brugfunctie van de Rekenkamer. In vroeger tijden was er sprake van een relatief overzichtelijke overheid met een relatief eenvoudig kasboek. De grenzen van de rijksoverheid zijn in de loop van de decennia echter verschoven en deels vervaagd, en dit proces is nog steeds gaande. Daarnaast beslaat het budget van de overheid vandaag de dag meer dan alleen inkomsten en uitgaven, denk alleen al aan garanties die voor meer dan 200 miljard euro aan Europese financiële instellingen zijn verstrekt. Er is inmiddels een veelvoud aan financiële instrumenten, waarvan de wijze waarop de controle door het parlement vorm kan en moet krijgen niet altijd op voorhand vast staat. Dit maakt de vraag relevant wat precies het budget is waar het parlement over gaat en waar zij (budget)recht van spreken heeft.

Een bekend fenomeen zijn de instellingen die op enige afstand van de overheid staan waar een groot deel van de beleidsuitvoering en de dienstverlening zijn beslag krijgt. Wat is de informatiepositie van het parlement waar het de budgetten en prestaties van deze instellingen betreft? Begin jaren negentig sprak de Rekenkamer van wildgroei. De kaderwet ZBO’s heeft ordening in dit veld gebracht, maar dat proces is nog niet af en bovendien zijn er vele nieuwe ontwikkelingen. Zo zijn er, al dan niet tijdelijk, enkele financiële instellingen aan het domein van de rijksoverheid toegevoegd. Daarnaast wordt Europa steeds belangrijker in de beleidsbepaling en ook in de begrotingsuitvoering. Anderzijds vindt er in het sociale domein een grootschalige decentralisatieoperatie plaats waarbij meer dan 15 miljard euro aan gemeenten en provincies wordt overgedragen. En in de zorgsector gaat meer dan 60 miljard euro aan publiek geld om, waarvoor nog geen sluitend systeem van controle en verantwoording bestaat.

Al deze ontwikkelingen van een zich fragmenterende overheid vragen om staatsrechtelijke en budgetrechtelijke antwoorden. Hoe wil het parlement de vinger aan de pols houden bij staatsbanken? Wat zijn de implicaties van het strengere begrotingstoezicht vanuit Brussel voor het budgetrecht?
Langs welke weg kan meer grip op de zorguitgaven worden verkregen zonder direct de marktwerking ter discussie te stellen? Hoe kunnen slimme en slanke informatiearrangementen in het gedecentraliseerde domein eruitzien, hoe kun je hier met doordacht beleid optimaal gebruikmaken van onze doordachte lokale democratie met zijn eigen checks and balances? Dit zijn vragen die de rechtmatigheid en doelmatigheid overstijgen; het gaat om inrichtingsen ordeningsvraagstukken die een verbouwing van het ‘Huis van Thorbecke’ impliceren. In een nieuwe Comptabiliteitswet zouden dit soort vraagstukken een plek moeten krijgen.

De Rekenkamer heeft op de meeste van deze vragen geen pasklare antwoorden. We proberen in deze fase onze bijdrage te leveren bijvoorbeeld door het bieden van inzicht door overzicht. Hoe worden budgetten verdeeld, wie heeft welke verantwoordelijkheid en waar zitten lacunes in het systeem van controle en verantwoording? We proberen het parlement alert te houden door te wijzen op de consequenties van bepaald beleid en bepaalde voornemens voor haar budgetrecht; ‘Let op uw saeck!’. Daarbij wijzen we vooral ook op de kansen die deze ontwikkelingen bieden. Bijvoorbeeld de kans om overbodige regelgeving of verantwoordingslasten te schrappen. Of de kans om wijzer te worden van de toepassing van open data. Of de kans om de mogelijkheden die de verantwoordingsstructuur van onze gedecentraliseerde eenheidsstaat biedt, beter te benutten.

Ook na 200 jaar comptabiliteit in het koninkrijk gaan de ontwikkelingen door, waarschijnlijk in een alsmaar versneld tempo. Hoe dan ook, wij zullen blijven wijzen op het belang van transparantie en publieke verantwoording over de besteding van publiek geld en zien nog veel mogelijkheden om die functie de komende jaren verder te versterken.

Drs. Mirjam Brandenburg is bestuursadviseur. Drs. Fon Linders is sectormanager Binnenlandse Zaken, Koninkrijksrelaties en Bedrijfsvoering Rijk. Beide auteurs zijn werkzaam bij de Algemene Rekenkamer. Zij hebben het artikel op persoonlijke titel geschreven.

Noten
1 Van ‘Camere van der rekeninghen’ H7, pag. 160.
2 Zie hiervoor ‘Van Camere der rekeninghen’, H 9, pag. 207 e.v.
3 De Wet op de Investeringsrekening bestond van 1978 tot de afschaffing in 1988 en bood ondernemers de mogelijkheid van belastingaftrek.
4 Zie bijvoorbeeld Verslag Rekenkamer 1986, deel I, 1.2,; Hand. II, 1986-1987.