Beleidsinformatie op de kaart

Als rekenkamer richten we ons op de relatie tussen beleid, geld en resultaten. Vaak moeten we in onze onderzoeken echter stoppen bij de conclusie dat een bewindspersoon eigenlijk niet goed weet waar zijn budget precies terechtkomt en welke resultaten hij daarmee bereikt. Sinds 2005 komen we er echter langzaam achter dat het mogelijk is om beleid, geld en resultaten te verbinden. En wel via de locatie: geografie als missing link, dus eigenlijk.

Door ontwikkelingen zoals internet, social media, open data, smartphones zijn we een digitale samenleving geworden. Deze ontwikkeling is ook te zien in de manier waarop beleidsinformatie tot stand komt. Nog maar enkele jaren geleden kwam beleidsinformatie stap voor stap tot stand, onder regie van de betreffende beleidsmaker. De snelheid van dit proces werd mede ingegeven door de snelheid waarmee papier zich kon verplaatsen. Inmiddels is de verbindingssnelheid bepalend voor hoe informatie tot stand komt. Informatie komt tot stand vanuit verschillende bronnen en tegelijkertijd. Informatie kan snel verzameld, bewerkt en verspreid worden door iedereen die toegang heeft tot een verbinding (internet, mobiel netwerk). Het is niet alleen de snelheid van de hedendaagse verbindingen die veel in gang heeft gezet, maar ook de veel bredere toegang daartoe. Kennis is niet langer macht voor een beperkte groep mensen. De gigantische hoeveelheid data die via het internet wordt ontsloten, democratiseert en bevordert transparantie. Dit is niet alleen van belang voor beleidsmakers, maar ook voor ons als controleurs van het beleid van de overheid. Zo krijgen wij er volgens de Britse premier Cameron “a whole army of effective armchair auditors” bij van wie verwacht wordt dat ze, op basis van de openbaar gemaakte gedetailleerde financiële informatie van de overheid, de onderste steen boven willen halen en verspilling, onnodige projecten en zinloze regelingen aan de kaak willen stellen en in het vervolg voorkomen.1 Dus ons werk wordt makkelijker met al die nieuwe virtuele collega’s? Of wordt het niet zozeer makkelijker, maar anders?

Geografie als verbindende schakel
De explosieve groei van beschikbare data kan verwarrend en vervreemdend zijn en onzekerheid in de hand werken. Want hoe filter je uit het oerwoud aan informatie datgene wat je wilt weten en hoe beoordeel je de betrouwbaarheid en juistheid van de informatie? Vele sites ontsluiten dezelfde informatie, geven net een iets andere kijk op dezelfde data of leggen net niet de nadruk op wat je wilt weten. Een overdaad aan uiteenlopende informatie kan ook wantrouwen of onverschilligheid tot gevolg hebben en er juist voor zorgen dat burgers minder betrokken raken. Het openbaar maken van data alleen zorgt niet automatisch voor een leger van ‘armchair auditors’. Informatie moet op een vergelijkbare en begrijpelijke manier aangeboden en geduid worden.
Wat enorm kan helpen om data uit verschillende bronnen te begrijpen, is het integreren van die data en het letterlijk op de kaart zetten ervan. Geografie als de sleutel om informatie uit verschillende bronnen en van verschillende aard te verbinden. Die verbinding kan helpen complexe informatie op een toegankelijke manier te ontsluiten en te presenteren. Geografie kan de digitale wereld met de fysieke wereld verbinden, want alles gebeurt immers ergens.
Door geografie kunnen beleid, geld en resultaten dus met elkaar verbonden worden en die verbinding kan bijdragen aan een beter inzicht in de directe leefomgeving van burgers. De omgeving waarin zij geconfronteerd worden met problemen en met oplossingen daarvoor van de overheid.

Aan de hand van een aantal voorbeelden laten we zien hoe we als auditor ons voordeel (kunnen) doen door gebruik te maken van geografie als missing link en wat dat betekent voor onze rol.

Open geospending
Met het begrip ‘open geospending’ koppelen we een aantal ontwikkelingen op het gebied van transparantie en publieke verantwoording. Het brengt open data, open spending, geografische informatieverwerking en ‘armchair auditing’ samen. De Amerikaanse website recovery.gov is hier een voorbeeld van.

De website is in 2009 gelanceerd als onderdeel van het programma ter bestrijding van de crisis (Recovery Act), om uitvoering te geven aan de verkiezingsbelofte van president Obama om de overheid meer transparant te maken. Via de website geeft de overheid (bijna real-time) inzicht aan het grote publiek in de uitgaven (belastingvoordeel, subsidies, contracten, leningen, toeslagen) van het herstelprogramma tot op het niveau van de ontvanger. Deze informatie wordt op verschillende manieren ontsloten, onder meer aan de hand van het aangeven van een locatie op een kaart of het ingeven van een postcode. Binnen enkele seconden heeft de burger inzicht in hoeveel geld er in bijvoorbeeld de eigen buurt voor welk project aan welke instelling of ondernemer is gegeven. Met behulp van de (open) data op de site kunnen burgers de bestedingen zelf auditen: de bestemming en besteding van het geld verifiëren en geldstromen vergelijken (tussen staten en door de tijd). De site biedt burgers een directe mogelijkheid om melding te maken van vermoedens van fraude, misbruik of oneigenlijk gebruik. Volgens Earl Devaney – de voormalige voorzitter van de Recovery Accountability and Transparency Board – biedt het gebruik van geografische technieken de mogelijkheid om tot op je eigen buurt in te zoomen en draagt juist dat inzicht bij aan een betere verantwoording en aan preventie van fraude en misbruik van belastinggeld.2
De website gaat daarmee verder dan ‘armchair auditing’. Juist het detailniveau en bijna real-time karakter van de informatie verbinden de digitale en fysieke wereld en maken van iedere burger een potentiële ‘veldinspecteur’ die zijn bevindingen over te leveren prestaties en vermoedens van onrechtmatigheden direct kan terugkoppelen aan de federale overheid.

De website recovery.gov verbindt beleid, geld en resultaten vanaf de start van het Recoveryprogramma tot op de dag van vandaag. De website geeft helder het belang aan van het inbedden van een audit trail: doordat geldstromen gevolgd kunnen worden, ben je als auditor in staat om vast te stellen of het geld de bestemming bereikt en wat de resultaten van de investeringen zijn. Als je een dergelijke audit trail niet vanaf het begin inbouwt, ben je als auditor nauwelijks in staat om het geld te volgen en vast te stellen welke resultaten daarmee behaald zijn.

Betrokken burgers
Ook voor het verzamelen van data kan het publiek ingezet worden, zoals voor het monitoren van ontwikkelingen op een bepaald beleidsveld of voor het doen van observaties voor een evaluatieonderzoek. Op zich is daar nog niets nieuws aan, maar digitalisering en technische hulpmiddelen maken wel steeds meer mogelijk. Met een smartphone kan de gebruiker op ieder gewenst moment zijn locatie en daaraan gekoppelde eigenschappen doorgeven. Neem bijvoorbeeld het iSPEX-experiment. Met een opzetstukje en een gratis app verandert de telefoon in een wetenschappelijk instrument waarmee de hoeveelheid fijnstof in de lucht kan worden gemeten.3 In 2012 won dit idee de Academische Jaarprijs, waardoor het experiment tot uitvoering kon komen en het meetapparaatje geproduceerd werd. Ondertussen zijn twee landelijke fijnstofmeetdagen georganiseerd, die duizenden waarnemingen voor verdere analyse hebben opgeleverd. Een resultaat dat op andere wijze waarschijnlijk niet gehaald had kunnen worden of tegen veel hogere kosten.

Door het betrekken van informatie van burgers bij beleidsontwikkeling en monitoring krijg je als beleidsmaker en auditor inzicht dat je voorheen niet had. Ook voor auditors zelf geldt dat ze met een smartphone in de hand observator kunnen worden en relevante informatie kunnen verzamelen over de locatie waar ze verblijven. Dat is voor veel auditors nieuw, terwijl ze als privé-persoon dagelijks observaties delen. Op het Young EuroSAI Congres (YEScongres) heeft de Algemene Rekenkamer met onze jonge Europese collega’s in een workshop geëxperimenteerd met een app waarmee je geografische data kan verzamelen via je smartphone. Tijdens een rondgang door Rotterdam werd de collega’s gevraagd observaties rond het thema veiligheid te doen en aan de hand van een kleine enquête de situatie ter plekke te waarderen. Na invulling en verzending was de melding meteen op een verzamelkaart te zien.
Dit jaar hopen we een vergelijkbare techniek in te zetten in een onderzoek in het onderwijsveld.

De toegevoegde waarde van het inwinnen en analyseren van data door het publiek openbaart zich ook steeds weer in crisissituaties en bij rampen. Middels ‘crowd mapping’ wordt de ernst van de situatie, de behoefte aan hulp of de begaanbare routes in kaart gebracht. Het kan hier zowel gaan om het samenstellen van een kaart op basis van waarnemingen en social media-berichten vanuit rampgebieden, als om het interpreteren van foto’s en berichten al dan niet in combinatie met het analyseren van satellietbeelden van voor en na de ramp.
Dichter bij huis zagen we onlangs het duidelijke voorbeeld van het gasbevingenportaal. Op dit portaal worden niet alleen de bevingen geregistreerd, maar ook de schade die bewoners zelf waarnemen en op foto’s vastleggen.

Snelheid is ook kwaliteit
Voorgaande voorbeelden illustreren de snelheid waarmee informatie met behulp van het publiek ingewonnen kan worden. In vergelijking met traditionele onderzoeksmethoden gebeurt dit veelal tegen aanzienlijk lagere kosten en vooral met heel veel tijdwinst. Voor noodhulp en rampenbestrijding is het zaak zo snel mogelijk een redelijk betrouwbaar beeld van de situatie te krijgen. Op basis daarvan kan besluitvorming plaatsvinden over waar welke hulp geboden dient te worden. Ook voor andere situaties dan noodsituaties kan informatie van burgers een belangrijke rol spelen in het snel inzicht krijgen in wat ze in hun eigen leefomgeving waarnemen. Dit is van belang om beleid te maken, om resultaten van beleid te volgen en om beleid te evalueren. De snelheid waarmee burgers informatie kunnen verzamelen en beschikbaar stellen, moet afgewogen worden tegen de betrouwbaarheid van deze informatie. De klassieke reflex daarbij is dat alleen zorgvuldig verzamelde informatie meegenomen zou moeten worden in het beleidsproces en dat informatie van burgers, verzameld via bijvoorbeeld social media, daaraan niet voldoet. Maar als zorgvuldige informatie veel te laat komt, is de betrouwbaarheid weliswaar gewaarborgd, maar kan de relevantie toch beperkt zijn. De snelheid waarmee informatie ter beschikking komt, zou dan ook expliciet meegenomen moeten worden als een kenmerk van kwaliteit.

Informatie van burgers is geen vervanging van bestaande verantwoordingssystemen, maar biedt wel een belangrijke meerwaarde en aanvulling op informatie die op een meer traditionele manier tot stand komt. Informatie van burgers geeft een inhoudelijk verrijking en kan een belangrijke signaleringsfunctie vervullen. Als auditor is het dus zaak slim gebruik te maken van de nieuwe mogelijkheden.

Uitdaging voor rekenkamers
Als rekenkamer hebben we door de jaren heen kennis en ervaring opgebouwd over beleidsinformatie en de functie ervan in beleidsprocessen en verantwoording. De uitdaging voor de toekomst is om op basis van die kennis en ervaring bij te dragen aan het ontwerpen van informatiesystemen waarmee goede verantwoording mogelijk is en een audit trail dus vooraf ingebakken is.
Met zo’n informatiesysteem kunnen van meet af beleidsresultaten gevolgd en transparant gemaakt worden, net als op de website recovery.gov.
Daarmee wordt de doelgroep in staat gesteld om direct feedback te leveren op die resultaten. En voor de auditors geeft het de mogelijkheid om vanaf het begin controles uit te voeren en daarmee weer bij te dragen aan de betrouwbaarheid van de informatie over de resultaten en aan het realiseren van die resultaten door aanbevelingen te doen. De afstand tussen beleid, uitvoering en controle wordt daarmee kleiner en de kans om te leren en te verbeteren in reactie op early warning-signalen groter. Deze nieuwe rol vereist een mentaliteitsverandering bij auditors. We komen niet langer pas in actie als beleid is geformuleerd en uitgevoerd, maar zorgen ervoor dat aan de voorkant de transparantie en verantwoording op een goede manier worden ingebed in informatiesystemen. We zullen het als auditors dan ook moeten aandurven om ons vooraf duidelijker uit te spreken over welke informatie nodig is om de resultaten van beleid te volgen, de effectiviteit ervan te evalueren en er op een goede manier verantwoording over af te leggen. Alleen dan hebben we de garantie dat deze informatie ook bruikbaar is voor onze controles en kunnen we waarde toevoegen door te kijken naar de resultaten van beleid, waar we nu te vaak blijven steken bij de opmerking dat er onvoldoende informatie is om vast te stellen of beleid werkt.

De Algemene Rekenkamer is de uitdaging aangegaan om te experimenteren met deze nieuwe rol. Zo denkt de Algemene Rekenkamer mee met gemeenten, onderzoeksinstanties en de beleidsverantwoordelijke departementen over de monitoring van de aankomende grote decentralisaties op het terrein van de jeugdzorg, de Participatiewet en de Wmo. Idealiter kunnen op basis van deze monitoring de resultaten via kaarten worden gevolgd, met inachtneming van ieders informatiebehoefte. Op die manier kun je monitoring slim en efficiënt inrichten, monitoring die echt de verbinding legt tussen beleid, geld en resultaten voor de mensen waarvoor de sociale regelingen bedoeld zijn. Het zou mooi zijn als ook de informatie van burgers daarin betrokken wordt en het geheel open beschikbaar komt. Want door er een open systeem van te maken, kunnen we ervoor zorgen dat burgers betrokken worden en hun rol als ‘armchair auditor’ kunnen spelen.

Drs. Frederique de Graaf en drs. Egbert Jongsma werken beiden bij de Algemene Rekenkamer resp. als onderzoeker en projectleider. Binnen de Algemene Rekenkamer vormen zij het Kenniscentrum GIS en audit dat het stimuleren van het gebruik van geografische informatie in auditing binnen en buiten de rekenkamer tot doel heeft. De auteurs hebben de bijdrage op persoonlijke titel geschreven.

Noten
1 http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20130109092234/http://number10.gov.uk/news/pms-podcast-on-transparency/
2 http://www.washingtonpost.com/blogs/the-switch/wp/2013/09/16/heres-how-the-recovery-act-became-a-test-case-for-open-data/
3 http://ispex.nl/