Nog één keer Amarantis en Vestia

Van alle incidenten in de afgelopen jaren hebben Amarantis en Vestia ongetwijfeld het meeste stof doen opwaaien. Beide zijn uitgebreid en vanuit verschillende perspectieven onderzocht en bij allebei zijn lessen geformuleerd om herhaling te voorkomen. De betrokken onderzoekscommissies hebben in hun analyses echter nauwelijks aandacht besteed aan (mogelijke) lessen voor controllers.

Terug naar de schoolbanken
Het komt door de derivaten en andere complexe financiële constructies. Dat is de mediagenieke verklaring voor de problemen bij Amarantis en Vestia die in eerste instantie kwam bovendrijven. Voor degenen die niet precies wisten wat de risico’s hiervan waren, zijn in recordtempo aanvullende cursussen en opleidingsmodules ingericht. Zo’n reactie is kenmerkend bij incidenten. Leren is in eerste instantie meestal gericht op het voorkomen van (dezelfde) fouten: we hebben meer kennis nodig. Alle opleiders die we voor dit artikel spraken*, gaven aan dat ze nu (extra) aandacht besteden aan complexe financiële constructies. Met vergroten van dit soort kennis is uiteraard niks mis. Het zijn quick wins; die moet je nooit laten liggen. '

Maar er zijn ook andere vormen van leren, die niet direct terugkomen in een cursus complexe financiële constructies. Daarbij gaat het om het vinden van oplossingen voor meer structurele problemen of, de ‘hoogste vorm’ van leren: een voortdurende ontwikkeling van nieuwe oplossingen.1 Tussen deze vormen van leren kan spanning bestaan: wanneer bijvoorbeeld veel energie wordt gestoken in het bestrijden van incidenten, kan de aandacht voor de (onderliggende) structurele problemen daaronder lijden.

De onderzoekscommissies Amarantis en Vestia hebben een brede scope gehad. Maar, hoewel op basis van de rapporten de verschillende vormen van leren mogelijk zijn, zit er een bepaalde eenzijdigheid in de analyses, met name in de keuze van de onderzochte spelers.

Het ligt aan de bestuurders
In zijn essay Een gemakkelijke waarheid betoogt Hans de Bruijn dat de manier waarop een ernstige gebeurtenis wordt geanalyseerd en de manier waarop bevindingen worden gecommuniceerd, kunnen verhinderen dat er echt wordt geleerd.2 Hij onderscheidt drie analysepatronen die commissies vaak hanteren en die leerprocessen kunnen blokkeren:

1. Er moet een eenduidige verklaring worden gevonden.
2. Alle aandacht gaat uit naar wat mis ging. 
3. Van het geconstateerde gebrek wordt een (omgekeerde) aanbeveling gemaakt.

Hij stelt bovendien dat naarmate de maatschappelijke onrust en de impact van een gebeurtenis groter is, de tolerantie voor genuanceerde verklaringen afneemt. Over de analyse van de Commissie Onderzoek Financiële Problematiek Amarantis concludeert de Bruijn dat door de sterke focus op de bestuurders bijna alle aanbevelingen over bestuurders gaan.3 Dat constateert ook prof. dr. Martin Dees, director bij Center for Public Auditing & Accounting (Nyenrode Business Universiteit): “We hebben met onze studenten beide cases [Amarantis en Vestia, red.] bestudeerd. Opvallend is dat er weinig of geen aandacht is besteed aan de rolvervulling door de controllers en de internal auditors. Niet in de onderzoeksrapporten over deze cases, ook niet in het rapport van commissie-Halsema (Een lastig gesprek4), en niet in de Code Goed Bestuur Publieke Dienstverleners (van de Handvestgroep Publiek Verantwoorden). Ongeacht of de controllers en auditors hun rol goed of slecht hebben gespeeld: ze hadden in de rapporten moeten worden besproken, omdat hun functies er mede toe dienen om mismanagement te helpen voorkomen.”

Een van de belangrijkste lessen uit de casus-Amarantis is volgens Chin-A-Fat et al. dat er tegenkracht ten opzichte van de bestuurders moet worden georganiseerd, uiteraard voordat de schade is aangericht.5 De waarde van tegenspraak en tegendruk zit in de remmende (en bijsturende) werking ervan: ze geven tegenwicht aan eenzijdige en interne belangen. De interne lines of defense (interne toezichthouders, controllers, risicomanagers en auditors) en de externe lines of defense (accountants, stakeholders en externe toezichthouders) zouden hiertoe eerder en regelmatiger contact met elkaar moeten hebben om informatie uit te wisselen.

Tegenspraak en tegendruk
Die hiervoor beschreven behoefte aan tegenspraak herkent prof. dr. Ed Vosselman, opleidingsdirecteur van de post-doc parttime Opleiding tot Certified Public Controller: “De controller staat voor counter-role, tegenkracht. Aan de ene kant moet hij afstand bewaren tot managers en een eigen verantwoordelijkheid dragen. Hij moet zich afvragen: wat zie ik voor gedrag bij deze manager en is dat goed voor de (economische) prestaties van deze organisatie? Aan de andere kant moeten controllers ook strategische meelopers zijn en het management voorzien van calculaties op basis waarvan beslissingen worden genomen. Dat vereist een stevige persoonlijkheid.”

Prof. drs. Arie Verberk, directeur Executive Master of Finance and Control (UvA), sluit zich daar bij aan: “De rechte rug van de controller is zeer belangrijk. We bespreken met studenten dat ze ervoor moeten zorgen nooit in een hoek terecht te komen waarbij directie/bestuur druk kan uitoefenen. Je moet niet alleen gelijk hebben, maar het ook weten te krijgen.”

Ook de Rijksacademie voor Financiën, Economie en Bedrijfsvoering besteedt hier in haar opleidingsprogramma aandacht aan. Drs. Hans Monnickendam, hoofd van de Rijksacademie: “De controllersopleiding bij de Rijksacademie is zo ingericht dat de ‘moderne’ controller niet alleen een boekhouder is, maar tevens een kritische adviseur voor het management van de organisatie. Dit betekent dat de controller oog heeft voor de sturingsvraagstukken en cultuur van de organisatie, de risico’s overziet en alternatieve voorstellen ontwikkelt.”

Voorkomen is beter dan genezen
In zijn kritiek op de onderzoekscommissie Amarantis stelt De Bruijn dat de onderzoekscommissie – uiteraard – heeft teruggekeken op de situatie, maar dat er ook had moeten worden gekeken naar de bestuurlijke spelers in de situatie.6 De ‘analysetijdens’ is wat hem betreft cruciaal. Je kunt achteraf een lijn trekken tussen alle punten, maar het is de kunst om op het moment zelf de punten te herkennen. Waarop moet er nu worden gelet?

Deelnemers aan de controllersopleiding bij de Rijksacademie zien incidenten zoals bij Amarantis en Vestia voortvloeien uit een gebrek aan publiek besef bij de organisatie, een afdwalen van de kerntaak van de organisatie én een gebrek aan voldoende tegenkracht binnen de organisatie. Bedoeling is dat een controller vroegtijdig signalen kan afgeven aan het management. “Het is fictie dat er nooit meer een incident zal zijn; je kunt niet alles ‘dicht regisseren’”, aldus Monnickendam.

Dees: “Het concept ‘lines of defense’ bestaat al even, maar heeft waarschijnlijk een langere incubatietijd voordat het echt op grote schaal in de praktijk landt. In onze colleges Goed bestuur benadrukken we dat er een partnership moet zijn tussen het management, de toezichthouder, de controller en de internal auditor. De hoogste prioriteit is dat de tone at the top past bij de wezenskenmerken van openbaar bestuur. Het is jammer dat het aspect ‘moreel kompas’ in de aanbevelingen van de commissie- Halsema niet overtuigend handen en voeten heeft gekregen.”

Er is meer tussen orde en rationaliteit
In het hoofdartikel Voorbij de Gouden muur in TPC (juni 2013) betogen Rob Janssens c.s. dat controllers verder moeten kijken dan de principes van orde en rationaliteit (en de waarden die daarmee samenhangen).7 Ze zouden er onder meer goed aan doen om zich niet alleen op hun eigen organisatie te richten, maar om ook een netwerk daarbuiten op te bouwen: met organisaties waarmee samenwerkingsverbanden bestaan. Controllers ontwikkelen zo een beter zicht op relevante actoren, en op risico’s vanuit de omgeving voor de eigen organisatie.

Vosselman herkent de noodzaak tot ‘netwerkdenken’: “Niet organisaties moeten voorop staan, maar problemen (zoals wijkaanpak, arbeidsmarktproblematiek), die vanuit verschillende lokale posities moeten worden opgelost. Dit vereist van een controller dat hij voorbij de veilige grenzen en structuur van zijn organisatie kijkt.”

Janssens c.s. munten hiervoor de term ‘postmoderne controller’. Onderdeel van de nieuwe werkwijze van deze controllers is om vooral ook te kijken naar wat er wél goed gaat: appreciative inquiry.

Vosselman aarzelt om hiervoor het woord postmodern te gebruiken: “We proberen studenten alternatieven te schetsen. Ik geloof niet zo in het onderscheid tussen soft en hard controls. Er zijn controls die hard kunnen uitpakken, als je ze gebruikt om af te rekenen. Maar diezelfde controls kunnen ook zacht uitwerken, als je ze toepast om te kijken naar wat we in de toekomst kunnen verbeteren. In de praktijk bestaan ze naast elkaar, worden ze beide toegepast en is er een spanning tussen die twee. De kunst is om een controlsysteem in te richten dat meer vertrouwensmechanismen bevat, meer vertrouwen wekt, zonder dat het leidt tot meer toezicht. Er is nu wel heel veel wantrouwen ontstaan.”

Ook Verberk gebruikt de term postmodern niet: “Wij leiden controllers op die in deze tijd passen. Het grote verschil tussen accountants en controllers is dat een accountant kijkt of cijfers juist zijn, en dat een controller achter de cijfers kijkt. Dat mag je ook van een controller verwachten. In de opleiding besteden we daarom aandacht aan sociale vaardigheden, waaronder overtuigingskracht (gelijk hebben en krijgen). Dat was een aardverschuiving: financiële mensen zijn nuchter en georiënteerd op cijfers.”

Vosselman: “We moeten natuurlijk niet terug naar waar we vandaan komen, we zijn toe aan een volgende stap.”

Conclusie
Het stof rond een aantal recente incidenten in de semi-publieke sector is gaan liggen. We kunnen hier op verschillende niveaus en op verschillende terreinen van leren. We moeten beseffen dat het zelfcorrigerend vermogen van de publieke sector niet vanzelfsprekend is, aldus Chin-A-Fat et al. Een stelsel van regels en codes is misschien noodzakelijk, maar niet voldoende. Gedrag en houding zijn minstens zo belangrijk. Een rondgang langs opleiders leert dat er op basis van Amarantis en Vestia specifiek lessen zijn te trekken voor controllers. Die lessen liggen enerzijds op het terrein van het bieden van tegenspraak. Anderzijds mogen de controllers nog verder uit hun schulp. Om echt achter de cijfers te kunnen kijken, is het nodig om over de grenzen van de organisatie heen te kijken.

De controller heeft de belangrijke taak om ‘lastige’ gesprekken mogelijk te maken en aan te gaan.

Drs. Jeroen Kerseboom is sectormanager OCW en PPS bij de Algemene Rekenkamer en voorzitter van de rekenkamercommissies Alblasserdam en Dordrecht. De auteur heeft het artikel op persoonlijke titel geschreven.

* Voor dit artikel zijn interviews gehouden met:

• Prof. dr. Martin Dees RA: professor and academic director at Center for Public Auditing & Accounting bij Nyenrode Business Universiteit, coördinerend beleidsadviseur bij het ministerie van Financiën.
• Prof. drs. Arie Verberk: directeur van de opleiding Executive Master of Finance and Control (UvA), hoogleraar informatievoorziening. Verberk was onder meer CEO bij Martin Air (2002- 2007) en secretaris-generaal bij EZ (1990-1995).
• Prof. dr. Ed Vosselman: hoogleraar Management Control voor de publieke en non-profitsector (VU), opleidingsdirecteur van de post-doc parttime Opleiding tot Certified Public Controller. Tevens verbonden als hoogleraar aan de Radboud Universiteit.
• Drs. Hans Monnickendam: plaatsvervangend directeur Begrotingszaken, hoofd Rijksacademie voor Financiën, Economie en Bedrijfsvoering (ministerie van Financiën). 

Interviews: drs. Jet Burgert en drs. Peile Hu: beiden senior onderzoeker bij de Algemene Rekenkamer.

Noten
1 Algemene Rekenkamer (2007), Leren van parlementair onderzoek. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 31 235, nrs. 1-2.
2 De Bruijn, H. de (2007), Een gemakkelijke waarheid. Waarom we niet leren van Onderzoekscommissies. Den Haag: NSOB.
3 De Bruijn, H. de (2013), De val van Amarantis, Bestuurskunde 2013 (22), 4, pp 47-54
4 Commissie Behoorlijk Bestuur (2013), Een lastig gesprek. Rapport van de Commissie Behoorlijk Bestuur.
5 Chin-A-Fat, N. et al (2013), Amarantis, Het verhaal achter een vertraagde val.
6 De Bruijn, H. de (2013), De val van Amarantis, Bestuurskunde 2013 (22), 4, pp 47-54.
7 Janssens R., J. de Jonge, P. Polhuis (2013), Voorbij de gouden muur. De nieuwe gemeentecontroller: naar een postmoderne invulling, TPC juni 2013 (11) 3, pp. 4-8.