Experimenteren levert boeiende inzichten

Anders dan in alle andere nummers van TPC is ervoor gekozen op deze plek niet de klassieke boeken te bespreken, maar te kijken naar rekenkamer(commissie)-rapporten. Dan past het te beginnen bij het rapport over de evaluatie van rekenkamer(commissie)s in Nederland. Dat rapport van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties biedt leerpunten voor alle rekenkamer(commissie)s, Staten, raden en colleges. Tegelijkertijd biedt het een selectiekader voor de vervolgens te bespreken rekenkamerrapporten.

Het rapport van BZK beveelt aan niet alleen ex post-onderzoek te doen maar te experimenteren met vormen van ex ante-onderzoek om de relevantie van rekenkamers te verhogen. Bovendien wordt geadviseerd het onderzoek te verbreden naar de consequenties voor de kaderstellende en controlerende rol van raden (en Staten).

Evaluatie van de provinciale en gemeentelijke rekenkamers
Ministerie van Binnenlandse Zaken en koninkrijksrelaties, mei 2011

Na een inleiding over de aanleiding en vraagstelling bij het onderzoek wordt gerapporteerd over het landschap van de rekenkamer(commissie)s in Nederland. Het gaat dan om de organisatievorm, de samenstelling en de deskundigheden, de kwaliteit van onderzoek en het budget. Daarna wordt ingegaan op de werkwijze van de rekenkamer(commissie)s en vervolgens op het krachtenveld waarin zij (moeten) opereren. Ten slotte wordt de conceptuele en instrumentele doorwerking van de rekenkamers beschreven. Afgesloten wordt met conclusies en aanbevelingen geadresseerd aan het ministerie, aan gemeenteraden en aan Provinciale Staten en colleges. In de bijlagen wordt met name de verantwoording van het onderzoek geleverd.

Advies is niet door middel van een wetswijziging de vorm van de rekenkamer(commissie)s voor te gaan schrijven, omdat deze in de praktijk niet relevant is gebleken. Softe criteria blijken veel relevanter. Het gaat erom of ze het spel weten te spelen en zeker niet om de confrontaties die ze aangaan.
De duur van het onderzoek vormt voor velen een punt van zorg, waar met scherpe procedureafspraken iets te doen valt. De meerwaarde van onderzoek kan worden vergroot door de rapporten breder in te bedden dan alleen m.b.t. het onderzochte onderwerp. Het gaat dan om het evalueren van een inhoudelijk thema en om het structureel verbeteren van de controlerende en kaderstellende rol van de raad. Het misverstand wordt weggenomen dat alleen ex post-onderzoek zou mogen. Geadviseerd wordt te experimenteren met vormen van ex anteonderzoek en te leren van anderen.

Klaar voor de start
Een rekenkameronderzoek in opdracht van: Rekenkamer Breda, Rekenkamercommissie Eindhoven, Rekenkamercommissie ’s-Hertogenbosch, Rekenkamer Tilburg, oktober 2013

De rekenkamer(commissie)s van vier gemeenten hebben de handen ineengeslagen om gezamenlijk ex ante-onderzoek te doen naar de voorwaarden waaronder de transitie van de jeugdzorg in deze gemeenten wordt aangepakt. Aan de hand van een toetsingskader is de beleidsvoorbereiding, alsmede het procesverloop en de transitie van de jeugdzorg in de vier gemeenten in beeld gebracht. In zes hoofdstukken en vier bijlagen wordt een vergelijking gemaakt van de situatie in de gemeenten. Een mooi voorbeeld van wat rekenkamer(commissie)s al in de fase van kaderstelling kunnen betekenen.

Inleiding, achtergrond van de decentralisatie van de jeugdzorg en toetsingskader vormen de voorlopers op de bevindingen in de vier gemeenten. Daarna volgt een vergelijking tussen de vier gemeenten met conclusies en een hoofdstuk met aanbevelingen. Er is een gehanteerde documentenlijst, maar geen literatuurlijst. De geïnterviewden komen alleen uit de gemeente, terwijl je zou mogen verwachten dat er ook geïnterviewden uit het veld zouden zijn. Het is niettemin een erg mooi rapport. Heel inzichtelijk wordt dat er serieuze verschillen zijn in de informatiepositie van de raden. Maar ook dat de raden verschillend omgaan met hun rol op het vlak van de kaderstelling. Leerpunten zijn er voor elke raad.
Het gehanteerde normenkader is inzichtelijk en gekoppeld aan algemene beginselen als er een visie is vastgesteld. Er is zicht op de financiële consequenties en prestatie-indicatoren, maar ook op de beginselen vanuit de casuïstiek van de jeugdzorg en de samenwerking met andere gemeenten. Hier kunnen veel gemeenten iets van leren. Niet alleen in de behandeling van de jeugdzorg, maar ook in de aanpak van andere dossiers. Jammer is dat er maar één zicht wordt geboden op wat van de andere ketenpartners dan gemeenten op dit vraagstuk wordt gevraagd, terwijl daar wel degelijk een forse opgave ligt die het resultaat bij gemeenten in belangrijke mate zal beïnvloeden. In de kaderstelling komen ze voor. Genoemd worden ze als het om een afweging van belangen gaat. Maar wat zich in die markt gaat voor doen, blijft buiten beschouwing. Er zijn gemeenten die met marktpartijen een regionale organisatieontwikkeling hebben afgesproken. Dat is een perspectief dat hier niet genoemd wordt.
De bevindingen van de documentenstudie en interviews zijn zeer toegankelijk beschreven. De verschillen tussen de gemeenten zijn op onderdelen groot, al was het maar dat de ene gemeente de raad veel beter heeft meegenomen dan de andere. De conclusies zijn niet verrassend, maar wel erg leerzaam: de regionale samenwerking is niet geborgd; het zicht op de risico’s is zeer beperkt; de gedachtevorming over concrete doelstellingen is nog maar weinig ontwikkeld; het is een worsteling tot goede kaders te komen; er is grote zorg over de complexiteit, het tijdpad en de complexiteit. De aanbevelingen die hieruit voortvloeien spreken bijna vanzelf.

Samenwerking in Groningen
Rekenkamercommissie Groningen –Theo van der Zee, Anne Sibma, december 2013

De rekenkamercommissie is door een aantal fracties van de gemeenteraad gevraagd onderzoek te doen naar verbonden partijen. Ze heeft daarbij een bredere definitie genomen dan die van het Besluit Begroten en Verantwoorden (BBV) door te kijken naar alle partijen waarmee de gemeente samenwerkt om haar doelen te bereiken.
De vraagstelling was: wat is de rol en betrokkenheid van de raad bij samenwerking met partijen met een hoog risicoprofiel en bij de keuze om deze aan te gaan. Vervolgens is die vraagstelling nader uitgewerkt in een aantal subvragen met betrekking tot de sturing en controlemogelijkheden, alsmede de kaders die daarbij theoretisch te hanteren zijn en vervolgens ook feitelijk gehanteerd zijn.
Een hoog risicoprofiel is gedefinieerd vanuit beleidsmatig, financieel en continuïteitsoogpunt. Er zijn drie cases onderzocht waaronder die van het gemeentemuseum, waar serieuze problemen zijn geweest.
Het rapport bestaat uit vier hoofdstukken en een vijftal bijlagen, zonder overigens een literatuurlijst. Na de inleiding volgt het hoofdstuk over de sturingsmogelijkheden, vervolgens dat over de praktijk, terwijl afgesloten wordt met conclusies en aanbevelingen.

In het rapport en de bijlagen wordt een uitgebreide meetlat weergegeven waarlangs samenwerkingsverbanden gelegd kunnen worden, te beginnen bij het waarom van samenwerking. Overal wordt aangegeven wat het repertoire (instrumentarium) van de raad kan zijn. Betrokken documentatie is bestudeerd en betrokken ambtenaren en bestuurders uit de gemeente zijn gesproken, evenals de directeuren van de samenwerkingspartner. Dat is op zich een wel erg beperkte referentiegroep.

Het geboden overzicht aan sturing- en controlemogelijkheden is niet nieuw of vernieuwend. In de praktijk blijkt de gekozen vorm van samenwerking nauwelijks de aandacht te krijgen. Dat gebeurt pas als het fout gaat. Dan treedt vervolgens de informatiereflectie op en wordt veel informatie verstrekt die overigens niet altijd voldoet en beter is dan voorheen. Aanbevolen wordt voortaan bij het aangaan van een samenwerkingsorganisatie behalve aan het waarom, ook aan de vorm, de governance en het risicomanagement aandacht te besteden. Geadviseerd wordt verder een afwegingskader op te stellen dat hierbij gehanteerd kan worden. Gewezen is daarmee op de beperkingen die de Nota Verbonden Partijen van de gemeente kent en vermoedelijk ook vele andere gemeenten.
Het rapport zit vol met aardige constateringen. Risico’s zijn vaak al vroegtijdig ambtelijk gesignaleerd, maar hebben de raad niet bereikt.

Drs. Harry ter Braak is docent Strategie en Verandermanagement aan de Vrije Universiteit Amsterdam en organisatieadviseur bij WagenaarHoes.