Effectief bijsturen en verantwoorden

Sturen en verantwoorden op complexe vraagstukken en samenwerkingsverbanden past niet meer binnen de huidige P&C-cyclus. Dit betekent dat alleen vereenvoudigen van de P&C-cyclus niet meer genoeg is, maar een fundamentele verandering en versterking ervan nodig is. Een van de elementen hierin is minder nadruk op het produceren van tussentijdse rapportages en het gesprek leidend maken met als doel: tijdige, betere en meer doelmatige sturing.

Gemeenten en provincies hebben de afgelopen jaren flink geïnvesteerd in het vereenvoudigen en optimaliseren van hun P&C-cyclus. Zo wordt er geïnvesteerd in automatisering, nieuwe vormen van rapporteren, werken met stoplichtmodellen of smileys, SMART-formuleringen en procesverbeteringen. De investeringen leiden tot instrumentele verbetering en vereenvoudiging van planning en control. Deze vereenvoudiging is nodig en moet doorzetten, maar tegelijkertijd vraagt de huidige maatschappelijke context en de blijvende druk op financiën om een P&C-cyclus die nog doelmatiger is.

Doorbreek de controle-reflex
Hoe komt het dat het niet altijd lukt om als ambtelijke organisatie en bestuur meer met elkaar in gesprek te zijn en minder op papier te zetten? Van papier naar gesprek: durven we dat wel? Voor een ambtelijke organisatie is het niet altijd eenvoudig bestuurders op een goede manier te bedienen. Daarbij is het voor bestuurders niet altijd eenvoudig om een gesprek aan te gaan met elkaar of met burgers, maatschappelijke organisaties of bedrijven, zonder vooraf voldoende gegevens ‘achter de hand te hebben’. Incidenten worden in de media breed uitgemeten, en bestuurders, maar soms ook ambtenaren, worden afgerekend op terechte of onterechte ‘fouten’. In 2012 zijn in Nederland ruim honderd bestuurders door een politiek conflict afgetreden. De meeste bestuurders moesten aftreden nadat zij hun begroting hadden overschreden of dreigden te overschrijden.1

Na een incident is de reflex vaak meer gegevens en informatie aan te leveren of nieuw beleid te maken, terwijl dit niet altijd nodig is. De behoefte aan grip op financiën en tussentijdse verantwoording neemt hierdoor enorm toe. Het is daarom begrijpelijk dat er gevraagd wordt naar ‘meer transparantie’. Paradoxaal genoeg leidt deze reflex juist tot minder inzicht in wat er werkelijk gaande is.2 De kans is groot dat deze toename van gegevens leidt tot het uit het oog verliezen van doelen en resultaten. Het is noodzakelijk dat bestuurders en ambtenaren deze spiraal met elkaar doorbreken. Iedereen vanuit zijn eigen rol en verantwoordelijkheid. Want wat zijn de consequenties als we blijven doen wat we deden?

Meer rapportages, minder grip
Gemeenten en provincies hebben veel energie en tijd gestoken in het produceren van een voorjaarsnota of bestuursrapportage, die eind van het jaar de besluitvorming ingaat. Sommige organisaties hebben in het najaar nog een tussentijdse rapportage opgeleverd, bijvoorbeeld in de vorm van een bestuursrapportage. In de praktijk worden deze processen vaak door de staf aangestuurd en geïnitieerd. Het doel van een dergelijke rapportage of nota is een (politieke) discussie, debat en bijsturing te ondersteunen. Om vaker in het jaar dit soort momenten te creëren wordt er veelal gekozen voor het opstellen van meerdere tussentijdse rapportages. Het opstellen van méér rapportages met méér informatie heeft vaak een tegengesteld effect: provinciale staten en gemeenteraden vinden de rapportages slecht leesbaar en krijgen te weinig relevante informatie om (politieke) sturing uit te oefenen. Dat blijkt uit een veelheid aan initiatieven bij provincies en gemeenten om de P&C-cyclus te verbeteren. Zo is de provincie Brabant dit jaar bezig geweest om de begroting en P&C-cyclus aan te scherpen, zodat deze begrijpelijk en leesbaar wordt.3 De auditcommissie van de gemeente Nijmegen heeft tekortkomingen in de P&C-cyclus geconstateerd en de gemeente is gestart om aan de hand van dertien speerpunten de P&C-cyclus te herijken.4 De gemeente Eindhoven gaat de P&C-cyclus verbeteren en vernieuwen om te komen tot een “lichtere P&C-cyclus” die zorgt dat raadsleden minder worden “bedolven onder stapels papier.”5

De momenten dat er daadwerkelijk (politieke) sturing plaatsvindt bij maatschappelijke en organisatorische opgaven, worden vaak beperkt tot de momenten dat een rapportage verschijnt. Terwijl dit met huidige complexe vraagstukken en innovatieve projecten of processen – waarvan de uitkomst niet van tevoren vaststaat – juist vaker en op een andere manier nodig is. Voor meer reguliere uitvoeringsprocessen is op termijn misschien geen rapportage meer nodig.

Achter de feiten aan
In ambtelijke organisaties wordt tussentijds sturen en verantwoorden geregeld ervaren als ‘van datum naar datum lopen’. De negatieve uitleg van het produceren van tussentijdse rapportages is dat deze kunnen verworden tot papieren sturing. Het maken van een rapportage dreigt daarmee een doel op zich te worden in plaats van een hulpmiddel voor sturing. Soms worden rapportages door organisaties zelfs ingezet als een stok achter de deur om het financieel beheer op orde te krijgen of om het bestuur alvast ‘mentaal voor te bereiden’ op wijzigingen in de begroting of jaarrekening. In tussenrapportages staan meestal veel gegevens waarbij teruggekeken wordt op wat er het afgelopen half jaar is gebeurd, in plaats van gegevens waarmee vooruit wordt gekeken op wat er moet gebeuren. Wanneer daarbij de nadruk wordt gelegd op volledige transparantie en juistheid (anders kun je er als bestuurder of ambtenaar op worden afgerekend), neemt dat de doorlooptijd van het produceren van stukken enorm toe. Als de stukken uiteindelijk klaar zijn is de inhoud vaak achterhaald en dat is zonde van de energie en tijd die erin gestoken is om de rapportage te maken.

De toename van rapportagemomenten en de vaak lange doorlooptijden leiden ertoe dat documenten niet altijd op het goede moment bij bestuurders op tafel komen. In het voorjaar is een tussenrapportage vaak te vroeg, omdat er feitelijk te weinig is gebeurd om over te rapporteren. In het najaar is een tussenrapportage te laat, omdat de nieuwe begroting dan al wordt besproken en er een jaarrekening volgt waarin al uitgebreid wordt gerapporteerd. Daarnaast kunnen we tegenwoordig op elk moment van de dag ergens informatie vandaan halen. Dit maakt dat de actualiteit van gegevens op papier steeds meer onder druk komt te staan. Hoe komen we tot tussenrapportages die ons tijdig grip geven op doelen en resultaten en helpen bij te sturen op die momenten dat het nodig is?

Vijf uitgangspunten
Het is voor gemeenten en provincies tijd om het gesprek tussen politiek en organisatie meer aan te gaan door het doel van planning en control weer centraal te stellen.6 Het belangrijkste uitgangspunt is om sturingsinformatie op te stellen vanuit het perspectief van de ontvanger. Sturingsinformatie geeft bestuurders enerzijds tussentijds inzicht in de voortgang van gestelde doelen en financiële stand van zaken, anderzijds biedt het bestuurders de mogelijkheid om doelen en financiën bij te stellen. In de toekomst kunnen provincies en gemeenten het af zonder een tussenrapportage, maar dit gaat uiteraard niet van de ene op de andere dag. Voor het zover is, is het zaak eerst terug te gaan naar één tussenrapportage aan de hand van vijf uitgangspunten:

1. De tussenrapportage verschijnt op het juiste moment.
   Dit is het moment halverwege het jaar waarop er al een substantieel deel van de doelstellingen is gerealiseerd of van de uitvoering is gedaan en er nog voldoende ruimte is om bij te sturen. Daarnaast moet een tussenrapportage zijn eigen moment hebben en niet praktisch samenvallen met een ander verantwoordingsmoment, zoals de begroting of jaarrekening. Dit om te voorkomen dat de ambtelijke organisatie en het bestuur niet feitelijk of mentaal al bezig zijn met een ander verantwoordingsdocument of -moment. Een goed moment zou dan net voor of net na het zomerreces kunnen zijn.
2. De tussenrapportage geeft inzicht in hoofdlijnen en bestuurlijke prioriteiten.
   De tussenrapportage bevat inhoudelijk een integrale verantwoording op programmaniveau, de belangrijkste bestuurlijke prioriteiten, grootste risico’s en belangrijke ontwikkelingen in de gemeente. De informatie in de tussenrapportage wordt daarmee altijd toekomstgericht. Dit vraagt om een verschuiving van volledigheid en details naar hoofdlijnen en actualiteit: van transparantie naar relevantie. De stand van zaken kan daarmee worden weergeven op programmaniveau: in korte bondige teksten of schema’s wordt de voortgang van programma’s beschreven.
3. De tussenrapportage wordt geschreven vanuit het perspectief van bestuurders.
   Dit betekent dat de inhoud, vorm en taal aansluit bij het doel: daar waar het bestuur op wil sturen aan maatschappelijke doelen en resultaten. Geen dikke boekwerken van rapportages, maar maximaal 30 pagina’s met duiding van prioriteiten en actualiteiten. Maak de lay-out aansprekend en zorg voor leesbare en begrijpelijke tekst en uitleg.
4. De tussenrapportage is een middel om het gesprek te voeren.
   Het maken van de tussenrapportage moet als middel dienen om in het midden van het jaar een gesprek met het bestuur aan te gaan over de stand van zaken. Dit voorkomt dat het maken van een tussenrapportage een doel op zich wordt. Een vlot leesbare tussenrapportage zorgt ervoor dat de stukken geen weken van tevoren hoeven worden opgestuurd, omdat de informatie toegankelijker is. Dit helpt ook enorm in het verkorten van de doorlooptijd!
5. De lijnorganisatie is eigenaar van het bijsturingsmoment.
   Het uitgangspunt bij sturings- en verantwoordingsinformatie is dat integrale managers volledig verantwoordelijk zijn voor de tussenrapportage én het gesprek met het bestuur. De rol van de stafafdeling beperkt zich tot de ondersteuning (advies/meedenken) en de centrale coördinatie (het ‘nietje’ door de aangeleverde deelproducten). Maar wat vooral belangrijk is, is dat stafafdelingen hun rol vervullen als onafhankelijke sparringpartner (helicopterview) en strategisch adviseur. Dit betekent dat zij de lijnorganisatie helpen de samenhang tussen sectoren en de relatie van de inhoud en ontwikkelingen te leggen door kritische vragen te stellen, verbinding te maken en verbanden te leggen. Managers zijn en voelen zich primair eigenaar van de tussenrapportage en het gesprek hierover, de staf adviseert en ondersteunt.

Bovenstaande uitgangspunten komen wat ons betreft samen in één kwalitatief goede tussenrapportage met actuele toekomstgerichte informatie. De doorlooptijd is zo kort mogelijk en het product stelt bestuurders in staat met elkaar het juiste gesprek en waar nodig politieke discussie te voeren.

Gesprekken leidend
Voor tussentijds verantwoorden en bijsturen is meer nodig; een tussentijdse rapportage op papier zou in de toekomst wel eens helemaal zou kunnen verdwijnen. Tussentijdse sturing en verantwoording kan door het jaar heen als volgt worden geborgd in de organisatie:

1. Organiseer politieke avonden waarin je gedurende het jaar alle programma’s een keer aan bod laat komen. Het gesprek vindt plaats tussen raadsleden of statenleden waarbij college of gedeputeerden en ambtelijke organisatie (die verantwoordelijk zijn voor een programma) een informerende en adviserende rol hebben. Het doel van deze avonden is vooral informeren over de huidige stand van zaken en vooruit te kijken naar ontwikkelingen op een bepaald programma. Het resultaat is dat bestuurders door directe interactie met ambtenaren beter op de hoogte zijn van de huidige stand van zaken dan via een rapportage mogelijk is. Deze avonden hoeven bij voorkeur niet altijd in het gemeentehuis of in de raadszaal plaats te vinden, maar kunnen ook de vorm hebben van een bezoek aan een instelling of andere locatie die een relatie heeft met het programma.
2. Maak escaleren onderdeel van het reguliere werk. Als lijnmanagers gedurende het jaar substantiële budgettaire afwijkingen signaleren dan bespreken ze dit zo snel mogelijk met de directie, het bestuur en waar nodig met de politiek. Hiermee blijft de top van de organisatie op elk moment betrokken en komen zij niet voor verrassingen te staan. Ze kunnen op tijd bijsturen en hebben het gevoel serieus genomen te worden vanuit hun rol. Dit vraagt een flinke portie lef van de ambtelijke top om tegenvallers te durven bespreken met de politiek. Beperk het benoemen van afwijkingen dus niet tot een P&C-product, maar maak dit onderdeel van het werk, bij voorkeur weer in een goed voorbereid gesprek dan in aanvullende rapportages of formats.
3. Organiseer regelmatig stafsessies. Dit zijn gesprekken tussen manager, bestuurder en stafadviseur waarin de voortgang van doelen en resultaten centraal staat. Niet iedere stafsessie heeft veel voorbereidend werk nodig of dient dezelfde vorm en agenda te hebben. Het belangrijkste doel is het gesprek over voortgang centraal te stellen, om op die manier bij te sturen waar dat nodig is en de vinger aan de pols te houden. Het gesprek kan waar nodig ondersteund worden door een korte powerpointpresentatie of relevante kerncijfers.

Dit artikel geeft inzicht in de huidige dynamiek van tussentijds sturen en verantwoorden. Maar biedt ook handvatten voor een fundamentele versterking en verandering van de planning & control-cyclus. Het vraagt veel daadkracht van ambtenaren en bestuurders om bovenstaande uitgangspunten en handvatten toe te passen en te borgen in publieke organisaties. Er is lef en ‘dwars denken’ nodig om gesprekken leidend te maken. Dit zorgt er wat ons betreft wel voor dat tussentijds bijsturen effectiever, efficiënter en vooral leuker wordt!

Ilse Hofland en Bram van Vliet zijn adviseurs bij Hiemstra & De Vries en adviseren publieke organisaties bij sturingsvraagstukken.

Noten
1 VNG Magazine, 4 januari 2013, ‘Wethouders moeten op de centen letten’, Henk Boumans.
2 Van Thijn, E., Cardoso Ribeiro, T., 2004, Informatieparadox: een blinde vlek in het openbaar bestuur, Boom Lemma uitgevers.
3 Zie: Middellange termijn agenda speerpunt 48 aanscherping Begroting en P&C Cyclus (2012), Provincie Brabant.
4 Zie: Auditcommissie gemeente Nijmegen: Herijking P&C cyclus, 25 juni 2013, gemeente Nijmegen.
5 Zie: Commissienotitie: Betreft verdere vernieuwing control en P&C-cyclus, 1 oktober 2013, gemeente Eindhoven.
6 Zie ook: Derk de Jonge en Merlijn Ballieux, 2011,‘Terug naar de essentie van planning & control’, Tijdschrift B&G, Bank Nederlandse Gemeenten: Den Haag.