Onafhankelijk en verantwoord financieel toezicht

Het toezicht op de financiële markten door De Nederlandsche Bank en de Autoriteit Financiële Markten wordt met argusogen gevolgd. In dit artikel nemen de auteurs het spanningsveld tussen de onafhankelijkheid van toezicht en het systeem van verantwoording nader onder de loep. Welke lessen kunnen de Nederlandse toezichthouders op de financiële markten trekken uit de ervaringen met democratische verantwoording in het buitenland?1

Verantwoording en onafhankelijk toezicht
Verantwoording houdt volgens de definitie van Bovens en Schillemans (2009) in dat een actor, in dit geval de toezichthouder, verantwoording aflegt aan een forum, dat kan bestaan uit het parlement, de minister, of anderen. Het proces van verantwoording afleggen kan volgens hen worden opgedeeld in drie fases: informatievoorziening, discussie en oordeelsvorming. Waarover of hoeveel verantwoording moet worden afgelegd, kan niet op voorhand worden vastgesteld. De Algemene Rekenkamer (2012) stelt dat er geen principiële beperking aan de grenzen van verantwoording zijn. Democratische verantwoordelijkheid heeft ook te maken met de visie op de noodzaak tot adequate democratische controle, en met de vragen welke mechanismen daaraan bij kunnen dragen en wanneer het handelen van een organisatie goed genoeg zou zijn (Bovens, 2005). Waar het gaat om het toezicht op de financiële markten wordt onafhankelijkheid van de toezichthouders een groot goed bevonden. Onafhankelijkheid geeft toezichthouders de ruimte om objectieve, consistente en professionele beslissingen te nemen en voorkomt dat toezichthouders ten prooi vallen aan de politieke waan van de dag (Ottow & Lavrijssen, 2011).

In dit artikel nemen we het spanningsveld tussen de onafhankelijkheid van toezicht en het systeem van verantwoording nader onder de loep. De praktijk van verantwoording in het Verenigd Koninkrijk en België vormden de inspiratiebron om tot een aantal praktische aanbevelingen te komen die het Nederlandse verantwoordingsregime kunnen versterken. In het onderzoek dat aan dit artikel ten grondslag ligt, zijn een klein honderdtal documenten bestudeerd en in totaal 21 interviews gehouden met sleutelfiguren van de ministeries en toezichthouders in de drie landen. Nederland is vergeleken met België en het Verenigd Koninkrijk vanwege de grote mate van gelijkenis in de manier waarop het toezicht op de financiële markten is ingericht (Schellekens, 2013).

Tabel. Overzicht van toezichthouders op de financiële markten

Toezicht en verantwoording in Nederland
In Nederland draagt De Nederlandsche Bank (DNB) verantwoordelijkheid voor het prudentieel toezicht en de Autoriteit Financiële Markten (AFM) voor gedragstoezicht (Kamerstukken II, 2010/11, 32 648, nr. 1). Zowel AFM als het gedeelte van DNB dat belast is met toezicht zijn vormgegeven als een Zelfstandig Bestuursorgaan (ZBO). Ze genieten daarmee in hoge mate onafhankelijkheid van het ministerie van Financiën in de manier waarop zij het toezicht uitoefenen. De minister heeft een variëteit aan bevoegdheden om de toezichthouder desgewenst te sturen. Zo kan de minister toezichtregels vervangen door ministeriële regelingen en heeft de minister de bevoegdheid bestuurders van de toezichthouders onder bepaalde omstandigheden te ontslaan.
De minister blijft dan ook een belangrijke spil in het web. Desondanks is hij allerminst de enige speler die een rol speelt in de verantwoording van de toezichthouders. De toezichthouders leggen ook verantwoording af aan hun interne toezichthouder (raad van commissarissen bij DNB en raad van toezicht bij AFM) en aan hun adviserende panels waar vertegenwoordigers uit de sector in plaatsnemen. Tevens kunnen individuele besluiten van de toezichthouder ter toetsing aan de rechter worden voorgelegd en kan de Algemene Rekenkamer onderzoek doen naar de besteding van publieke middelen en het gebruik van bij wet toegekende bevoegdheden. Ook worden toezichthouders regelmatig getoetst door internationale spelers zoals het IMF en de Wereldbank. Het systeem van verantwoording is meervoudig en pluralistisch. Verschillende spelers hebben verschillende belangen en aandachtsgebieden. De afgelopen jaren is de rol van die verantwoordingsfora toegenomen, maar is de rol van het ministerie niet kleiner geworden (Schellekens, 2013).

Leidinggevenden en medewerkers bij zowel het ministerie van Financiën en de toezichthouder werden gevraagd naar hun oordeel over het systeem van verantwoording. Hoewel de respondenten grofweg tevreden waren, voerden drie knelpunten de boventoon.

Ten eerste is er een gebrek aan coördinatie in het systeem van verantwoording. Verantwoordingsdocumenten zoals jaarverslagen worden zowel aan het ministerie, de interne toezichthouder als het adviserend panels voorgelegd. De overlap tussen die fora wordt overigens niet als principieel, maar vooral als een praktisch probleem beschouwd. De geïnterviewden geven aan het belangrijk te vinden aan de verschillende partijen met verschillende belangen uit te leggen wat ze doen.

Geïnterviewden van het ministerie van Financiën geven, ten tweede, aan dat ze onvoldoende capaciteit hebben om tot een generiek oordeel te komen over het functioneren van de toezichthouders. De onafhankelijkheid van de toezichthouders legitimeert dat tot op zekere hoogte. De vraag die gesteld dient te worden is wat de reikwijdte van die onafhankelijkheid is. De toezichthouders geven aan dat het niet altijd duidelijk is aan wie waarover verantwoording moet worden afgelegd. Het ontbreekt aan een duidelijke rolverdeling tussen de verschillende verantwoordingsfora.
Tot slot zijn de geïnterviewden van mening dat er bij de adviserende panels een grote verbeterslag gemaakt kan worden. Het niveau van afvaardiging is ongelijk; de ene organisatie vaardigt zijn directeur af, de ander een beleidsmedewerker. Ook blijkt de diversiteit van de panelleden een constructieve dialoog soms in de weg te staan.
Met deze knelpunten op het netvlies, gaan we in het vervolg van dit artikel op zoek naar inspiratie uit het systeem van verantwoording in het Verenigd Koninkrijk en België. De tradities in deze landen zijn verschillend, net als de manier waarop ze met bovenstaande problemen omspringen. Het voert hier te ver om het hele systeem van verantwoording in beide landen uit de doeken te doen.

Figuur 1. Het toezicht op de financiële markten in Nederland

Toezicht en verantwoording in het Verenigd Koninkrijk
Het toezicht op de financiële markten is in het Verenigd Koninkrijk sinds 1 april 2013 ondergebracht in een twin peaks-model. De Prudential Regulatory Authority (PRA), onderdeel van de Bank of England, is belast met het prudentieel toezicht en de Financial Conduct Authority (FCA) met het gedragstoezicht. Beide organisaties zijn onafhankelijk in de uitvoering van het toezicht. Een opmerkelijk verschil met het Nederlandse systeem is dat de Chancellor (lees: minister van Financiën) geen enkele formele bevoegdheid heeft de toezichthouders te sturen.
De oorzaak van dit verschil is gelegen in de manier waarop de Britse toezichthouders verantwoording afleggen. In het Verenigd Koninkrijk hebben de verantwoordingsfora een duidelijk afgebakende rol. Geïnterviewden lopen nauwelijks tegen het probleem van logistieke coördinatie aan. De overlap tussen de verantwoordingsfora is veel kleiner dan in Nederland.

In tegenstelling tot in Nederland leggen de Britse toezichthouders geen verantwoording af aan de minister, maar direct aan het parlement. De minister noch het parlement heeft specifieke sturingsinstrumenten om de toezichthouders te beïnvloeden. Waar dat in eerste optiek een triviaal verschil kan lijken, is de toezichthouders daarmee een grotere onafhankelijkheid toebedeeld. De keerzijde is ook duidelijk: een minister kan bij wet specifieke bevoegdheden worden toegekend. Zo kan een minister bijvoorbeeld de bevoegdheid krijgen onder bepaalde omstandigheden toezichtregels te vervangen voor ministeriële regels. Dergelijke bevoegdheden geven een minister ruimte voor maatwerk en gerichte sturing. Het ligt niet voor de hand parlementen dergelijke bevoegdheden te geven.
Overigens geven geïnterviewden aan dat de rol van het parlement een sterk preventieve werking heeft: toezichthouders zijn zich er terdege van bewust dat alles wat in het parlement besproken wordt gemakkelijk uitvergroot kan worden in de media en dat de parlementaire commissies een zekere onvoorspelbaarheid hebben; zij roepen de toezichthouders ter verantwoording naar hun willekeur. Toezichthouders worden op deze manier gestimuleerd een uitstekende audittrail bij te houden.

De toezichthouders stellen hun eigen begroting en jaarverslag vast en bepalen de hoogte van de heffingen aan de sector. Klaarblijkelijk heeft de wetgever voldoende vertrouwen dat het publieke karakter van de toezicht voldoende bij de organisaties is doorgedrongen om pervertering te voorkomen. Dat primaat ligt in het Verenigd Koninkrijk niet bij de ministers en de roept de vraag op of we in Nederland misschien niet te snel de conclusie trekken dat democratische verantwoordelijkheid ook betekent dat een minister de last moet dragen.
Ook de Britse rekenkamer, de National Audit Office (NAO), heeft bevoegdheden om onderzoek te doen bij de toezichthouders. Zij mag zogeheten value for money-studies uitvoeren. Deze nieuwe bevoegdheid is op het moment van schrijven nog niet ingezet, maar geïnterviewden geven aan dat de Britse rekenkamer vooral meerwaarde kan hebben door een operationele blik aan te nemen door te beoordelen in hoeverre processen efficiënt zijn georganiseerd.

De PRA en FCA leggen ook verantwoording af aan interne toezichthouders en adviserende panels. Voor april 2013 kende het Verenigd Koninkrijk maar één toezichthouder: de Financial Services Authority (FSA). De FSA had één adviserend panel zoals in Nederland, maar op grond van negatieve ervaringen is besloten elk van de nieuwe toezichthouders van verschillende, meer eensgezinde, adviserende panels te voorzien.2 Tevens hebben de panels een eigen secretariaat dat wordt bekostigd door de betreffende toezichthouders. De panels hebben een eigen bestuur en publiceren jaarverslagen, consultatiereacties en adviezen op hun website. De geïnterviewden hebben bijzondere waardering voor de professionaliteit van de panels en zien het als een bundeling van ervaring en kennis van de sector. Ze verschaffen de toezichthouder een vooruitziende blik door feedback te geven over de manier waarop nieuwe toezichtregels of beleid doorwerking zou vinden in de sector.

Figuur 2. Het toezicht op de financiële markten in het Verenigd Koninkrijk

Toezicht en verantwoording in België
Het toezicht op de financiële markten in België is ook ingericht in een twin peaks-model. Het gedragstoezicht wordt uitgevoerd door de Financial Services and Markets Authority (FSMA). Het macroen microprudentieel toezicht is belegd bij de centrale bank, de Nationale Bank van België (NBB).

Net als in het Verenigd Koninkrijk leggen de toezichthouders direct verantwoording af aan het parlement. De administratie (lees: ambtenarij) van de Federale Overheidsdienst (FOD) Financiën heeft een te verwaarlozen rol jegens de toezichthouders. Wetsvoorstellen worden door de toezichthouders zelf geschreven en direct naar de politieke top van de FOD Financiën gestuurd. Merk daarbij op dat België een systeem kent waarbij ministers een ministerieel kabinet (van vaak zo’n dertig ambtenaren) meenemen die de top van de ministeries vormen.3

Afgelopen jaar heeft men echter wel het ‘goedkeuringsvoogdij’ in het leven geroepen; een formaliteit die toezichthouders dwingt de wetsvoorstellen via de administratie in te dienen.

Naast veel informeel overleg met de politieke top, is de belangrijkste speler het parlement. Verantwoording is in België daarmee veel meer gecentreerd. De Belgische toezichthouders hebben geen adviserende panels en ook de rekenkamer heeft geen bevoegdheden om onderzoek te doen naar de activiteiten van de toezichthouders. Er kan met vrij grote zekerheid worden gezegd dat er minder verantwoording is in België. De geïnterviewden zijn overigens van mening dat het parlement in de regel weinig belangstelling heeft voor het toezicht. Alleen tijdelijke parlementaire commissies die in het leven worden geroepen naar aanleiding van bijvoorbeeld de economische crisis, hebben volgens hen aanzienlijke invloed. De onafhankelijkheid van de toezichthouders is veel meer een gegeven. Men zou kunnen stellen dat de toezichthouders de status van een ministerie of departement genieten.

Figuur 3. Het toezicht op de financiële markten in België

Conclusie en aanbevelingen
Hoewel het toezicht op de financiële markten in België, het Verenigd Koninkrijk en Nederland structurele overeenkomsten vertoont, is de traditie van verantwoording onderling erg verschillend. Waar het toezicht in België sterker is gecentreerd, is verantwoording in Nederland en het Verenigd Koninkrijk meervoudig georganiseerd. Er zijn in Nederland diverse verantwoordingsfora die in meer of mindere mate overlap vertonen. In het Verenigd Koninkrijk zijn ondanks de meervoudigheid duidelijke rolpatronen te onderscheiden, terwijl in Nederland het toezicht behalve meervoudig ook versnipperd is. Een duidelijke hoofdrolspeler is er niet. Daarmee is overigens niet gezegd dat het toezicht in Nederland slecht is georganiseerd. Overlap (of redundantie) tussen verantwoordingsfora kan er ook voor zorgen dat zij niet alleen de toezichthouder, maar ook elkaar scherp houden. Ook nu zien we dat dit gebeurt door (gerichte) informatie-uitwisseling tussen de verantwoordingsfora.

Daarnaast zien de toezichthouders zich geconfronteerd met een divers belangenveld en worden zij gedwongen hun activiteiten continu aan te passen aan een veranderende omgeving.

In het begin van dit artikel bespraken we drie knelpunten in en rondom de verantwoording in Nederland. Geïnterviewden constateerden logistieke problemen bij de afstemming tussen verschillende verantwoordingsfora, gaven aan dat er geen duidelijke rolverdeling is tussen die fora en zagen eveneens mogelijke verbeterpunten bij de adviserende panels. Op basis van ons onderzoek bevelen wij aan om de verscheidene verantwoordingsfora logistiek meer te coördineren. Verantwoordingsdocumenten van de toezichthouders worden nu aan een aantal verschillende partijen voorgelegd. Dit legt dit een grote druk op de verschillende verantwoordingsfora. Informatie wordt niet altijd tijdig geleverd, waardoor een tijdige en diepgravende discussie over het handelen van de toezichthouder niet altijd mogelijk is. Goede afstemming is daarom wenselijk.
In België en het Verenigd Koninkrijk speelt dit probleem veel minder. Er is daar sprake van duidelijk afgebakende rollen. Dat is gedeeltelijk te verklaren door de vanzelfsprekende onafhankelijkheid van de toezichthouders in die landen. De toezichthouders in het Verenigd Koninkrijk stellen zelf de jaarverslagen, begroting en zelfs de hoogte van de heffingen aan de sector vast. Dat maakt hen financieel onafhankelijk van de politiek. Het primaat om te beoordelen of de toezichthouders voldoende waarde voor het geld creëren ligt bij de rekenkamer. Het Britse parlement heeft, in tegenstelling tot de Nederlandse minister van Financiën, geen uitgebreid instrumentarium van sturingsbevoegdheden.

Figuur 4. Overzicht van verantwoordingsfora in Nederland, het Verenigd Koninkrijk en België

Van de toezichtsrol die het Britse parlement op zich neemt gaat een sterke preventieve werking uit. De grilligheid waarmee onderwerpen op de parlementaire agenda komen, zorgen voor een constante stok achter de deur voor de toezichthouders om hun werk goed uit te voeren. In Nederland zou dit concreet kunnen worden vertaald in een actievere houding van de Tweede Kamer. Kamerleden zouden meer initiatief kunnen tonen door toezichthouders te ontbieden en hun om uitleg over hun handelen te vragen. Zoals de Britse praktijk laat zien, is er niet noodzakelijk behoefte aan speciaal ontwikkelde arrangementen en instrumenten om toezichthouders alert te laten blijven. Met andere woorden, de Kamer kan pragmatisch handelen en zich richten op voor haar belangrijke zaken.

De belangrijkste documenten omtrent verantwoording in Nederland (zie Kamerstukken II, 2010/11, 32 648, nr. 1, Kamerstukken II, 2012/13, 32 648, nr. 4) beschrijven weliswaar het landschap van verantwoordingsfora, maar geven geen visie over de rol van elk van die fora in het geheel. In Nederland zie je dan ook dat er veel overlap is tussen verantwoordingsfora. Er zou dan ook meer aandacht moeten worden besteed aan de vraag waarover toezichthouders verantwoording dienen af te leggen. Het landschap van verantwoordingsfora is zeer degelijk in kaart gebracht, maar het ontbreekt sommige fora aan een specifieke, eigen rol binnen het geheel.
Enige mate van ongecoördineerde overlap kan voordelen bieden, maar specialisatie, mede gezien het (groeiend?) aantal verantwoordingsfora, is wenselijk.

Tot slot zou de positie van de adviserende panels van beide toezichthouders moeten worden versterkt. Ervaringen in het Verenigd Koninkrijk reiken twee manieren aan om dat te doen. Het scheiden van de raden in meer gelijkgestemde commissies leidt tot constructievere, gekanaliseerde dialogen. De panels voorzien van een eigen secretariaat en verzoeken adviezen te publiceren prikkelt ze bovendien de discussies een dwingender karakter te geven. Verantwoording aan de adviserende panels doorloopt dan alle fasen van verantwoording: informatievoorziening en discussie wordt afgesloten met een duidelijk oordeel.

Guan Schellekens (guanschellekens@gmail.com) is alumnus van de Radboud Universiteit Nijmegen Hij studeerde recentelijk cum laude af op een onderzoek naar democratische verantwoordelijkheid bij het toezicht op de financiële markten.
Sandra van Thiel (s.vanthiel@ fm.ru.nl) is hoogleraar Bestuurskunde aan de Radboud Universiteit Nijmegen en is gespecialiseerd in de verzelfstandiging van overheidsdiensten.
Sjors Overman (s.overman@fm.ru.nl) is promovendus aan de Radboud Universiteit Nijmegen en doet onderzoek naar de effecten van verzelfstandiging van publieke diensten.

Noten
1 Dit artikel is gebaseerd op een masterscriptie voor de opleiding Bestuurskunde aan de Radboud Universiteit Nijmegen. Voor deze scriptie is in opdracht van het ministerie van Financiën een internationaal vergelijkend onderzoek gedaan naar de manier waarop verantwoording door toezichthouders op financiële markten in Nederland, België en het Verenigd Koninkrijk is georganiseerd.
2 De Financial Conduct Authority heeft bijvoorbeeld vier panels: financial services consumer panel, practitioner panel, smaller business practicioner panel en een markets practicioner panel.
3 De ambtenarij in België is gepolitiseerd; ministers nemen vaak tientallen eigen werknemers in dienst. De top van de ministeries wordt vervangen wanneer de betreffende minister vertrekt. De ambtenarij heeft daarom ook een marginale rol in het maken van beleid (Pollitt & Bouckaert, 2011).

Literatuur

• Algemene Rekenkamer (2012). Verantwoording en toezicht bij organisaties op afstand van het Rijk: Achtergronddocument 2012. Den Haag: Algemene Rekenkamer.
• Bovens, M. A. P. (2005). Publieke verantwoording: een analysekader. Jaarboek Beleid en Maatschappij, 2004, pp. 25-55.
• Bovens, M. A. P. & Schillemans, T. (2009). Publieke verantwoording. Begrippen, vormen en beoordelingskaders. In. M.A.P. Bovens & T. Schillemans (red.), Handboek publieke verantwoording (pp. 19-34). Den Haag: Lemma.
• Kamerstukken II, 2010/11, 32 648, nr. 1.
• Kamerstukken II, 2012/13, 32 648, nr. 4.
• Ottow, A. T., & Lavrijssen, S. A. C. M. (2011). Het Europese recht als hoeder van de onafhankelijkheid van nationale toezichthouders. Tijdschrift voor Toezicht, 2(3), pp. 34-50.
• Pollitt, C. en G. Bouckaert (2011). Public management reform: a comparative analysis: new public management, governance, and the neo-weberian state (3e herziene druk). Oxford: Oxford University Press.
• Schellekens, G. (2013). Toezicht tot de derde macht: een internationaal vergelijkend onderzoek naar democratische verantwoordelijkheid bij het toezicht op de financiële markten (Ongepubliceerde masterscriptie). Radboud Universiteit Nijmegen.