Businesscase in de publieke sector

Het concept businesscase heeft in de private sector een duidelijke betekenis. Maar in het publieke domein, waar het begrip ook zijn intrede heeft gedaan, heeft het geen eenduidige betekenis. Er bestaat daar een bonte verzameling van conceptuele invullingen. In dit artikel proberen de auteurs enig licht te scheppen in de conceptuele duisternis. Centraal staat de vraag op welke wijze het concept businesscase kan worden ingevuld opdat het gebruik daarvan in het publieke domein een zo groot mogelijke toegevoegde waarde heeft voor besluitvormingsprocessen en/of verantwoordingsprocessen.

Inleiding
Een relatief nieuw fenomeen dat uit de Angelsaksische landen is komen overwaaien is businesscase. Een concept met een duidelijke betekenis in de private sector: een businesscase is een analyse om de winstgevendheid van een project of programma van activiteiten te bepalen.

Uitgaande van die omschrijving is het wat wonderlijk dat het concept zijn intrede heeft gedaan in het openbaar bestuur. Immers, daar gaat het niet om winst. In het openbaar bestuur spelen juist andere waarden als legitimiteit, rechtsgelijkheid, democratisch gehalte, effectiviteit en efficiency. Die waardenpluriformiteit is kenmerkend en laat zich lastig verenigen met zo’n eendimensionaal begrip als businesscase uit het bedrijfsleven. Het begrip businesscase heeft zijn intrede gedaan in het publieke domein, maar niet met een eenduidige betekenis. Er bestaat nu een bonte verzameling van conceptuele invullingen. Kernwoorden daarbij zijn nut en noodzaak, betaalbaarheid, financierbaarheid, en maatschappelijke meerwaarde. Pas op het hoge abstractieniveau van allocatie van productiefactoren, lijkt men zich te vinden in een betekenisgeving van het concept. Maar dat is weinig operationeel. Deze bijdrage probeert enig licht te scheppen in de conceptuele duisternis. De volgende vraag staat centraal:
Op welke wijze kan het concept businesscases worden ingevuld opdat het gebruik daarvan in het publieke domein een zo groot mogelijke toegevoegde waarde heeft voor besluitvormingsprocessen en/ of verantwoordingsprocessen?

Voor de uitwerking van deze vraag wordt allereerst stilgestaan bij de betekenis die het concept businesscases in de private sector heeft en met welke dimensies rekening gehouden moet worden als het concept wordt getransponeerd naar het publieke domein. Vervolgens wordt ingegaan op een conceptualisering voor het publieke domein waar het concept businesscases meerwaarde zou kunnen hebben en welke eisen dan aan de invulling moeten worden gesteld. Er wordt in dit artikel dus getracht een operationeel kader te ontwerpen voor het concept businesscase. Het ligt niet in de bedoeling om hiermee dwingend op te leggen welke invulling het concept businesscases moet krijgen. Maar het gaat er om een kader te presenteren en dat onder de aandacht te brengen van de vele opstellers en gebruikers van businesscases die in onze ogen vaak nalaten het concept van duidelijke contouren te voorzien.

Conceptuele invulling van het begrip businesscase
Zoals gesteld in de inleiding is het begrip businesscase afkomstig uit het private domein. Allereerst is het een voorstel of een plan: A business case is an argument, usually documented, that is intended to convince a decision maker to approve some kind of action. The document itself is sometimes referred to as a business case. As a rule, a business case has to articulate a clear path to an attractive return on investment (WhatIs.com, 2014). In essentie is het dus een argumentatie (reasoning) voor het in gang zetten van een bepaalde actie of het uitvoeren van een plan. Een businesscase wordt in het private domein zonder uitzondering gerelateerd aan waarde of het vermogen om waarde te genereren.

Daarbij wordt natuurlijk gemunt op geldelijke waarde ofwel winst. Maar soms wordt ook gedoeld op het verkrijgen van een gunstige (markt) positie. Uiteraard is deze positie ook weer terug te vertalen in geldtermen, namelijk de bijdrage aan de langetermijnwinst van een onderneming. In de Oxford Dictionary wordt het begrip businesscase kernachtig samengevat: a justification for a proposed project or undertaking on the basis of its expected commercial benefit. Met bovenstaande omschrijving moet niet de gedachte postvatten dat een businesscase in het private domein een gemakkelijke opgave is. Het identificeren van de potentiële winstgevendheid van een product of project is vaak een technisch complexe aangelegenheid. Het gaat onder andere om het schatten van aanloopkosten, het bepalen van directe kosten, het toerekenen van indirecte kosten, het in de markt zetten van een product of project met de samenhangende marktpenetratiekosten, etc. Die complexiteit wordt nog versterkt door de risico’s en onzekerheden waarmee zo goed mogelijk rekening moet worden gehouden.1

Wanneer het begrip businesscase richting het publiek domein wordt getransponeerd, dan ziet men de betekenis van de geldelijke waardecreatie afnemen. In de randen van het publieke domein, de semi-publieke sector, valt waar te nemen dat winst voor de uitvoerende eenheid of lage kosten bij een gegeven performance nog steeds belangrijke besliscriteria zijn. De Algemene Rekenkamer geeft in zijn onderzoek naar de debacles bij ICT-projecten een duidelijk voorbeeld van: onderbouwing (zakelijke rechtvaardiging) van nut en noodzaak van een ICT-project, ondersteund door een kosten-batenanalyse waarin niet alleen financiële, maar ook kwalitatieve voor- en nadelen worden meegewogen. In die kwalitatieve voor- en nadelen zijn de tijdigheid van het opleveren van een operationeel systeem, de risico’s op het niet functioneren van een systeem, etc.) meegewogen. En daarmee speelt bij dergelijke projecten ten principale dezelfde problematiek als in het private domein. Gaat men verder richting publiek domein, dan neemt het belang van waarden uit het private domein als besliscriteria af en neemt het belang van waarden uit het publieke domein toe. Lane publiceerde in 1994 een tabel waarin waarden in het private en publieke domein naast elkaar zijn geplaatst (Hakvoort, J.L.M. en H.L. Klaassen (2013, p. 24)).2

Tabel 1. Waarden in het publieke en private domein

Hakvoort en Klaassen (2013, p. 16) stellen: De politieke overwegingen betreffende de productie van goederen en diensten door de overheid kunnen het gevolg zijn van het waardegebonden karakter. De optelsom van de toevoeging aan deze waarden, zou men voor het publieke kunnen duiden als maatschappelijke meerwaarde. Als men de optelsom van toevoeging aan waarden in het private domein duidt als bedrijfsmatige meerwaarde, dan laten de extremen zich (zuiver privaat en zuiver publiek) als in tabel 2 samenvatten.

Tabel 2. Toevoeging aan betekenisvolle waarden in het private en publieke domein

Het gaat er in dit artikel niet zozeer om de verschillen tussen waarden in het private en publieke domein verder uit te werken, maar om te komen tot een conceptualisering van het begrip businesscase dat goed bruikbaar is in het (zuivere) publieke domein. De focus richt zich daarbij op de toevoeging aan de maatschappelijke meerwaarde van een project of programma. Met het begrip maatschappelijke meerwaarde kan wel de tegenstelling tussen publiek en privaat goed worden gevangen, maar als handvat voor afwegingen tussen waarden die in het publieke domein spelen, schiet het begrip natuurlijk hopeloos tekort. Beter is daarom aansluiting te zoeken bij de vier rationaliteiten die Snellen heeft onderscheiden voor het maken van afwegingen in het openbaar bestuur. Snellen (1987) maakt onderscheid in:
technische en sociaal-wetenschappelijke rationaliteit, economische rationaliteit, juridische rationaliteit en politieke rationaliteit.

Tabel 3. Kernwaarden van rationaliteiten

Bij de verschillende rationaliteiten staan de kernwaarden. Deze kernwaarden geven aanknopingspunten voor een invulling van het begrip businesscases, bruikbaar voor het publieke domein. Het is daarbij de vraag of alle vier de rationaliteiten in een businesscase een plaats moeten krijgen. Bij de invulling die het begrip heeft gekregen in het private domein valt op dat niet alle waarden die Lane voor het private domein heeft benoemd aan de orde komen in een businesscase. Het beperkt zich daar zoals gesteld met name tot de bijdrage aan de winstgevendheid van de onderneming. Een analoge inperking zou ook aangebracht kunnen worden voor het publieke domein. Een beperking tot de waarden uit de technische en economische rationaliteit ligt dan voor de hand. Wordt een verdere beperking aangebracht ten aanzien van het domein van toepassing, dan lijkt het logisch om ook daar, naar analogie van businesscases in het private domein, te beperken tot projecten.

Voor een businesscase in de publieke sector komen dan drie clusters activiteiten naar voren:

• onderbouwing van nut en noodzaak van een project;
• afweging van projectalternatieven;
• inzicht in de financierbaarheid van het project door middel van een financiële analyse.

Zo ontstaan stappen in de afweging die ook vaak in de praktijk zichtbaar zijn. Van een eerste globale beschouwing en vergelijking gaat de verdere uitwerking naar een robuustere onderbouwing van voorstellen. Het karakter van een businesscase verandert daarmee van kwalitatief naar schattingen en vervolgens naar onderbouwde cijfers en analyses.

Onderbouwing van nut en noodzaak van een project
Bij de onderbouwing van nut en noodzaak van een project gaat het in ieder geval om de beantwoording van drie vragen: 1. Wat is het probleem? 2. Is het een probleem voor de overheid? en 3. Wat gebeurt er als het probleem niet wordt opgelost? Daarnaast gaat het natuurlijk om het probleemoplossend vermogen van het project en de vraag of het een effectieve manier is om de gestelde doelen of wenselijke situaties te bereiken. Soms wordt een notitie in deze fase al een businesscase genoemd. Het gaat dan om een eerste probleemverkenning langs de bovenstaande vragen.

Afweging van projectalternatieven
Bij het afwegen van de projectalternatieven gaat het om het bepalen van de verhouding offers-nut, waarbij het er in beide gevallen niet om gaat wie de offers moet brengen en wie de voor- of nadelen van het project of programma ten deel vallen.3 Het gaat met andere woorden om de economische meerwaarde van een project voor de maatschappij als geheel.

Om dat te bepalen moeten ex-ante-evaluatiemethoden worden toegepast. Het kan daarbij gaan om eenvoudige rangschikkingsmethoden voor het bepalen van een voorkeursvolgorde van projectalternatieven, maar het kan ook gaan om geavanceerdere methoden als de multicriteria-analyse. En uiteraard moet hier worden gerefereerd aan het welbekende ex-ante-instrument, de (maatschappelijke) kostenbatenanalyse (kba). De kba is bij uitstek geschikt om het rendement van projecten te bepalen. Integraal onderdeel bij de afweging van alternatieven is het toepassen van een gevoeligheidsanalyse (risicoanalyse). Door middel van een gevoeligheidsanalyse wordt in beeld gebracht hoe robuust de alternatieven zijn en welke afbreukrisico’s er gelopen worden.

Inzicht in de financierbaarheid van het project
Als sluitstuk van een businesscase in het publieke domein zou aandacht gegeven moeten worden in de financierbaarheid en uitvoerbaarheid van een project. Lange tijd is er een dominantie geweest van de (maatschappelijke) kosten-batenanalyse die eenmaal toegepast uitsluitsel gaf over de maatschappelijke wenselijkheid van een project. Was de netto contante waarde van het project positief of was de baten-kostenverhouding groter dan 1, dan kwam het project in principe in aanmerking om te worden uitgevoerd. Pas later, in de jaren 80 van de vorige eeuw is men gaan inzien dat de financieringsvraag en dan met name gericht op budgettaire inpasbaarheid een separaat vraagstuk is. Toen is er ook meer aandacht gekomen voor het belang van een goede uitvoering.

Met de drie clusters activiteiten voor een businesscase, lijkt een pragmatische invulling te zijn verkregen. Vraag is nu hoe dit aansluit bij de huidige praktijk.

De toepassing van businesscases in de publieke sector
Uiteraard heeft het fenomeen businesscase aandacht gekregen in het publieke domein. In het handboek Portfoliomanagement van het Rijk (Ministerie van BZK, 2013, p. 30-31) zijn een zevental eisen geformuleerd:

1. een meerjarige kostenanalyse, waarin kosten zijn opgesplitst naar de verschillende projectfasen, inclusief de fase van het beheer;
2. een batenanalyse, waarin zowel financiële als eventuele niet-financiële baten zijn opgenomen;
3. informatie over de wijze waarop gedurende de looptijd in de financiering van het project zal worden voorzien;
4. een marktverkenning en een onderzoek naar soortgelijke bestaande oplossingen bij andere ministeries en bedrijven;
5. een alternatievenanalyse (inclusief een nulalternatief), waarin wordt aangegeven welke alternatieven zijn onderzocht en waarom deze zijn afgevallen;
6. een overzicht van de voor het project voorziene contracten, waarbij wordt aangegeven wat de aard van deze contracten is en wat de consequenties zijn voor lopende contracten;
7. informatie over de aanbestedingsstrategie.

De Algemene Rekenkamer heeft zich de afgelopen jaren gebogen over debacles bij grote investeringsprojecten. Met name hebben ICT-projecten daarbij aandacht gekregen. De Algemene Rekenkamer constateert voor het jaar 2012 mede aan de hand van de eisen uit het handboek de volgende lacunes:

• gebrekkige informatie over de wijze van financiering;
• ontbrekende marktverkenningen (of informatie over bestaande oplossingen);
• ontbreken van consequenties van voorziene en lopende contracten?;
• gebrekkige visie ten aanzien van de aanbestedingsstrategie.

De Algemene Rekenkamer komt dan ook tot de aanbevelingen om de eisen in het handboek portfoliomanagement voor de specificatie van businesscases (vooral van de kosten- en batenelementen) aan te scherpen en de eisen voor businesscases uit het handboek beter te handhaven. Daarnaast beveelt men aan dat businesscases niet alleen vóór de start, maar ook tijdens de looptijd van een project toegepast moeten worden als stuurinstrument en dat daarbij meer aandacht gegeven moet worden aan het batenmanagement (de bewaking van de realisatie van de baten).

Hoe verder
In het voorgaande is een pleidooi gehouden om het begrip businesscase een zodanige invulling te geven dat het een bijdrage kan leveren aan besluitvormings- en verantwoordingsprocessen. Door de drieslag te maken in een nut- en noodzaakanalyse, een expliciete afweging van projectalternatieven en toepassing van een financiële en implementatie analyse, wordt invulling gegeven aan twee rationaliteiten binnen het openbaar bestuur. Deze stappen of elementen van een businesscase omvatten alle elementen die in het handboek portfoliomanagement voorkomen, alleen zijn ze op een andere, logischer manier, geordend.4 Immers als men er niet in slaagt nut en noodzaak op een gedegen wijze aan te tonen, hoeft men zich niet meer te buigen over de vraag hoe het project op een zo’n efficiënt mogelijke wijze kan worden gerealiseerd. Ook is de financieringsvraag dan obsoleet geworden.
Het domein van toepassing beperkt zich niet tot projecten bij de rijksoverheid. Inmiddels zijn er tientallen toepassingen op gemeentelijk en provinciaal niveau bekend. Wordt dit raamwerk toegepast op deze toepassingen, dan blijkt er nog een wereld te winnen. Dit hangt samen met de beperkte invulling van het begrip businesscases.

Argumentaties ten aanzien van nut en noodzaak ontbreken. Er wordt dikwijls slechts gerept over de kansen die door het project ontstaan, deugdelijke kosten- en batenramingen ontbreken of de financieringsvraag krijgt geen aandacht. Door toepassing van bovenstaand stramien worden deze lacunes vermeden en wordt voor de besluitvorming of de verantwoording achteraf, essentiële informatie gegenereerd. Bij een evenwichtige behandeling van de onderscheiden elementen van het stramien is niet alleen de legitimiteit van het handelen in het openbaar bestuur gediend, ook de samenleving is er mee gediend.

Dr. L. (Leon) Th. van den Dool is verbonden aan de Tilburgse School voor Politiek en Bestuur (TSPB) van de Universiteit van Tilburg. J. (Jan) L.M. Hakvoort en H. (Henk) L. Klaassen zijn beide als universitair hoofddocent verbonden geweest, respectievelijk verbonden aan de opleiding Bestuurskunde van de Erasmus Universiteit Rotterdam.

Noten
1 Dit nog afgezien van andere waarden die in het private domein bij de productie van goederen en diensten spelen. In de tabel van Lane (verderop in dit artikel) worden deze benoemd.
2 Uiteraard is de invulling van de tabel in zijn extremen neergezet. Alle waarden spelen vice versa een rol, maar verschillen in belang.
3 The United States Flood Control Act of 1936 enunciated the principle that a project be declared ‘feasible’ (desirable) if ‘the benefits to whomsoever they may accrue, are in excess of the estimated costs (Dasgupta, A.K. and D.W. Pearce, 1972, p. 12).
4 Met uitzondering van de aanbestedingsstrategie. Er is in dit artikel van het – normatieve – standpunt uitgegaan dat de businesscase zich beperkt tot de vraag of een project wenselijk, efficiënt en betaalbaar is. De vraag door wie (door een private of publieke partij) het project gerealiseerd moet worden, is o.i. een apart vraagstuk.

Literatuur

• Algemene Rekenkamer (2013), Aanpak van ICT projecten door het Rijk 2012, Lessons Learned, Den Haag.
• Dasgupta, A.K. and D.W. Pearce (1972), Cost-benefit analysis: Theory and Practice, Macmillan Education, Houndmills.
• Hakvoort, J.L.M. en H.L. Klaassen (2013), Bedrijfsvoeringtechnieken voor overheid en non-profitorganisaties, Handboek Publiek Management, Sdu, Den Haag, derde druk.
• Ministerie van BZK (2013) Handboek Portfoliomanagement Rijk voor projecten met een ICT-component vanaf € 5 miljoen, Versie 3.01, Den Haag.
• Snellen, I.Th.M. (1987), Boeiend en Geboeid. Ambivalenties en ambities in de bestuurskunde, Samsom H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn, oratie.