De raad in positie?

De vraag naar de informatiepositie van de raad en de rol die de rekenkamer daarin speelt, is ingegeven door nieuwsgierigheid. Jarenlange ervaring met rekenkameronderzoek en het beeld dat het met de informatiepositie niet zo goed was gesteld, heeft geleid tot een onderzoek naar 341 rapporten van gemeentelijke rekenkamer(commissie)s uit de periode 2010-2014. Daarvan zijn 269 rapporten, waar informatiepositie van de raad aan bod komt, aan nadere analyse onderworpen.

De analyse naar de informatiepositie van de gemeenteraad is ingegeven door de vraag of de raad voldoende informatie heeft om de kaderstellende en controlerende rol waar te kunnen maken. Terwijl de maatschappij en het takenpakket van de gemeente complexer worden, wint een goede informatiepositie aan belang.
Rekenkamers kunnen daar een belangrijke rol in spelen door de raad te ondersteunen in de kaderstellende en controlerende rol van de raad. Deze rollen kunnen niet worden ingevuld zonder begrijpelijke, tijdige, juiste en relevante informatie. Uit het onderzoek blijkt er dat in 72 van de 341 rapporten weinig tot geen aandacht is voor de informatiepositie of rollen van de raad. Dat roept de vraag op of de rekenkamer zich beseft dat ondersteuning van de raad op het gebied van informatievoorziening voor de wetgever de voornaamste beweegreden was tot de (verplichte) instelling van de rekenkamer.

Rekenkamerrapporten: type onderwerpen
De onafhankelijke positie die de rekenkamer heeft, kan ertoe leiden dat een rapport niet aansluit bij datgene waar de raad behoefte aan heeft. Het onderzoek kan goed opgezet en uitgevoerd zijn, maar als het niet past bij wat de raad nodig heeft, is het zonde van de energie en het budget. En dat is iets waar rekenkamers zich in deze tijd van bezuinigingen rekenschap van moeten geven – de raad bepaalt immers de hoogte van het budget.

Voor de 269 rapporten is daarom gekeken naar het type onderwerpen. Opmerkelijk is dat uit een kwart of zelfs een derde van de rapporten blijkt dat het onderwerp van onderzoek valt in de categorie ‘bestuur en organisatie’. Apparaatskosten, reorganisaties, organisatieontwikkeling – het is de vraag of de raad, tenzij er grote budgetoverschrijdingen zijn, hierop zit te wachten. Evenzo geldt dit voor de doorwerking van eigen aanbevelingen van de rekenkamer: zoals Henk Klaassen eind 2013 al betoogde: “… de rekenkamers die zich druk maken over de doorwerking van hun aanbevelingen. Heel wat deugdelijke aanbevelingen gaan de prullenbak in, omdat ze politiek niet passen. Dat is niet de schuld van de rekenkamer, dat is het primaat van de politiek.”1

Informatiepositie van de raad onvoldoende
Uit de analyse op 269 rapporten blijkt dat de informatiepositie van de raad in de afgelopen vier jaar onvoldoende is geweest. In 78% van de rapporten2 geeft de rekenkamer aan dat de raad op enigerlei wijze zijn controlerende en/of kaderstellende rol niet heeft kunnen invullen door het gebrek aan passende informatie of omdat de informatiepositie onvoldoende is. Deze sombere uitkomst is relevant, maar belangrijker nog is de vraag: waar komt dat door?

Waarom krijgt de raad niet de juiste, tijdige, relevante of begrijpelijke informatie van het college?
Er is immers een wettelijke (actieve) informatieplicht en daar niet aan voldoen is een van de politieke doodzondes – zowel college als ambtelijke organisatie zijn zich hier meestal terdege van bewust. Naast een aantal verklarende factoren, die hieronder worden geïllustreerd, heeft het ook te maken met de ‘juiste informatiebalans’. Hiermee wordt bedoeld dat informatie niet onnodig gedetailleerd en uitgebreid wordt aangeboden, waardoor raadsleden door de bomen het bos niet meer zien. De tegenhanger hiervan is dat de informatie ‘verstopt’ zit in de begroting, waardoor het college voldoet aan de minimale wettelijke eisen, terwijl risico’s of relevante informatie niet expliciet is gemaakt.

In een aantal gevallen is de oorzaak dat het college zelf ook niet over de informatie beschikt. De financiële administratie is niet op orde, managementinformatie is niet voorhanden, er zijn geen jaarverslagen opgesteld door het ondernemersloket, onduidelijk is welke informatie verzameld moet worden door onzekerheden over taken en functies et cetera.

Het komt ook voor dat het college de raad onvolledig en/of onjuist informeert. Zo ook in Hoek van Holland3 waar het dagelijks bestuur van de deelgemeente de deelraad deels onjuist en onvolledig heeft geïnformeerd: “De deelraad beschikte daardoor over onvoldoende informatie om een afgewogen besluit te nemen.” In het geval van het verstrekken van leningen en garanties4, die de gemeente Amsterdam ter hoogte van ruim € 230 miljoen heeft verstrekt, constateert de rekenkamer dat de informatie over uitstaande leningen en garanties zeer beperkt en weinig inzichtelijk is: “De informatie is niet alleen onvolledig, maar soms ook onjuist.” De Rekenkamer Nijmegen5 spreekt zelfs in een PPS-onderzoek over de gebrekkige informatievoorziening als een dominant patroon en ook hier wordt geconstateerd dat de raad onjuist en onvolledig is geïnformeerd.

Welke rol speelt de raad als het gaat om verklarende factoren voor de informatiepositie?
Bovenstaande punten hebben te maken met de informatievoorziening van het college aan de raad, maar uit de rapporten blijkt dat de raad hier zelf ook een rol in (kan) spelen. De meest voorkomende verklaringen hebben te maken met de volgende punten:

• Er zijn geen bestuurlijke afspraken over informatievoorziening gemaakt.
• De raad vraagt niet door terwijl de informatie complex of versnipperd is.
• De raad beschikt niet over voldoende kennis en expertise.
• Onduidelijke rollen en (gebrek aan) rolvastheid bij de raad.
• De raad neemt genoegen met een kleine rol.
• De raad stelt bij rijksbeleid geen lokale kaders.
  
  

Er zijn geen bestuurlijke afspraken over informatievoorziening
Meermalen wordt geconstateerd dat de raad zijn kaderstellende/controlerende rol niet kan waarmaken wegens ontoereikende informatie, maar ook dat de raad zelf te afwachtend is en niet doorvraagt. Zo constateert de Rekenkamer Schiedam – Vlaardingen6: “Raadsleden sturen niet of nauwelijks op het gebiedsgericht werken en laten dit over aan het college. Controle vindt vooral ad hoc plaats aan de hand van signalen uit de gebieden, eigen waarnemingen en de tweejaarlijkse fietstochten door de wijken.”

Bij onderzoeken naar grote projecten blijkt vaak als probleem te spelen dat er geen afspraken zijn gemaakt over (het moment van) bestuurlijke informatievoorziening. Beslismomenten waarbij de raad een expliciete ‘go’ moet geven blijken in de praktijk niet altijd helder gemarkeerd. Ook als de kaderstellende rol van de raad bestaat uit het verstrekken van een krediet, is het zaak dat de raad de vinger aan de pols houdt en zelf vragen formuleert of prioriteiten stelt. Een belangrijk convenant7 wordt wel in de commissie besproken, maar als de raad vervolgens geen informatie meer ontvangt, verzuimt hij zelf om daar naar te vragen. Een andere situatie is als eigenlijk niemand echt wil weten hoe het zit: “... bestuurlijke opdrachtgever geen prijs stelt op een uitgebreid overzicht van de (mogelijke) risico’s. Binnen het college zijn afwegingen gemaakt over (de formulering van) de risico’s die voor derden soms niet inzichtelijk zijn en die geen recht lijken te doen aan de ambtelijk geformuleerde risico’s. Aan de andere kant komen er ook weinig vragen vanuit de raad.”8

In een vervolgonderzoek naar subsidiebeleid9 constateert de rekenkamer vijf jaar later dat de raad nauwelijks controleert en dat de raad bij het vaststellen van een nieuw kader verzuimd heeft om afspraken te maken (hoe en wanneer) over informatievoorziening over de uitvoering. De raad ontvangt geen informatie maar vraagt er ook niet naar.

Raad vraagt niet door, terwijl informatie te complex, versnipperd of ‘verstopt’ is
Wat het lastig maakt is als de raad onvoldoende overzicht heeft om de eigen informatiebehoefte scherp te definiëren. In een vervolgonderzoek naar grondbeleid10 constateert de rekenkamer dat door het ontbreken van diverse beleidsdocumenten het voor de raad moeilijk is de samenhang tussen de verschillende terreinen te doorgronden. Ook wordt vaak als oorzaak voor de gebrekkige informatiepositie het feit genoemd dat informatie versnipperd is, en dat de raad geen zicht op het grotere geheel heeft. De informatie kan verder meer vragen oproepen dan daadwerkelijk inzicht bieden, zo blijkt uit een onderzoek naar een groot project11: “... de tussenrapportages leveren doorgaans meer vragen op dan ze beantwoorden. Zo stelt een raadsfractie 32 vragen naar aanleiding van een tussenrapportage die voornamelijk verzoeken om nadere uitleg betreffen.”

Raad beschikt niet over voldoende kennis en expertise
Een verklaring die meermalen in rekenkamerrapporten terugkomt voor de afstandelijke houding bij raad(sleden), is dat het niet alleen aan een gebrek aan informatie ligt, maar ook gebrek aan relevante kennis bij veel raadsleden. Zo blijkt uit een evaluatie van de Wmo12 dat “... de raad nauwelijks invulling geeft aan zijn kaderstellende en controlerende rol. De raad wijt dit aan een tekort aan informatie en een gebrek aan relevante kennis bij veel raadsleden. Op basis van incidenten wordt gemopperd, maar grote lijnen worden niet besproken. Er is geen ruimte voor informele gedachtewisseling binnen de raad.”

Een andere rekenkamer13 verwoordt het als volgt: “De controlerende rol van de raad schiet tekort, doordat raadsleden over onvoldoende tijd, kennis en expertise beschikken om zich een goed oordeel te kunnen vormen over (de prestaties van) de verbonden partijen. Dit wordt versterkt doordat de verantwoordingsinformatie niet tijdig beschikbaar wordt gesteld, te weinig inzicht geeft in de effectiviteit van beleid en efficiency van de bedrijfsvoering en onderling slecht vergelijkbaar is.”

Onduidelijke rollen en (gebrek aan) rolvastheid van de raad
Formeel is de rol van de raad duidelijk: hij is het hoogste orgaan van de gemeente. In de praktijk blijkt nogal eens de vraag ‘wie is waarvan’ te spelen en blijkt dat raad en college zoekende zijn naar hun rol onder het dualisme. Onduidelijkheden in rollen leiden tot vertraging, terugkerende discussies en verschillende percepties. Discussies in raadscommissies, die worden voorzien van een positief advies, kunnen daardoor worden geïnterpreteerd als ‘de raad heeft ingestemd’. Terwijl de raad als geheel een besluit moet nemen. Een voorbeeld waar onduidelijkheid toe kan leiden, valt te lezen in het rapport van de Rekenkamer Den Helder.14 Onduidelijk is op welke moment de raad welk besluit heeft genomen en óf de raad een besluit heeft genomen. Het gebrek aan coördinatie leidt tot versnipperde informatievoorziening aan de raad. Het gevolg hiervan is dat de raad om méér informatie gaat vragen. Dit betekent in de praktijk dat de raad zich niet meer met de hoofdlijnen bezighoudt, maar met details.

Raad neemt genoegen met een kleine rol
Naast gebrekkige informatievoorziening blijkt uit een rapport van de Rekenkamer Deventer15 dat de raad zich schikt in een ondergeschikte rol: “... de verantwoording aan de raad is onvoldoende. Aan de andere kant is inhuur van derden ook geen onderwerp dat uitvoerig aan de orde komt in de raad. Jaarlijks worden bij de jaarrekening enkele vragen gesteld, maar hierop wordt door raadsleden niet doorgevraagd. Een via ingediende motie gevraagd overzicht, waarin het college werd verzocht inzichtelijk te maken uit de welke onderdelen de post inhuur advies is opgebouwd, was een jaar later nog niet ontvangen.”

Een sterk staaltje van een raad buiten spel zetten (waar de raad overigens in meegaat), is te lezen in het onderzoeksrapport16 over de herstructurering van het werkvoorzieningschap in Alkmaar: “De raad heeft feitelijk geen rol gespeeld en heeft geen andere kaders gesteld dan een budgetneutrale uitvoering van de Wsw in 2018. Het college rapporteerde, ondanks het budgetneutrale kader dat de raad heeft gesteld, tóch elk jaar tekorten, zónder die goed te kunnen verklaren. De raad heeft vragen gesteld, maar het college beantwoordde deze vragen niet of slechts summier. Bovendien werd informatie te laat ontvangen en werden raadsstukken door het college vaak niet ter besluitvorming maar ter kennisname aangeboden. Als het college de raad toch verzocht te besluiten over de voorgelegde voorstellen, deelde het college mee dat de raden van de andere GR-gemeenten al hebben ingestemd en dat afwijzing van het voorgelegde voorstel dus eigenlijk niet meer mogelijk was, ook gezien de tijdsdruk. De raad ervaart hierdoor feitelijke geen keuze te hebben en geen beleidsinvloed.”

Een ander voorbeeld waarin de rol van de raad gemarginaliseerd is, blijkt uit de kwalificatie17 “... dat de raad geen enkele rol van betekenis heeft gespeeld.” Ook de wijze van opereren bij het besluit rond een groot project18 stemt tot nadenken: “De raad stemt in met het voorstel (wijziging van het bestemmingsplan) en accepteert dat de financiële consequenties (€1,8 miljoen) in een later stadium inzichtelijk worden gemaakt.”

Raad stelt bij ‘raamwerk’ rijksoverheid geen lokale kaders
Op tal van beleidsterreinen (veiligheid, decentralisaties sociaal domein, Wmo, re-integratie etc.) zijn of worden er de laatste jaren via wetgeving veel taken vanuit het rijk naar de gemeenten overgeheveld. Deze uitvoerende taken zijn in een (al dan niet strak) kader gesteld, waardoor veel raden worstelen met hun kaderstellende – en later in het vervolg daarop – met hun controlerende rol.

Bij de Wmo leidt de kaderstelling vanuit het rijk en de daaropvolgende modelverordening van de VNG tot de situatie dat gemeenten hun ‘eigen beleidsruimte’ onbenut laten. Daardoor zijn er weinig sturingsmogelijkheden voor de raad, omdat het hogere (en meer abstracte) beleidskader niet is vertaald in lokale doelen en prioriteiten. Het is een gemiste kans dat waar gemeenten (colleges en raden) zelf de regierol verder kunnen invullen, zij dat vaak nalaten.19

Hetzelfde kan geconstateerd worden voor het veiligheidsbeleid. Zo constateert de Rekenkamer West-Brabant20: “... opvallend dat de raad van Bergen op Zoom geen gebruik heeft gemaakt van het inbrengrecht bij de vaststelling van het regionaal beleidsplan. Om de kaderstellende en controlerende rol te kunnen vervullen is het van belang dat de raad de formele mogelijkheden kent en benut.” Ook bij de invulling van het re-integratiebeleid wijst de rekenkamer21 de raad op zijn mogelijkheden: “Hierdoor is het vrijwel onmogelijk om te sturen. Aan de andere kant heeft de raad zelf ook weinig stappen genomen om zijn sturende rol vorm te geven. De raad heeft verschillende aspecten waar hij op kan sturen: visie, de uitwerking hiervan in beleid, de inzet van middelen en bijsturing op basis van resultaten.”

Bespiegelingen en aandachtspunten
Dat onduidelijkheden de rollen door (op handen zijnde) wetgeving een proactieve raad niet in de weg hoeven staan blijkt uit het onderzoek naar de drie decentralisaties22: “... naar aanleiding van een informatieronde van de griffier (hoe willen de fracties betrokken worden?) is het idee opgevat om een werkgroep met raadsleden te formeren waarbij tevens college en ambtenaren kunnen worden uitgenodigd, opdat de raad proactief kaders kan meegeven voor de decentralisaties. Raadsleden geven aan het belangrijk te vinden zelf ook een visie te hebben op de kaders die ze willen meegeven, in plaats van een afwachtende houding aan te nemen, richting college.”

Ook de raad in Nijmegen23 dwingt het college – n.a.v. het onderzoeksrapport naar vroegtijdig schoolverlaten in samenhang met decentralisaties Awbz en Jeugdzorg – om de rol van de raad serieus te nemen: ... ook voor de decentralisaties en passend onderwijs werken gemeenten verplicht (op onderdelen) samen. Die samenwerkingsverbanden zien er allemaal weer net even anders uit. Dit maakt het voor de raad lastig om invulling te geven aan zijn kaderstellende en controlerende rol: het risico is groot dat het vrijwel onmogelijk wordt om die rollen goed uit te voeren. En dat terwijl bij een terugtredende overheid de sturing van en de controle door de gemeenteraad alleen maar belangrijker wordt. In de motie ‘regionale samenwerking vanuit raadsperspectief’ die de Raad van Nijmegen heeft aangenomen is erin voorzien dat het college onder andere hieraan aandacht besteedt bij het doen van voorstellen voor regionalisering.”

Dat de informatiepositie van de raad onvoldoende is, lijkt tegenstrijdig met hetgeen de praktijk laat zien: er zijn talloze evaluaties en onderzoeken. Dat is niet alleen een gemiste kans omdat het principe van de lerende organisatie en de learning loop nog te weinig impact krijgt. Het is ook bijzonder jammer omdat dit beperkte onderzoek laat zien dat de informatiepositie van de raad onvoldoende is, terwijl onze maatschappij steeds complexer wordt. Des te meer reden voor rekenkamers om in hun onderwerpkeuze hiermee rekening te houden en spaarzame tijd en beperkte budgetten in te zetten op issues waar de raad zijn stempel moet drukken.

Wat kunnen raden en rekenkamers doen ter verbetering van de informatiepositie?
Rekenkamers kunnen voor een deel in die informatielacune voorzien door te wijzen op de informatie die de raad nodig heeft en door de openbaarheid van rapporten waardoor (met soms onwelgevallige) informatie wel naar buiten komt. Rekenkamers moeten dan wel meer de informatiepositie van de raad expliciet als aandachtspunt in hun onderzoek meenemen. Uit dit onderzoek blijkt dat ruim 21% van de rapporten24 niet bruikbaar was, omdat de gevolgen van de bevindingen voor en/of de (informatie)positie van de raad zelf niet aan bod kwamen.

Wat ook de reden is, bij onvoldoende informatie is het aan de raad om door te vragen. Of het nu door gebrekkige informatie komt of door ‘te weinig de tanden’ te laten zien: de raad moet zich meer bewust zijn van zijn rol. Hierin moet de raad zichzelf ontwikkelen en professionaliseren. Een proactieve en alerte houding en zich niet afhankelijk maken van hetgeen het college aanlevert, is een attitude die past bij de raad als hoogste orgaan van de gemeente.

Rekenkamers kunnen gerichte en passende informatie aanbieden, wijzen op de mogelijkheden of de vinger op de zere plek leggen. Eerder is bepleit dat een ‘sterk college een sterke raad verdient’ – en daarom is het pleit dat ‘elke raad een sterke rekenkamer nodig heeft’ minstens zo relevant. Voor rekenkamers die een bondgenoot van de raad zijn én de eigen positie scherp voor ogen hebben, zijn de belangrijkste aandachtspunten:

1. Besteed kostbare tijd en energie aan onderzoek naar onderwerpen die passend zijn bij de informatiepositie van de raad.
2. Besteed in ieder onderzoek aandacht aan de informatiepositie van de raad, en de invloed ervan op de kaderstellende en controlerende rol – kan de raad die waarmaken op basis van de informatie?
3. Neem de rol van de raad en rolvastheid mee als vast aandachtspunt in elk onderzoek om daarmee de raad als bondgenoot te ondersteunen.
   
   

Carolien Pietjouw heeft 15 jaar ervaring met rekenkameronderzoek (Algemene Rekenkamer en Noordelijke Rekenkamer), als projectleider en als directeur. Sinds maart 2013 werkt zij bij PwC en richt zij zich op onafhankelijk onderzoek in de publieke sector.

Noten
1 Zwaar weer voor rekenkamers, Henk Klaassen, column TPC 20 december 2013.
2 In 2010: 84%, 2011: 77%, 2012: 78%, 2013: 73% van de rapporten was de informatiepositie onvoldoende.
3 Rekenkamer Rotterdam, ‘De hoogte van Unicum’, totstandkoming van een bouwplan, 2010.
4 Rekenkamer Amsterdam, ‘Slecht zicht op leningen en garanties’, 2011.
5 Rekenkamer Nijmegen, ‘Onderzoek samenwerkingsovereenkomst Waalsprong, 2012.
6 Rekenkamercommissie Schiedam-Vlaardingen, ‘Naar gebiedsgericht werken 3.0’, 2012.
7 Rekenkamer Tilburg, ‘Wijkaanpak: zicht op resultaten?’ 2011.
8 Rekenkamercommissie Alkmaar, ‘Risicomanagement bij grote projecten’, 2012.
9 Rekenkamercommissie Schiedam-Vlaardingen, ‘Subsidiebeleid in Schiedam’, 2011.
10 Rekenkamercommissie Nunspeet, ‘Grondbeleid van de gemeente Nunspeet’, 2013.
11 Rekenkamercommissie Weert, ‘De Poort van Limburg’, 2013.
12 Rekenkamercommissie Alkmaar, ‘Iedereen moet kunnen meedoen, evaluatie Wmo’, 2011
13 Rekenkamer Delft, ‘Verbonden partijen’, 2013.
14 Rekenkamercommissie Den Helder, ‘Helder zicht op Zeestad’, 2012.
15 Rekenkamercommissie Deventer, ‘Inhuur externen, 2012.
16 Rekenkamercommissie Alkmaar, ‘Herstructurering WNK’, 2013.
17 Rekenkamercommissie Leeuwarden, ‘Verzelfstandiging Proloog’, 2011.
18 Rekenkamercommissie Het Hoogeland, ‘Grip op grote projecten’, 2013.
19 Rekenkamercommissie Den Helder, ‘Wmo-beleid’, 2010.
20 Rekenkamer West-Brabant, ‘Lokaal veiligheidsbeleid’, 2011.
21 Rekenkamercommissie Deventer, ‘Re-integratiebeleid’, 2011.
22 Rekenkamercommissie Veenendaal, ‘Klaar voor de start?’, 2013.
23 Rekenkamer Nijmegen, ‘Vroegtijdig schoolverlaten’, 2013.
24 72 van de 341 rapporten, periode 2010-2014.