De rekenkamer als instituut of instrument?

18 maart 2015 om 18:04 door Alex Brenninkmeijer 0 reacties

Vanaf de verplichtstelling van de rekenkamer zien we al een discussie over de positie en betekenis van de rekenkamer. Deze discussie laat zich goed samenvatten met de vraag: ‘rekenkamer als instituut of als instrument?’. Wat ons betreft is het inzetten op de rekenkamer als instituut een verklaring voor de beperkte meerwaarde van rekenkamers. De onafhankelijke positie van de rekenkamer wordt verabsoluteerd en leidt ertoe dat de rekenkamer als instituut opstijgt in een ivoren toren.

In dit artikel verkennen we wegen om de effectiviteit van rekenkamers te verbeteren. De rekenkamer functioneert dan veel nadrukkelijker als instrument van de raad of Staten om het functioneren van de volksvertegenwoordiging én het bestuur als geheel te versterken. Een dienstbare werkwijze is binnen deze benadering het hoofdprincipe (en vormt de ‘onafhankelijke variabele’). Een dienstbare rekenkamer moet bijdragen aan een zinvolle en effectieve rekenkamer. Een onafhankelijke rekenkamer is het afgeleide principe en vormt een noodzakelijke voorwaarde voor deze dienstbaarheid.

Evaluaties van rekenkamers

Tot en met 2011
In 2011 voerde Berenschot in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een landelijke evaluatie van de provinciale en lokale rekenkamers uit. De deskundigheid en kwaliteit van producten van de rekenkamers scoren positief. De evaluatie legt wel een kloof bloot tussen rekenkamers en de raden en Staten. Zo is er sprake van ‘brede kritiek’ op de onderwerpkeuze, de lange duur van het onderzoeksproces en de kwaliteit van de aanbevelingen. Veel raads- en statenleden ervaren de rekenkamer nog niet als een eigen instrument.
Ten aanzien van de effectiviteit stellen de onderzoekers vast dat er van een structurele verbetering van de kaderstellende en controlerende rol van de raad of Staten ‘weinig sprake’ is.
Rekenkamers zijn van oordeel dat zij raden/Staten nauw betrekken, maar raads- en Statenleden ervaren dat anders: “zij worden weliswaar gevraagd om input maar zien daarvan in hun beleving weinig terug.”1

We zien dit ook terug in andere evaluaties, zoals een rekenkamer die aangeeft moeite te hebben met het selecteren van onderwerpen ‘die er daadwerkelijk toe doen’. Dit blijkt een belangrijke barrière voor gebruik en doorwerking van onderzoek. Rekenkameronderzoek komt in deze gemeente nogal eens als ‘mosterd na de maaltijd’ en sluit onvoldoende aan op de praktijk.

(Rekenkamer Zandvoort/ Partners+Pröpper, Benutten en doorwerken, Een onderzoek naar de benutting en doorwerking van rekenkameronderzoeken in beleidsprocessen, januari 2011, p. 28-29.)

Het bestaan van deze kloof wordt ook bevestigd in een onderzoek in opdracht van de Vereniging voor Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR). Hier komt naar voren dat circa tweederde van de rekenkamers niets ziet in het uitvoeren van ex-anteonderzoek.2

Uit de landelijke evaluatie blijkt dat volksvertegenwoordigers juist veel behoefte hebben aan andere typen onderzoek dan uitsluitend ex-post-onderzoek. Zij reageren positief op de ontwikkeling in een aantal rekenkamers waar ex-ante-onderzoek wordt uitgevoerd: “De raden/Staten daarentegen juichen deze ontwikkeling toe en achten de bruikbaarheid van de andere typen onderzoek zeer hoog” (Berenschot, 2011).

De onderzoekers van Berenschot doen in het rapport van de landelijke evaluatie verschillende aanbevelingen om tot verbetering te komen, onder meer:

Met ‘open blik’ investeren in de relatie tussen rekenkamer, raad/Staten en college. Dat vereist maatwerk en continue feedback. In dit kader wordt ook gewezen op een samenspel waarbij alle spelers (raad/Staten, college en ambtelijke organisatie) voordeel hebben van rekenkameronderzoek.
Vergroten van de meerwaarde van rekenkameronderzoek door het structureel verbeteren van de controlerende en kaderstellende rol van de raad/Staten.
Experimenteren met andere vormen van onderzoek dan (alleen) ex-post-evaluaties. Ook door vaker te kiezen voor politiek spannende onderwerpen.
Voorkomen dat een beroepsgroep ontstaat (het directeursmodel hiervan uitgezonderd) met leden die van veel rekenkamers lid zijn en daar (in belangrijke mate) hun broodwinning van maken. Het lidmaatschap of voorzitterschap moet volgens de onderzoekers geen professie worden, maar wel professioneel ingevuld worden.

2012 tot 2014
De kloof is nog niet gedicht. Uit onderzoek van de NVRR blijkt dat 8,5% van de rekenkamers inactief is. Een beperkte meerwaarde van de rekenkamer voor raadsleden blijkt de hoofdreden om rekenkamers permanent te laten ‘inslapen’. De top drie van de argumenten van raadsleden is namelijk:3

“De aanbevelingen sluiten onvoldoende aan bij de praktijk.”
“Te onafhankelijke onderwerpkeuze.”
“De rekenkamer voegt geen noodzakelijk controle-instrument toe.”

Uit een jaarlijkse rekenkamermonitor (2012) blijkt onder meer dat raadsleden behoefte hebben aan relevantere onderwerpkeuzes (52% van de raadsleden; 23% van de rekenkamers) en een verbetering van de kwaliteit van onderzoeksrapportages (46% van de raadsleden; 23% van de rekenkamers). Een kwart van de raadsleden geeft aan de rekenkamer af te schaffen als deze niet wettelijk verplicht zou zijn.4 Uit afzonderlijke evaluaties van rekenkamers blijkt eveneens veel ruimte voor verbetering om de rekenkamer meer als instrument van de raad te laten functioneren.

De rekenkamercommissie Parkstad Limburg is in 2011/2012 geëvalueerd (Brunssum, Heerlen, Landgraaf, Onderbanken, Schinnen, Voerendaal). Eén deel van de evaluatie bestaat uit een enquête onder raadsleden. Hieruit blijkt onder meer:

De rekenkamercommissie voelt aan waaraan de gemeenteraad behoefte heeft (62%).
De rekenkamer moet onderzoeken vanuit een onafhankelijke positie uitvoeren (67%), maar ook: de onderzoeksonderwerpen moeten bepaald worden door de gemeenteraad (16%) of door de gemeenteraad met inbreng van de rekenkamercommissie (45%).
De onderwerpkeuze moet afhangen van actuele ontwikkelingen en aandachtsgebieden (72%). Er moet standaard ruimte zijn om in te springen op actuele onderwerpen (56%).
De rekenkamer is niet duidelijk in beeld bij de gemeenteraad (52%).

(Bron: Antwoorden Evaluatie Rekenkamercommissie 2011, door griffiers aangeboden aan de raden).

In 2013 is de Rekenkamercommissie Noordoost Fryslân geëvalueerd (Achtkarspelen, Dantumadiel, Dongeradeel, Kollumerland c.a.). Respondenten (raadsleden, collegeleden, management en leden van de rekenkamercommissie) zijn tevreden (92%) over de bruikbaarheid van aanbevelingen. De helft van de respondenten is tevreden over de effecten van rekenkameronderzoek binnen de eigen gemeente. De rekenkamercommissie selecteert onderwerpen zoveel mogelijk in overleg met de raden. Hierover is 59% van de respondenten tevreden. Aandachtspunten zijn vooral het ‘gevoel voor de politiek-bestuurlijke context’ (44%) en de ‘actualiteit van onderzoeken’ (46%).
(Raadsgriffiers van Achtkarspelen, Dantumadiel, Dongeradeel, Kollumerland c.a., Evaluatie Rekenkamercommissie Noordoost Fryslân, 2013.)

In dezelfde periode voerden wij zelf diverse evaluaties van rekenkamers uit. Ook in deze evaluaties wordt bevestigd dat veel ruimte voor verbeteringen bestaat.

Raadsleden van de gemeente Groningen zien een bescheiden bijdrage van het rekenkamerwerk aan de kaderstellende en controlerende rol. De rekenkamercommissie en het college zien niet of nauwelijks doorwerking. Vooral de onderwerpkeuze is onvoldoende transparant voor de rekenkamercommissieleden zelf en de raad. Het college heeft kritiek op de politieke lading in vraagstellingen en de dubbelingen tussen rekenkameronderzoek en eigen onderzoek.
(Gemeente Groningen/Partners+Pröpper, Foto Rekenkamercommissie Groningen (2012): functioneren, resultaten, voorwaarden en omstandigheden, 2012.)

De rekenkamercommissie Berkelland, Bronckhost, Lochem en Monferland functioneert vooral als een extern ‘instituut’ dat voortdurend betrokkenheid bij haar opdrachtgever of doelgroep probeert te organiseren, in plaats van een instrument dat de raad kan benutten. Doordat de raad het instrument niet actief gebruikt, is échte betrokkenheid maar tot op zekere hoogte te organiseren. Het is voor de rekenkamercommissie vrijwel onmogelijk hier ‘tegenop te communiceren’. Rekenkameronderzoek leeft niet of nauwelijks bij raadsleden en zij onderbenutten het instrument. Rekenkamerrapporten sluiten vaker niet dan wel aan bij een kennisbehoefte van de raad. De belangrijkste sleutel ligt in het vertalen van een onderwerp in een focus en concrete vraagstelling voor onderzoek. Bij dit laatste wordt de raad niet betrokken.
(Klankbordgroep rekenkamercommissie Berkelland, Bronckhorst, Lochem, Montferland/Partners+Pröpper, Naar een rekenkamerfunctie van, voor en door de raad, Eindrapportage bij de evaluatie van de taakuitoefening en effectiviteit rond de gezamenlijke rekenkamercommissie Berkelland, Bronckhorst, Lochem en Montferland, 12 juni 2013.)

Raadsleden van de gemeente Nijmegen beleven onvoldoende meerwaarde van rekenkameronderzoek voor de kaderstellende en controlerende rol. Raad en college van gemeente Nijmegen zijn met name kritisch over de ‘rigide wetenschapsopvatting’ van de lokale rekenkamer. Een breed gedragen opvatting is dat de rekenkamer een te groot accent legt op het toetsen van formeelvastgelegde afspraken en de ‘papieren werkelijkheid’ en analyses teveel baseert op schriftelijke stukken. Raad en college vinden dat rekenkamerrapporten hierdoor nogal eens diepgang missen en onvoldoende recht doen aan de praktijk.
(Gemeenteraad van Nijmegen/Partners+Pröpper, Evaluatie Nijmeegse Rekenkamer, 9 april 2013.)

De positie van de rekenkamer: tussen ivoren toren en politieke speelbal
We zien dat nieuwe visies en werkwijzen nogal eens worden belast door een stammenstrijd tussen de ‘rekkelijken’ en de ‘preciezen’ over de positie van rekenkamers in relatie tot de raad/Staten. De onafhankelijkheid van de rekenkamer is hierbij vaak het richtpunt.

Het uitgangspunt van een onafhankelijke rekenkamer is wat ons betreft algemeen aanvaard en onbetwist. Dit betekent onafhankelijke oordeelsvorming door de rekenkamer en het buiten de deur houden van partijpolitieke invloeden. De discussie richt zich vooral op de onafhankelijkheid van de rekenkamer wat betreft onderwerpkeuze.

In een uitspraak van de Raad van State komt naar voren dat de gemeenteraad geen dwingende invloed mag uitoefenen op de onderzoeksagenda van de rekenkamer.5 Tegelijkertijd zien we ook dat in een brede kring van staatsrechtgeleerden veel kritiek is op de positie van rekenkamers en de jurisprudentie daarover.6 De onafhankelijkheid van de rekenkamer wat betreft onderwerpkeuze moet – ook wat ons betreft – niet worden verabsoluteerd. Een dienstbare werkwijze betekent immers dat de rekenkamer met zijn onderwerpkeuze inspeelt op de behoefte van raden en Staten. De principiële opvatting dat rekenkameronderzoek in partijpolitieke vaarwateren kan geraken als de raad of Staten daar invloed op uitoefenen delen we niet. De zucht naar onafhankelijkheid kan doorschieten en leiden tot een ivorentorenpositie. Ook in het eerder aangehaalde onderzoek van de NVVR uit 2013 komt dit naar voren: een te onafhankelijke onderwerpkeuze leidt tot beperkte meerwaarde van rekenkameronderzoek.

De spanning tussen de rekenkamer als ‘onafhankelijke instituut’ en als ‘instrument’ kan niet volledig overbrugd worden. Zo mag de raad geen dwingende invloed uitoefenen op de onderwerpkeuze, maar laat de wet open dat raadsleden een actieve rol spelen in rekenkamercommissies zelfs als alleen volksvertegenwoordigers daarvan lid zijn. In de kern gaat het niet om een bevoegdhedendiscussie, maar om een werkwijze en wat ons betreft is dat een dienende werkwijze. Ook de wetgever benadrukt dit. In de Memorie van Toelichting staat meermaals dat de rekenkamer ‘ten dienste’ en ‘ten behoeve van’ de raad werkt.7

Vanuit dit beeld is het denkbaar en gewenst dat de raad/Staten regie neemt op de gewenste ondersteuning van de rekenkamer door een actieve rol te spelen bij de onderwerpkeuze. Dit kan per fractie, maar ook als gehele raad of Staten, waarbij helder op tafel komt wat behoeften zijn ten aanzien van onderwerp en vraagstelling. De raad kan ook regie nemen op onderwerpskeuze door bijvoorbeeld uit te spreken dat hij zich graag laat verassen door onderwerpskeuze en bijpassend onderzoek van de rekenkamer: ‘wat is voor ons een blinde vlek’ die een buitenstaande wel ziet? Een dienstbare rekenkamer luistert hiernaar! Een dienstbare rekenkamer kan als professionele opdrachtnemer goed toetsen of zij voor het partijpolitieke ‘karretje’ wordt gespannen. De rekenkamer kan altijd gezaghebbend ‘nee’ zeggen (en heeft het ‘laatste woord’).

Nieuwe visies en werkwijzen
We zien tegelijkertijd rekenkamers die met veel energie nieuwe wegen en praktijken verkennen om de eigen effectiviteit te vergroten. Zo experimenteren diverse rekenkamers met ex-ante-evaluaties. Recente voorbeelden zijn het gezamenlijke onderzoek van de rekenkamers van Breda, Eindhoven, Tilburg en ’s-Hertogenbosch naar de transities in het sociaal domein, onderzoek van rekenkamercommissie Dordrecht naar verbonden partijen en onderzoek door rekenkamercommissie Heemstede naar reserves en voorzieningen.

Andere rekenkamers formuleren visies met aansprekende labels als ‘Rekenkamer 2.0’. In Venlo betekent dit bijvoorbeeld dat de rekenkamer zich meer als een ‘natuurlijke’ partner van de raad wil opstellen. Dit wil de rekenkamer onder meer realiseren door het uitvoeren van ex-ante-evaluaties, een betere aansluiting op actuele onderwerpen die in de raad spelen en het intensiever en frequenter betrekken van de raad.8 Onder hetzelfde label van rekenkamer 2.0 pleiten onderzoekers van twee provinciale rekenkamers voor een “communicatiever methode [waarin] de vraag van raad of Staten sturend [sic] wordt.”9 In de gemeente Gouda zien we soortgelijke argumenten terug in uitgangspunten voor een gezamenlijke rekenkamer met twee andere gemeenten.10
Andere innovaties zien we op gebied van de manieren voor dataverzameling, zoals gebruik van social media, expertmeetings, workshops, focusgroepen et cetera. Ook experimenteren diverse rekenkamers met aansprekende alternatieven voor het ‘dikke onderzoeksrapport’, zoals poster-, film- en internetpresentaties, brieven en hier en daar het uitbrengen van handreikingen.

Rekenkamercommissie Zoetermeer brengt handreikingen uit voor het formuleren van beleidskaders, beleidsresultaten en indicatoren. Ook organiseert de rekenkamercommissie over deze onderwerpen workshops/informatieve bijeenkomsten die door raadsleden als nuttig worden ervaren.
(Rekenkamercommissie Zoetermeer, Evaluatie van de rekenkamercommissie en de Verordening op de rekenkamercommissie, 18 december 2012.)

In samenwerking met raadsleden en griffiers in de regio Alblasserwaard Vijfheerenlanden ontwikkelden we het idee van een ‘rekenkamer nieuwe stijl’: de rekenkamer van, voor en door de raad. Een kernelement is onder meer de actieve rol van raadsleden in het onderzoeksproces bij het richten van onderwerp en vraagstelling, als begeleidingsgroep en waar mogelijk en zinvol als verkenner of medeonderzoeker. Ook voorziet de werkwijze in onderzoeken met kortere doorlooptijden en krachtige en zingevende rapportages.

Elementen van een dienstbare werkwijze zijn bijvoorbeeld:

De raad/Staten is/zijn richtinggevend voor de bepaling van de onderwerpen en de vraagstelling van het onderzoek.
Vaker uitvoeren van ex-ante- of realisatiegerichte onderzoeken, aansluitend bij de wens van raad of Staten en ter ondersteuning van belangrijke kaderstellende besluiten die raad of Staten moet/ moeten nemen.
Verkorten van de doorlooptijd van onderzoek om beter aan te sluiten op de actualiteit en daarmee het vergroten van gebruik en doorwerking van onderzoek.
Volksvertegenwoordigers zijn, wanneer wenselijk en zinvol, actief betrokken tijdens het onderzoeksproces onder begeleiding van de rekenkamer.
Beter laten aansluiten van aanbevelingen op de ontwikkelingen bij het bestuur en voorkomen dat zij daarvan ‘los zingen’. Hier is ook van belang het college actief te bevragen op lopende ontwikkelingen en de ontwikkelingsagenda.
Rapportages zijn kort, krachtig en zingevend en toegespitst op de taal en het gebruik door de raad/Staten.

Zo is het uitwerken van een onderzoeksonderwerp in een focus en vraagstelling een sleutelelement binnen een dienstbare werkwijze. Onderwerpen die uit een inventarisatie onder fracties naar voren komen, zijn vaak erg algemeen. Denk bijvoorbeeld aan het verzoek om de “Wet maatschappelijke ondersteuning eens onder de loep te nemen.” Als de raad verder niet betrokken wordt bij het uitwerken van de vraagstelling, bestaat het risico dat de gekozen focus, de taal of de aanbevelingen niet aanspreken bij de raad. Een dienstbare werkwijze zorgt voor meer aansluiting bij kennisbehoeften van raads- of Statenleden. Rekenkameronderzoek wordt zo veel meer van, voor en door de gemeenteraad met behoud van onafhankelijkheid. Een voorbeeld uit de praktijk van de Delftse Rekenkamer illustreert dit.

In Delft experimenteert de rekenkamer met een grotere betrokkenheid van de raad, het college en managementteam tijdens het onderzoeksproces. Zo dachten deze spelers – op basis van een beknopt vooronderzoek naar het onderwerp ‘gemeentelijke regierol’ – tijdens bijeenkomsten vroegtijdig mee over een zinvolle onderzoeksopzet voor verdieping en droegen zij suggesties voor leerzame casus aan. Tijdens het onderzoek hebben raadsleden tijdens twee werkconferenties actief meegedacht over het ontwikkelen van een bruikbaar en hanteerbaar afwegingskader voor regievoering. De rekenkamer hecht meerwaarde aan deze grotere betrokkenheid tijdens het onderzoeksproces.
(Delftse Rekenkamer, Jaarverslag 2012, 5 maart 2013, p. 5 en 8.)

De raad heeft naar aanleiding van het onderzoek onder meer met het college afgesproken om de casus Stadsbeheer inzet te maken van de aanbevelingen uit het onderzoek.

Evaluatie van de rekenkamercommissie Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest bevestigt dat betrokkenheid van raad en college bijdragen aan doorwerking van rekenkameronderzoek.

De Rekenkamercommissie Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest is in 2011/2012 geëvalueerd. Er bestaat waardering bij raden en colleges voor de kwaliteit van de onderzoeken. Ook werken onderzoeken door in de praktijk. Uit het onderzoek blijkt onder meer de gevolgde werkwijze voor de onderwerpselectie een belangrijke verklaring te zijn voor doorwerking: “Wanneer raad en/of College mede het onderwerp op de agenda zetten, of in ieder geval worden betrokken bij formulering van onderzoeksvragen dan kijkt men uit naar de conclusies en aanbevelingen en is de kans groter dat aanbevelingen doorwerking kennen. Het onderwerp is dan ‘van de gemeente’ en niet een particuliere keuze van de Rekenkamercommissie.”
(Rekenkamercommissie Oegstgeest, Voorschoten en Wassenaar/ B&A Consulting, Rekenkamer, voor en door de raad. Onderzoek naar de mate van doorwerking van aanbevelingen van de Rekenkamercommissie, 2012, p. 8 en 9.)

Dit blijkt ook tijdens de recente behandeling van een rekenkameronderzoek in de gemeente Tynaarlo. Een dienstbare werkwijze van de rekenkamer wordt verzilverd, wanneer de gemeenteraad de zinvolheid van de ondersteuning door de rekenkamer articuleert.

“Uit het onderzoeksrapport blijkt weer eens dat het goed is dat we een rekenkamer hebben. (…) Wat dat aangaat zouden we het budget zelfs wel willen verhogen om nog meer van dat soort rapporten te krijgen waar in ieder geval deze raad en ook het college wat mee kan” (een raadslid van gemeente Tynaarlo).
“De fractie is tevreden met de rekenkamer. Dit onderzoek heeft wederom de nut en noodzaak van deze commissie aangegeven” (een raadslid van gemeente Tynaarlo).
“Voorzitter, U weet dat wij als fractie altijd kritisch tegen een rekenkamer aankijken en ook altijd tegen de rapportages die ze tot nu toe hebben gedaan. We moeten hier constateren dat er een rapport ligt wat goed en degelijk is en wat zeker een aantal zaken aan de orde brengt” (een raadslid van gemeente Tynaarlo).
“Waar wij eerder de nodige bedenkingen hebben geuit in de richting van de rekenkamercommissie willen wij nu ook opmerkingen dat die in positieve richting zijn gekeerd” (een raadslid van gemeente Tynaarlo).

(Vergadering van de gemeenteraad van Tynaarlo, 26 november 2013. Agendapunt: Behandeling rekenkamerrapportage: Inhuur derden gemeente Tynaarlo, 23 oktober 2013.)

Een actieve betrokkenheid tijdens het onderzoeksproces kan zelfs betekenen dat volksvertegenwoordigers, wanneer wenselijk en zinvol, als ‘medeonderzoeker’ zijn betrokken onder begeleiding van de rekenkamer. Dit kan bijvoorbeeld door deelname van een lid van elke fractie als interviewer in een informele hoorzitting of door tijdens een groepsgesprek met sleutelpersonen in gesprek te laten gaan. Al doende kunnen volksvertegenwoordigers het onderwerp beter doorgronden dan alleen via een onderzoeksrapport. Zij kunnen dit tijdens de presentatie ook overbrengen aan de voltallige raad. Volksvertegenwoordigers gaan al doende evaluatie en controle op die manier minstens zo belangrijk vinden als het nemen van besluiten.

Een actieve rol van volksvertegenwoordigers in onderzoek is heel wel mogelijk – zonder dat dit leidt tot partijpolitiek. Uitgangspunt is wel dat de onafhankelijke rekenkamer hierop de regie houdt: in welke situatie (en bij welke raad/Staten) is een actieve rol wél mogelijk of wenselijk en wanneer niet. Uitgangspunt is ook dat het onderzoek onder verantwoordelijkheid van de rekenkamer wordt uitgevoerd en dat de rekenkamer het onderzoeksrapport opstelt en vaststelt.
Zo leende een onderzoek naar de ‘Kostendekkendheid van Legestarieven’ in gemeente Zederik zich goed voor actieve betrokkenheid van raadsleden. Raadsleden waren op zoek naar sturingsmogelijkheden en de actieve rol hielp bij het doorgronden van de materie. In een hoorzitting stelden zij vragen aan sleutelpersonen. Deze vragen waren relevant voor het onderzoek, maar ook passend bij de controlerende rol van de raad.
(Regionale Rekenkamer Alblasserwaard-Vijfheerenlanden, Rekenkamercontrole ‘Kostendekkendheid van Legestarieven, november 2011.)

Betrokkenheid kan minder of niet wenselijk zijn indien de raad en diens functioneren nadrukkelijk onderwerp van onderzoek zijn. Denk aan onderzoek naar bouwopgaven waarbij op voorhand vast staat dat de raad een aandeel heeft in overschrijdingen. Maar ook hier past geen zwart-witafweging. Zo kan zelfreflectie en zelfevaluatie door raadsleden ook in deze gevallen van grote waarde zijn. De rekenkamer heeft altijd, dus ook in deze gevallen, de taak om bevindingen met deugdelijke argumenten te onderbouwen. Dit waarborgt zij met de kritische blik van een onafhankelijke buitenstaander zoals dat ook gebruikelijk is bij het afnemen en verwerken van interviews.
Overigens blijkt vaak genoeg dat volksvertegenwoordigers zelf voldoende distantie kunnen opbrengen en zich als deelnemer aan een onderzoek ‘neutraal’ in de zin van ‘nietpartijpolitiek- geladen’ kunnen opstellen. Dit zien we bijvoorbeeld ook bij raads-/statenonderzoeken of parlementaire enquêtes. Maar ook hier geldt: indien dit vooraf of tijdens het onderzoek niet lukt, kan de rekenkamer vanuit een onafhankelijke rol het onderzoek ‘geheel’ naar zich toe trekken en borgen dat het onderzoek buiten partijpolitiek vaarwater wordt gehouden. Een principieel verbod vooraf is niet nodig – en is overigens ook niet aan de orde in de huidige wet- en regelgeving.

Een dienstbare rekenkamer kan ook innoveren door de werkwijze en methoden voor ex-ante-onderzoek zodanig in te richten dat tegemoet wordt gekomen aan de wens van de raad of Staten. Als het onderzoek op een goede manier wordt uitgevoerd, hoeft dit niet te leiden tot een beleidsadvies zonder meer. Dit kan bijvoorbeeld door het zogenaamde ‘realisatiegerichte onderzoek’, een mengvorm tussen ex-post- en ex-ante-onderzoek. De werkwijze ‘realisatiegericht onderzoek’ is binnen het eigen bureau ontwikkeld en wordt met succes toegepast bij diverse rekenkameronderzoeken. Kernvraag hierbij is: “Wat wil ik realiseren en hoe kan ik dat doen, in het licht van waar ik nu sta en waar ik vandaan kwam?”.

Het gaat nog steeds om het ophalen van lessen uit het verleden op grond van empirisch onderzoek (ex post). Deze lessen worden echter ‘opgehaald’ en gericht vanuit een gewenst toekomstbeeld. Dit dient tevens als waarborg voor de relevantie en praktische bruikbaarheid van de lessen. Het evaluatiekader vormt een door de raad gewenst toekomstbeeld, bijvoorbeeld het realiseren van de civil society of de kanteling in de zorg. Het onderzoek gaat vervolgens in op twee vragen. De eerste vraag gaat over de huidige stand van zaken: in welke mate is het gewenste beeld al gerealiseerd (wat al wel en wat nog niet)? De tweede vraag is gericht op lessen voor het realiseren van dit gewenste beeld, op grond van ex-post-onderzoek naar de aanpak en het beleid tot nu toe.

Op zichzelf is er niets op tegen dat rekenkamers adviezen verstrekken. Wel mag daaraan de kwaliteitseis worden gesteld dat adviezen aansluiten op en voortvloeien uit onderzoek. Rekenkamers doen dit al op grote schaal! Een aanbeveling is in principe ook een advies. Als een rekenkamer concludeert dat een beleid ‘niet effectief is’, kan de aanbeveling aan de conclusie worden gespiegeld: ‘maak het beleid effectiever’. Een praktische en bruikbare aanbeveling gaat echter verder en geeft ook aan hoe of via welke wegen dit gerealiseerd kan worden. De uitgewerkte hoe-vraag vloeit meestal niet direct voort uit het onderzoek. Dit hangt af van zinvolle alternatieven, de specifieke context, de haalbaarheid, het voldoen aan cruciale voorwaarden en dergelijke. Als een rekenkamer hier te rechtlijnig opereert blijven aanbevelingen abstract met het risico van te beperkte doorwerking.

Tot slot
De onafhankelijke positie van rekenkamers is wat ons betreft gemeengoed in de zin van onafhankelijke oordeelsvorming en het buiten de deur houden van partijpolitieke invloeden. De discussie zou zich – in navolging van diverse experimenten en ontwikkelingen bij diverse rekenkamers – veel meer moeten toespitsen op de werkwijze waarbij rekenkamer veel meer als instrument van de raad en Staten functioneren. Daarbij past ook het vergroten van de regie van de raad of Staten. Onafhankelijkheid en dienstbaarheid kunnen daarbij zeer goed samen gaan.

Dit draagt bij aan het beslechten van de discrepantie tussen de beperkte meerwaarde van rekenkamers en de urgentie om het functioneren substantieel te verbeteren in het licht van toenemende maatschappelijke opgaven (en afnemende financiële middelen voor het rekenkamerwerk). Dat lukt niet door de onafhankelijke positie van de rekenkamer te verabsoluteren en als instituut op te stijgen in een ivoren toren. Dit kan wel door de werkwijze van rekenkamers verder te professionaliseren en dienstbaar te stellen aan de raad en Staten.

Drs. Bart Litjens, drs. Jurgen de Jong en dr. Igno Pröpper zijn als onderzoeker/ adviseur verbonden aan het bureau Partners+Pröpper te Vught.

Noten
1 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties/Berenschot, Evaluatie van de provinciale en gemeentelijke rekenkamers, 12 mei 2011, p. 2, 29, 43, 47, 48.
2 Uit onderzoek blijkt dat ongeveer twee derde (63%) van de rekenkamers niets ziet in ex-anteonderzoek en circa een derde (36%) dit type onderzoek wel nuttig vindt. Zie: Theo van der Zee en Edwin de Jong, Een spiegel van het lokale rekenkamerlandschap, 22 december 2010. Onderzoek in opdracht van de Nederlandse Vereniging voor Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR).
3 P.O. de Jong e.a., De staat van de rekenkamer. Een onderzoek naar de institutionele vormgeving, budget en output van gemeentelijke rekenkamers en rekenkamercommissies, februari 2013, pp. 51-54. Onderzoek in opdracht van de Nederlandse Vereniging voor Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR).
4 Lauryan Bakker e.a., RekenkamerMonitor 2012, 2013 (Necker van Naem). Aan de monitor werkte 620 raadsleden en 88 rekenkamers mee.
5 Zo zijn de rekenkamerverordeningen van Lelystad, Oirschot en Gorinchem per Koninklijk Besluit geschorst en vernietigd omdat de gemeenteraad te veel invloed kreeg toebedeeld bij het vaststellen van de onderzoeksagenda: KB 10 mei 2005, Stb 2005, 270 (Lelystad); KB 1 november 2006, Stb 2006, 572 (Oirschot); KB 1 november 2006, Stb 2006, 573 (Gorinchem). De Raad van State heeft zich hierbij aangesloten: ABRVS 27 juni 2007, JB 2007, 163.
6 Zie met name:

W. van der Woude, Financiële controle in het gemeenterecht. Een juridisch onderzoek naar de ‘dualisering van de financiële functie’, dissertatie Rijksuniversiteit Groningen, 2011.
H.G. Warmelink, Interpretatief gerommel rond rekenkamers, NJB 2008, p. 450453.
H.G. Warmelink, Introductie gemeentelijke rekenkamers, in: P.P.T. Bovend’Eert e.a., Constitutionele normen en decentralisatie, Een evaluatie van Hoofdstuk 7 Grondwet, Deventer, Kluwer 2011, pp. 153170.
D.J. Elzinga, columns in Binnenlands Bestuur van 29 april en 10 juni 2005. Zie ook het artikel van 2 maart 2012 in Binnenlands Bestuur: ‘Dualisme baarde angstige wethouders’ waarin Elzinga wordt geciteerd over dit thema.
C.A.J.M. Kortmann in zijn noot bij het KB Lelystad, Gst. 2005, 7235.
J.L.W. Broeksteeg in zijn noot bij de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS, 27 juni 2007, JB 2007, 163).

Zie ook:

Marianne van Omme en Wytze van der Woude, Financiële controle: kan het eenvoudiger? In: Kan het goedkoper? Jaarboek Vereniging van Griffiers, 2013, p. 99.
Paul Bordewijk, De Rekenkamer het kind van de rekening?, In: B&G, 3 november 2012.

7 TK 2000/01, 27 751, nr. 3. In de Memorie van Toelichting wordt meermaals aangevoerd dat de rekenkamer ‘ten dienste’ en ‘ten behoeve van’ de raad werkt (art. 81g; art. 81i, lid 2).
8 Gemeente Venlo, De rekenkamer van Venlo, Van onafhankelijk onderzoeksorgaan naar natuurlijk adviseur voor de Raad, PowerPoint-presentatie, geen datum.
9 Roland Hoekstra en Arianne van Galen, Tijd voor Rekenkamer 2.0, in: Binnenlands Bestuur, 2 september 2011. (Onderzoekers bij respectievelijk de Rekenkamer Oost-Nederland en Rekenkamer Zeeland).
10 Gemeente Gouda, Raadsvoorstel 722014 (Keuze voor gemeenschappelijke rekenkamer met Waddinxveen en Bodegraven-Reeuwijk), 2011.