Eén concern, dan ook één administratie

Van zeventien administraties naar één centrale administratie, in één systeem en één boekhouding. Het leek een onmogelijke opgave. Toch is het Rotterdam uiteindelijk gelukt. Binnen de tijd en binnen het budget, met voornamelijk eigen mensen.1 Een complex traject dat tot nu toe uniek is binnen de grote gemeenten. In dit artikel vatten de auteurs het veranderproces samen, geven een beschouwing over wat het heeft opgeleverd en wat andere gemeenten ervan kunnen leren.

Een sterke organisatie met problemen
De wederopbouw van Rotterdam na de Tweede Wereldoorlog leidde voor het herstel van de stad tot een omvangrijke ambtelijke gemeentelijke organisatie. Politiek was daar draagvlak voor bij de door de PvdA gedomineerde colleges. Het takenpakket van de gemeente was in de jaren ’50 tot en met ’70 zeer divers. Dit liep uiteen van ziekenhuizen, nutsbedrijven, het havenbedrijf tot aan de traditionele functies als gemeentelijke belastingen en burgerzaken. Belangrijke grote onderdelen zoals de diensten Gemeentewerken, het Grondbedrijf en Sociale Zaken en Werkgelegenheid namen daarbinnen een zeer zelfstandige en autonome positie in. Eenzelfde ontwikkeling zag men ook bij met name de gemeenten Den Haag en Amsterdam, waar in die periode ook grote decentrale vrijheid bij de gemeentelijke onderdelen bestond.
Door privatiseringen en verzelfstandigingen liep de omvang van de gemeentelijk organisatie vanaf de jaren tachtig van de vorige eeuw geleidelijk terug. In de aansturing van het gemeentelijk apparaat leidde de reductie van organisaties niet tot grote wijzigingen. De zeer sterke en autonome positie van de diensten paste bij het toenmalige besturingsmodel van de gemeente, ook wel het ‘sterke dienstenmodel’ genoemd. De gedachte achter dit model was dat alleen met een zo groot mogelijke vrijheid voor de directies van de diensten deze tot een optimale taakuitvoering zouden komen. Taken die bovendien heel verschillend van aard waren. Het onderhouden van de openbare ruimte bijvoorbeeld is niet te vergelijken met het verstrekken van uitkeringen. En daarbij past dan ook de vrijheid om eigen keuzes te maken. Die keuzes golden ook de inrichting van processen, het kiezen van ondersteunende systemen en het inrichten van staffuncties. Deze opvattingen pasten in de tijdgeest, waarin bij grote organisaties decentrale verantwoordelijkheid, sterke divisies en sturing op output algemeen geaccepteerd waren.2

Kentering
De vrijheid en autonome positie van de diensten stelde het centrale bestuur echter steeds meer voor problemen. Een gemeente is wettelijk gezien immers een eenheid en dient zich ook als zodanig te representeren. Er is één gemeenteraad en één college van burgemeester en wethouders. In de sturing en verantwoording is er één gemeentelijke begroting en één gemeentelijke jaarrekening. Voor het centrale bestuur lag er dus de voortdurende opgave om de resultaten van de zelfstandige diensten, gebaseerd op eigen dienstwerkwijzen en dienstadministraties, tot één geheel te brengen. De centrale bestuursdienst, het stadhuis, besteedde zeer veel tijd aan het opstellen van een volledige (programma)begroting, de periodieke consolidatieslagen en het bundelen van een grote diversiteit van inhoudelijke en financiële verantwoordingen. Overschrijding van verantwoordingstermijnen was meer gebruik dan uitzondering. Tevens werd van het bestuur van de stad vanwege enkele financiële en ICT-incidenten meer en meer verwacht dat zij grip zouden hebben op de gehele organisatie, terwijl dit gezien de grote diversiteit en decentrale vrijheid maar beperkt het geval was. Langzamerhand werd dan ook een kentering zichtbaar in het denken over de autonome positie van de diensten.

Crisis
Die kentering naar meer centralisatie werd zichtbaar vanaf de jaren ’90 van de vorige eeuw, maar het duurde nog tot 2010 voordat er tot een echt andere inrichting van de gemeentelijke organisatie werd besloten. De economische crisis speelde daarin een belangrijke rol. De financiële situatie van de gemeente veranderde daardoor drastisch. De opbrengsten uit grondexploitaties liepen terug, terwijl de kosten in het sociale domein stegen. Tegelijkertijd verminderde de inkomsten vanuit het rijk. De bestuurlijke noodzaak om tot actie te komen, werd onderstreept door de onverwachte grote budgetoverschrijding bij Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Dat leidde tot twee moties over ‘voortvarend reorganiseren’.3 De raad nodigde het college uit om vooral duidelijk te maken hoe door slimmer en efficiënter organiseren, het samenvoegen van functies en het optimaliseren van processen de besparingen konden worden gerealiseerd. Het college kondigde daarop een aantal maatregelen aan:

• Er komt een einde aan de zelfstandige diensten.
• Er komt een nieuwe serviceorganisatie waarin alle bedrijfsvoeringsfuncties (PIOFIACH) worden gecentraliseerd, waarbij het uitgangspunt voor de interne dienstverlening ‘standaard, tenzij’ is.
• De concernhuisvesting wordt centraal en efficiënter (minder kantoren) georganiseerd (van dertig naar vier locaties).
• Er komt één subsidieproces.
• Het gebiedsgericht werken wordt verbeterd, er komen gebiedscommissies en de deelgemeenten van Rotterdam verdwijnen.
• De interne bureaucratie wordt verminderd en op het personele vlak komen alle ambtenaren in dienst van het concern en vindt er een versobering van het arbeidsvoorwaardenpakket plaats.

Verbeterplan
Gedwongen door de financiële situatie besloot het nieuwe college in 2010 tot een bezuiniging op het gemeentelijk apparaat van 72 miljoen en een krimp van (uiteindelijk) 2400 formatieplaatsen in 2015. De uitvoering van de collegeopdracht werd door een nieuwe programmaorganisatie Organisatie & Financiën (O&F) uitgevoerd en startte met een verbeterplan Financiële Huishouding met een brede scope. Het accent lag op de reorganisatie van de gemeentelijke bedrijfsvoering. Voor de herkenbaarheid van de doelstelling werd als werktitel bedacht: programma Rotterdam1.
De inhoud van het verbeterplan richtte zich op 1) de financiële functie, de versterking van centrale kaderstelling en concerncontrol, 2) het uniformeren, standaardiseren en versterken van de administratieve processen en 3) het op niveau brengen van de interne beheersmaatregelen. Het verbeterplan was gebaseerd op een aantal centrale principes of uitgangspunten zoals weergegeven in onderstaand kader.

Opdracht geslaagd
Het resultaat mag er zijn. De doelen van het verbeterplan zijn in een periode van twee jaar bereikt. Het belangrijkste resultaat: in plaats van één financiële administratie per dienst kent Rotterdam nu één centrale financiële huishouding. De inrichting van de huishouding is gebaseerd op een nieuw sturingsmodel. De gemeentelijke producten zijn voortaan leidend voor de nieuwe sturing op de gemeentelijke middelen. Eigenstandige diensten en de afzonderlijke sturing op de producten per dienst bestaan niet meer. De organisatie is wel geclusterd rondom de gemeentelijke producten in een vijftal clusters waarin de voormalige zeventien diensten zijn opgegaan. De top van de organisatie stuurt op de geclusterde producten vanuit een concerndirectie (die als eenheid opereert) met de gemeentesecretaris als algemeen directeur. Ten slotte worden gedurende 2014 ook de gebiedscommissies, de opvolgers van de deelgemeenten, onderdeel van de centrale organisatie en administratie. In onderstaand organogram (figuur 1) is deze verandering terug te zien.

In de methodiek van de gemeentelijke sturing en verantwoording worden afzonderlijke baten en lasten geheel toegerekend aan de gemeentelijk producten, waarbij de financiële productinformatie ten behoeve van de sturing en verantwoording kan worden gekoppeld aan beleidsmatige inspanningen en uiteindelijk beleidsvelden.

Figuur 1. Nieuw organogram Gemeente Rotterdam

Shared services
Bij de opheffing van de diensten en de vorming van clusters breekt in 2012 voor de bestaande shared service-organisatie ook een nieuwe fase aan. Deze relatief kleine interne dienstverlener transformeert tot de verantwoordelijke organisatie voor de bedrijfsvoering in het concern. Dit is in overeenstemming met de keuzes voor een nieuw sturingsmodel en heeft een enorme groei tot gevolg.
Alle bedrijfsvoeringstaken van de gemeentelijke organisatieonderdelen op het gebied van financiën, inkoop, personeel & organisatie, onderzoek, communicatie, ICT, facilitaire en juridische zaken worden in een nieuwe Rotterdamse Service Organisatie (RSO) ondergebracht. Deze nieuwe organisatie groeit daardoor van 500 naar meer dan 2000 formatieplaatsen. De kaders voor de bedrijfsvoering worden gesteld door de concerndirectie, de clusters bepalen hoeveel en wat er geleverd wordt en de nieuwe centrale serviceorganisatie zorgt voor de levering van de gevraagde producten en diensten. Hiermee treedt een nieuwe sturingsdriehoek in werking.

Voordelen één administratief systeem

Efficiency
De grote decentrale variëteit en de bijbehorende consolidatieslag, die de afgelopen jaren zeer veel tijd in beslag namen, behoren met één administratief systeem tot het verleden. Naast de besparing in tijd door het voeren van één administratie en de verbeterde control, is de efficiency van het verantwoordingsproces vergroot. De zeventien zelfstandige diensten stuurden elkaar in de oude situatie onderling per jaar 40.000 facturen voor geleverde diensten, uren en producten.

Transparantie
Door de rechtstreekse toedeling van alle kosten naar gemeentelijke producten is het voor raad en college transparant welke programma- en welke apparaatskosten op een gemeentelijk product drukken. Dat betekent meer duidelijkheid over de werkelijke kosten van een product. Daarnaast is door de centralisatie van alle bedrijfsvoeringsfuncties de greep op de omvang van de overheadkosten versterkt. De kosten van de serviceorganisatie worden met verdeelsleutels op concernniveau toegerekend aan de gemeentelijke producten en programma’s.

Gezonde financiën
De concernbrede invoering van het ERP-systeem Oracle levert een grote bijdrage aan het gezond maken van de Rotterdamse gemeentelijke financiën.

De bezuinigingen bestaan uit een besparing op de kosten van de ICT en op personele besparingen. Eén systeem leidt tot minder maatwerk en daarmee minder en eenvoudiger beheerswerk, daarnaast leidt één systeem tot minder productie-inspanning. Er is een daling van 250 facturen per dag. Door de nieuwe werkwijze is er een daling van 25% van het aantal aangemaakte projecten, vanwege een nieuwe gemeentebrede projectstructuur (nu 35.000 per jaar). De daling van het aantal banktransacties (nu 386.000 per jaar) wordt ingeschat op 30%. Het aantal crediteuren daalt van 27.000 naar 13.000, debiteuren van 240.000 naar 60.000 en het aantal grootboekrekeningen van 900 naar 500. De eenmalige vastlegging bevordert ook het overzicht. Alle vorderingen en schulden van dezelfde debiteur of crediteur zijn op één plek verzameld. Dit leidt tot betere dienstverlening bij vragen van burgers en bedrijven.

Betrouwbaarheid
De invoering van Oracle leidt tot een duidelijke en betrouwbare bron door het eenmalig vastleggen van gegevens. Alle modules van Oracle gebruiken hetzelfde datawarehouse. Gegevens zijn eenmalig vastgelegd en stamdata worden centraal beheerd. De betrouwbaarheid van de informatievoorziening is hierdoor toegenomen. Tevens kunnen in dit datawarehouse gegevens uit primair-processystemen worden overgenomen, waardoor bedrijfsvoeringsinformatie en beleidsinformatie vanuit één bron ontsloten kunnen worden. Dit biedt een meerwaarde voor de strategische beleidsvorming.

Centralisatie is de trend
Deze tendens naar invoering van één gemeenschappelijk systeem en administratie onder alle gemeentelijke onderdelen is op meer plekken binnen de rijksoverheid en lokale overheid waarneembaar. Er is herkenning van de voordelen op het gebied van efficiency en beheer. Bij rijksorganisaties als de Raad voor de Rechtspraak, de politie, de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) en bij grote gemeenten als Den Haag en Amsterdam wordt gekozen voor meer uniformering van de bedrijfsvoering en de implementatie van ERP-oplossingen. De centralisatie en de uniformering van de bedrijfsvoering komt dan los te staan van discussies over het wel of niet handhaven van autonomie. Vooral voor kleinere gemeenten die besluiten om niet juridisch op te gaan in één organisatie is het een oplossing om wel de bedrijfsvoering vanuit één punt vorm te geven, hiermee besparingen te realiseren en tegelijk de zelfstandige bestuurlijke positie te handhaven. Het past bij sommige samenwerkingsverbanden (denk aan Drechtsteden of Servicepunt 71 uit Leiden en omgeving) om met één administratief systeem te gaan werken, waarbinnen de juridische eenheden vanuit verantwoordingsoptiek afzonderlijk zichtbaar blijven.

Figuur 2. Sturingsdriehoek gemeente Rotterdam

Lessons learned
De gemeente Rotterdam is er trots op dat het is gelukt om de gehele bedrijfsvoering van de gemeente in een relatief korte tijd fundamenteel te reorganiseren en binnen tijd en budget een complexe ICT-operatie tot een goed einde te brengen. Toch ging niet alles direct goed. De gemeente heeft geleerd van het veranderproject, zowel wat valkuilen als succesfactoren betreft. Hieronder zijn de belangrijkste lessons learned opgenomen.

Centrale regie en uitvoering met eigen mensen
Het belang van een overall regie op de veranderingen vanuit één programmaorganisatie bleek essentieel. Het waren bovendien vooral (hiervoor vrijgestelde) mensen uit de eigen organisatie die een belangrijke rol hadden in de veranderingen. Daardoor werd eigen kennis van de organisatie optimaal benut en bleef opgebouwde kennis over de nieuwe situatie behouden voor de organisatie. Dat bleek zeer goed te werken.
Externe inhuur door Rotterdam heeft alleen plaatsgevonden bij noodzakelijke vervanging en niet aanwezige expertise. Het lijkt wellicht van ondergeschikt belang, maar het feit dat de medewerkers in een aparte ruimte, los van het eigen organisatieonderdeel, met elkaar bouwden aan een nieuw systeem en aan nieuwe processen droeg enorm bij aan het wij-gevoel en de motivatie om gezamenlijk de klus te klaren.

Niet afwijken van de stelregel
Het hanteren van de stelregel ‘standaard, tenzij’ is een must voor de succesvolle invoering van een ERP-systeem. Efficiency wordt alleen bereikt als maatwerk tot een zeer hoge uitzondering behoort. Van hoog tot laag moet men ervan doordrongen zijn dat het systeem de inrichting van de werkprocessen bepaalt en niet, zoals dat vroeger gebruikelijk was, de processen de functionaliteit van het systeem bepalen.

De lijn aan de bal
Het lijnmanagement is verantwoordelijk voor het implementeren van nieuwe processen en werkwijzen. Laat niet-belanghebbende buitenstaanders een expertoordeel geven en een risicobepaling doen bij onderwerpen die gevoelig liggen en niet aansluiten bij de bestaande cultuur van de organisatie (quality review).

Leren van anderen
Natuurlijk heeft een grote gemeente als Rotterdam veel unieke eigenschappen, maar in termen van bedrijfsvoering, administratie en systeemimplementatie zijn de verschillen met andere (publieke) organisaties gering. Door het tempo waarmee het programma de doelen moest realiseren en door de aanvankelijke (onjuiste) aanname dat er sprake was van een unieke opgave voor Rotterdam, is pas in een relatief laat stadium gekeken naar andere min of meer vergelijkbare Oracle-implementaties bij grote bedrijven zoals KPN. Leren van de ervaringen van andere organisaties levert voordeel op.

Draai warm
Creëer een tijdelijke werkorganisatie bij de overgang van een oud naar een nieuw systeem, en oefen en test met sleutelfunctionarissen de nieuwe werkwijze. Baken duidelijk na oplevering het overdrachtsmoment van projectorganisatie naar de staande organisatie af.

Noodzaak van een stevige case for change
Gezien de noodzaak van bezuinigingen, diverse incidenten en de bestuurlijke opdracht was er in Rotterdam sprake van een stevige noodzaak tot verandering. Bij het bestuur en de top van de organisatie was er voldoende draagvlak om door te kunnen zetten. Gelet op de weerstand binnen met name de oude diensten was het veranderprogramma zonder deze duidelijke noodzaak niet binnen tijd en budget gelukt. Het aangrijpen van een crisis of daarmee vergelijkbare gebeurtenissen als motief voor verandering kan een goede steun in de rug betekenen.

Gebruik slimme methoden en instrumenten
Gedurende de looptijd van het programma zijn continu gerichte instrumenten ingezet om grip te houden op de verandering en de voortgang te monitoren. Belangrijk hierin waren het uitvoeren van een impactanalyse per cluster aan de start van het traject en een readiness assessment voorafgaand aan elk go-live-moment. Voor de uitvoering zijn externen betrokken. De inzet van vreemde ogen om het werk van de eigen organisatie vanuit een onafhankelijke blik op kritische momenten te monitoren, leidt tot extra energie.

Het denken in rollen heeft ook nadelen
Vanaf het begin van het veranderprogramma is de nieuwe sturingsdriehoek nadrukkelijk gepositioneerd: de bestuursdienst als kadersteller, de clusters als uitvoerende organisaties met een vraagfunctie aan de serviceorganisatie en deze serviceorganisatie als leverancier van bedrijfsvoeringsdiensten. Door in een groot transformatieproces de focus te leggen op de verantwoordelijkheden binnen deze rollen kwam er meer aandacht voor het innemen van de nieuwe posities dan voor de samenwerking. Het verdient aanbeveling om van begin af aan de balans de invulling van nieuwe rollen en de noodzaak tot samenwerking goed te bewaken.

Tot slot
Het enthousiasme voor de verandering bij de ambtelijke organisatie was in aanvang niet groot. Centralisatie is geen populair thema, het leidt tot afname van autonomie en dit heeft vaak grote gevolgen voor de betrokken medewerkers. Toch bleek ook bij dit veranderprogramma dat er heilige huisjes kunnen worden geslecht als de noodzaak wordt ingezien dat een organisatie in beweging moet komen. De economische crisis heeft daarin bijgedragen, maar het is vooral de inzet van de eigen medewerkers geweest die heeft geleid tot een succesvol verandertraject.

Gijs Gijzendorffen (g.gijzendorffen@rotterdam.nl) heeft gedurende de looptijd van het programma de rol van programmamanager vervuld. Peter-Willem van Lindenberg (pw.van.lindenberg@bisnez.com) was als extern adviseur betrokken.

Noten
1 In Rotterdam1, één organisatie, één systeem, één administratie wordt het succesvolle verandertraject van omvorming naar één administratie onder centrale sturing beschreven. Het boek behandelt de bestuurlijke aanloop, de aanpak en de gehanteerde methoden en technieken en is te vinden op: http://www.rotterdam.nl/eenconcernadministratienuvastgelegdinboek
2 Zie Hiemstra, J., Het besturen van grote gemeenten: vier varianten en een toekomstperspectief (Kluwer, 1999) en voor een historische beschrijving Van Noort, J., Pion of Pionier (Rotterdam/Leiden, 1990).
3 Brief B&W over voortvarend reorganiseren d.d. 15 maart 2011.