Financieel toezicht door provincies

Provincies hebben een rol in het financieel toezicht op gemeenten. Het zware financiële weer waarin gemeenten verkeren, pleit ervoor dat provincies meer actief gebruik maken van hun bevoegdheden. Hoe werkt provinciaal financieel toezicht en wat is de meerwaarde ervan? Zijn provincies toegerust op steeds armer wordende gemeenten?

Financiële gezondheid van gemeenten een tijdbom
Voor financieel toezicht op gemeenten is een goede reden: als een gemeente niet meer op eigen kracht uit de financiële problemen komt, wordt zij door de collectiviteit van de andere gemeenten geholpen. Die hulp wordt uit het gemeentefonds betaald. Hierdoor blijft er minder te verdelen over voor de andere gemeenten. Met het toezicht wordt beoogd te voorkomen dat gemeenten in een financieel uitzichtloze situatie geraken. Niet financieel in de problemen komen, is mede door de bezuinigingen minder vanzelfsprekend. Jan de Ridder, voorzitter van de Rekenkamer Metropool Amsterdam (RMA) noemt de financiële positie van gemeenten een tikkende tijdbom (Financieel Dagblad, 28 september 2013). De RMA ontwikkelde twee indicatoren – instabiliteit en kwetsbaarheid – om de financiële positie van gemeenten te beoordelen. Volgens de RMA is het aantal gemeenten dat financieel gezond is gedaald van 241 gemeenten in 2007 naar 163 gemeenten per eind 2013. Een verbetering op korte termijn zit er niet in. De decentralisaties leveren een fors extra risico op. Financieel toezicht is dus wel van belang.

Preventief toezicht is nog uitzondering
Er zijn twee toezichtregimes: preventief en repressief. Vanuit de gedachte dat de gemeente zelf verantwoordelijk is voor het financieel beleid en beheer is repressief toezicht de standaard. Hierbij hebben de begroting en begrotingswijzigingen van de gemeente rechtskracht zonder afhankelijk te zijn van de goedkeuring van de toezichthouder. Dat geldt niet voor preventief toezicht, deze vorm is uitzondering. In 2013 gold dit regime voor negen gemeenten. De analyse van de RMA over de financiële positie van gemeenten is nog niet zichtbaar in de toezichtcijfers: Van de 403 gemeenten zijn zowel in 2013 als in 2014 niet meer dan negen gemeenten vanwege de financiële positie onder preventief toezicht geplaatst.

Een sluitende begroting zegt niet alles
Bepalend voor het toetsingsregime is of de stukken op tijd zijn ingestuurd, maar belangrijker is of de begroting in evenwicht is. In 2013 is de Gemeentewet aangescherpt. Conform artikel 186 lid 1 en 2 toetst de provincie niet langer of er sprake is van een ‘sluitende begroting’, maar of er sprake is van ‘structureel en reëel evenwicht’. Achtergrond is dat steeds meer blijkt dat een sluitende begroting te weinig zekerheid geeft voor een stabiele financiële situatie in de toekomst. Gemeenten hebben te maken met grote risico’s. Als die risico’s zich materialiseren, kan een sluitende begroting in het ene jaar niet verhinderen dat er een volgende jaarschijf grote tekorten ontstaan. Met het begrip ‘structureel evenwicht’ wordt benoemd dat in de begroting of in de meerjarenraming structurele lasten in ieder geval gedekt worden door structurele baten.

De instrumentenkist van de toezichthouder
De provincies hebben ter bevordering van de transparantie en (landelijke) consistentie een gemeenschappelijk toezichtkader ontwikkeld. Het toezichtkader bevat de uitgangspunten en gezamenlijke afspraken die de provincies hanteren voor het toezicht.

Kwaliteit begrotingsparagrafen cruciaal
Het toetsen door de provinciale toezichthouders leunt sterk op beschikbare informatie als die in de door het BBV voorgeschreven paragrafen. De toezichthouder toetst of de paragrafen aan het BBV voldoen en of de inhoud van de paragrafen goed is doorvertaald in de ramingen. De kwaliteitseisen aan de paragrafen zijn niet hard. Dat is daarmee meteen een risico voor de effectiviteit van het toezicht. Komen in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing alle substantiële risico’s aan de orde en hoe sterk is de kwaliteit van het risicomanagement van de gemeente, wordt er in scenario’s gedacht? Juist het feit dat er geen informatie is, kan betekenen dat het onderwerp onvoldoende op de radar is binnen de gemeente i.c. het gemeentelijk risicomanagement. Voor een effectief toezicht is inzicht nodig in de wereld achter de ramingen en de wijze waarop de ramingen tot stand komen.

Inzicht in realiteit ramingen
Het kan lijken of een begroting structureel in evenwicht is terwijl de werkelijkheid anders is. Dat kan bijvoorbeeld aan de hand zijn bij ingeboekte bezuinigingen. Het is voor een toezichthouder zonder aanvullende informatie lastig in te schatten in hoeverre deze reëel zijn of dat er sprake is van wishful thinking. Als dat laatste zo is, lijkt een begroting structureel in evenwicht, maar het kan een vlucht naar voren zijn waarbij er de komende jaren problemen ontstaan. Door de bezuinigingen is bij veel gemeenten de lucht uit de begroting: tegenvallers kunnen niet meer worden gecompenseerd met meevallers elders in de begroting. Met alleen de schriftelijke informatie is de kwaliteit van de ramingen niet eenvoudig vast te stellen. Als er tot nu toe geen grote verschillen zijn tussen begroting en rekeningcijfers is dat een indicatie dat de ramingen valide zijn, maar zekerheid is er zeker niet.

Reikwijdte van de toetsing
De provincie kan de toetsrol alleen waarmaken als er naar alle voor het structureel begrotingsevenwicht relevante aspecten wordt gekeken. Interessant is in dit verband dat de VNG in oktober 2013 een test heeft gelanceerd om te bepalen of gemeenten ‘houdbare’ gemeentefinanciën hebben. Een onderwerp als schuldposities is nog niet in het landelijke toezichtkader verwerkt en is ook een onderwerp dat ook niet bij alle gemeenten aandacht krijgt. De discussie over de vraag welke specifieke onderwerpen extra onderzoeken vragen en welke accenten er in het onderzoek moeten worden aangebracht, vindt plaats in het zogenaamde Vakberaad Gemeentefinanciën. Binnen het vakberaad wordt jaarlijks een bouwstenenbrief opgemaakt met de voor het komende begrotingsjaar relevante items. Zo is vanwege de gevolgen van de economische crisis op de grondexploitaties besloten het onderwerp grondbeleid als gemeenschappelijk, landelijk onderzoeksthema te nemen. Dat betekent dat op dit soort onderwerpen extra wordt ingezoomd bij het toezicht.
Jaarlijks zal moeten worden bepaald welke variabelen moeten worden getoetst om een uitspraak te doen over structureel begrotingsevenwicht. Van Rij en Fung van de Rekenkamer Rotterdam betogen dat de toezichthouders de neiging hebben om focussen op de informatie die openbaar beschikbaar is. Volgens hen schoot hierdoor het provinciaal toezicht tekort bij een onderzoek naar risico’s bij grondposities, omdat niet werd getoetst of de verkoopbaarheid van de grond niet te optimistisch was ingeschat. Ook de rekenkamer Oost-Nederland adviseert provincies om zich voor het signaleren van problemen niet alleen te baseren op openbare informatie, maar waar nodig te zorgen voor meer informatie en expertise ten behoeve van een diepgaander inzicht.

Het is overigens de vraag of in alle provincies de kennis aanwezig is over specifieke onderwerpen als risico’s van grondexploitatie. Als dat niet zo is, kan centraliseren van expertise noodzakelijk zijn.

Meerwaarde financieel toezicht voor gemeenteraden
Binnen het dualisme hebben de gemeenteraadsleden een controlerende rol. Veel aandacht bij het invullen van deze controlerende rol gaat uit naar het budgetrecht van de raad. Uit onderzoek van de VNG bleek dat hoofdreden waarom wethouders opstappen, budgetoverschrijdingen zijn. De aandacht in het raadsdebat gaat doorgaans aanmerkelijk minder naar uit naar de kwaliteit van het eigen risicomanagement en het voorspellend vermogen op dit punt.

Middels het toezichtkader kunnen provincies relevante onderwerpen bij gemeenten op de agenda krijgen. Meerdere provincies doen dat door de onderwerpen en criteria te benoemen die van belang zijn om voor repressief toezicht in aanmerking te komen en de aandachtspunten met betrekking tot de begroting. De raad werd expliciet gevraagd bij het opstellen van de begroting rekening te houden met de opmerkingen van de provincie. De toezichthouder beweegt zich daarmee dus meer naar de voorkant van het besluitvormingsproces. Dit kan de interne lines of defense versterken. Daarbij blijft gelden dat de toezichthouder – evenals de accountant en de rekenkamer – nooit verantwoordelijk is voor beleid en de uitvoering ervan. Het toezenden van de uitkomsten van het toezicht en van specifieke onderzoeken aan gemeenteraden kan de controlerende rol van de raad versterken en doet recht aan het feit dat het hebben van een bevoegdheid niet alleen verantwoordelijk maakt maar ook verantwoordingsplicht impliceert. Het provinciaal toezicht kan de gemeenteraden begeleiden bij het verder professionaliseren van haar interne toezichtrol. Geen overbodige luxe in een realiteit waarbij elke vier jaar veel nieuwe gemeenteraadsleden aan de slag gaan.

Als een raadslid weet wat voor de toezichthouder relevante thema’s zijn, kan hij of zij de bestuurder daarop bevragen. Dat kan ertoe leiden dat voor de gemeentelijke financiën in de toekomst relevante onderwerpen die nu niet aan de orde zijn, bediscussieerd gaan worden.

Wisselwerking financieel toezicht en gemeentelijke concerncontroller
De controller is van belang bij het vormgeven van de financiële functie en het bevorderen van de interne governance. Hij/zij bestudeert als onderzoeker, criticus en informatieverstrekker (van Egten en Veldman) de gegevens uit risk management en de interne audit en rapporteert daarover aan het management. De controller is als het goed is de luis in de pels die ervoor zorgt dat relevante onderwerpen die de financiële positie van de organisatie bedreigen, op de agenda komen. De controlfunctie kan zijn voordeel doen met de kennis die de toezichthouder inbrengt bijvoorbeeld uit specifieke onderzoeken. Dat kan leiden tot een scherper zicht op risico’s die worden gelopen. Een toezichtkader waarin smart omschreven is wat de toezichthouder belangrijk vindt, kan de controller ondersteunen om thema’s die vanuit risico optiek aandacht verdienen op de agenda te krijgen waar dat eerder niet lukte.

De accountant, de rekenkamer(functie) en de toezichthouder hebben alle drie een ander onderwerp van toetsing. De kunst is ervoor te zorgen dat deze rollen elkaar versterken en er gezonde checks and balances worden gerealiseerd. De controller kan daarin een faciliterende rol spelen door bij het management én in de bestuurlijke arena te bevorderen dat optimaal gebruik wordt gemaakt van de bevindingen van deze actoren.

Conclusie
Door de economische crisis en de bezuinigingen is de financiële slagkracht van gemeente onder druk gekomen. Voor de budgetten geldt nogal eens dat het vet van de botten is en veelal is ook de reservepositie teruggelopen. Een structureel en reëel begrotingsevenwicht is voor veel gemeenten op dit moment zeker geen vanzelfsprekendheid meer. Provincies zijn van oudsher voorzichtig om als toezichthouder op de stoel van de gemeenteraad te gaan zitten. Dat zou ook in strijd zijn met de lokale autonomie van gemeenten. Het zware financiële weer waarin gemeenten verkeren, pleit ervoor dat provincies meer actief gebruik maken van hun bevoegdheden. Met een te terughoudende rolopvatting kan effectief toezicht volstrekt niet worden waargemaakt.

In een tweetal publicaties van de rekenkamers Oost Nederland en die van Rotterdam wordt geconcludeerd dat het provinciale toezicht tekortschiet, mede omdat bij het onderzoek naar risico’s bij grondexploitaties alleen openbaar beschikbare informatie is gebruikt. Het is zeker niet uit te sluiten en ligt zelfs voor de hand dat er meer situaties zijn waarbij de toezichthouder onvoldoende zicht heeft op de wereld achter de ramingsmethodieken. De toezichthouder is dan gehouden om te toetsen of de aannames door de gemeenten hout snijden. Bij onduidelijke of onvoldoende informatie zal de toezichthouder zonder meer moeten doorvragen. Blijft de toezichthouder daarin nalatig en wordt alleen openbare info gebruikt, dan moet worden geconcludeerd dat het toezicht tekortschiet.

Het zou goed zijn als het Vakberaad Gemeentefinanciën nadenkt over de vraag welke leerpunten uit de twee genoemde rekenkameronderzoeken worden geformuleerd en dit te verwerken in het toezichtkader. De jaarlijkse bouwstenenbrief waarin de voor het komende begrotingsjaar relevante items zijn verwerkt, moet dan worden aangescherpt. Een groot deel van de provincies draagt deze uit aan de gemeenten. Voordeel is dan ook dat het toezichtkader en de toezichtaanpak landelijk (verdergaand) wordt geüniformeerd.

Goed toezicht is geen sinecure. Door de vele incidenten is tendens dat raden van commissarissen meer direct contact en overleg willen met de organisatie waarop toezicht wordt uitgeoefend. Ook al wordt optimaal gebruik gemaakt van de info die er is (organisatie, accountant, benchmarks), relevante info kan niet alleen van papier worden gehaald. De situatie voor een lid van de raad van commissarissen is op dit punt niet anders dan voor de provinciale toezichthouder. Als de info er niet is dan moet er worden doorgevraagd. De provinciale toezichthouder zal waar nodig de organisatie meer op de huid moeten zitten. Deze ontwikkeling lijkt haaks te staan op het IBT dat recentelijk zijn beslag heeft gekregen. Dit gaat immers uit van toezichthouder meer op afstand en geen extra toezichtlast door bijvoorbeeld uitvraag van (extra) gegevens. IBT zal echter nooit mogen betekenen dat er genoegen wordt genomen met een tekortschietende informatiepositie en leiden tot een houding van ‘het zal wel kloppen’. Opdracht voor de provincie is om ervoor te zorgen dat de gemeenten die onder toezicht vallen vooraf weten welke informatie-eisen qua volledigheid en betrouwbaarheid gelden. Een gemeentelijke organisatie waarbij de interne governance op orde is, zal weinig last hebben van extra toezichtlast.

De huidige economische omstandigheden vragen een assertieve en proactieve toezichthouder die bereid is stevig in de kuiten te bijten en die ook expliciet over de uitkomsten van het toezicht communiceert en eraan bijdraagt dat er bij de gemeente een ambtelijk en bestuurlijk klimaat komt om te leren van de expertise van accountant, rekenkamer en provinciale toezichthouder.

Paul Jongkees is controller in Haarlem. Hij schreef deze bijdrage op persoonlijke titel.

Literatuur

• Rekenkamer Oost Nederland (2013), Provinciaal toezicht gemeentefinanciën.
• E. van Rij en Y. Fung (2013), ‘Toezichtgat bij grondexploitaties’ in TPC, oktober 2013.
• E. Rooijers (2013), ‘Minder gemeenten zijn financieel gezond’ in Het Financieele Dagblad, 28 september 2013.
• Minderman, G (2012), Waar is de raad van toezicht?
• Ministerie van BZK (2011 en 2013), Toezichtverslagen 2011 en 2013 financieel toezicht op provincie en Brief overzicht gemeenten onder preventief financieel toezicht 2014.
• Ministerie van BZK en IPO (2008), Gemeenschappelijk Toezichtkader 2008.
• Ministerie BZK (2013), Brief aandachtspunten financieel toezicht 2014.
• Provincie Zuid-Holland (2010), Themacirculaire Incidentele baten en lasten.
• R. Bosma en A. Molenkamp (2013) ‘Van verticaal naar horizontaal toezicht’ in TPC, augustus 2013.