Grip op samenwerking

Hoe kunnen we als gemeenteraden meer invloed en controle uitoefenen op het toenemende aantal samenwerkingsverbanden waarin onze gemeenten opereren? Dit was de centrale vraag tijdens de miniconferentie ‘Grip op samenwerking’ die de Rekenkamercommissie Wassenaar, Voorschoten, Oegstgeest, Leidschendam-Voorburg op 14 november jl. organiseerde in de raadszaal in Oegstgeest.

De conferentie was het slotstuk van een onderzoeksprogramma van de rekenkamercommissie over de governance van samenwerkingsverbanden. In dit programma ontwikkelde de rekenkamercommissie eerder al het Afwegingskader zelf doen, samen doen of uitbesteden en de Handreiking voor het inrichten van een adequate governance van verbonden partijen.1

Onderzoek
Tijdens de conferentie werden de conclusies en aanbevelingen van een onderzoek naar samenwerking gepresenteerd. De rekenkamercommissie heeft die op een A3-formaat poster gezet om ze nadrukkelijk onder de aandacht van de raadsleden te brengen. De belangrijkste conclusie is dat regionale samenwerking in de vier gemeenten eerder leidt tot verlegd dan tot verlengd lokaal bestuur. Gemeenteraden sturen en controleren de samenwerkingsverbanden onvoldoende aan de hand van concrete beleidsdoelstellingen. In plaats hiervan is verantwoording en controle vooral gericht op financiële resultaten.
In het onderzoeksrapport worden de begrippen verlengd lokaal bestuur en verlegd lokaal bestuur tegenover elkaar gezet (zie de tabel).

Tabel. Verlengd versus verlegd lokaal bestuur

Met de conferentie werd direct uitvoering gegeven aan een van de aanbevelingen van het onderzoek: zoek elkaar als raden op als je meer grip wilt krijgen op de samenwerkingsverbanden waar je samen als gemeenten in zit.

Mensenwerk
Burgemeester Waaijer van Oegstgeest gaf vanuit zijn jarenlange ervaring met samenwerking tussen gemeenten een reflectie op het thema van de conferentie en de publicaties van de rekenkamercommissie. Hij benadrukte dat samenwerking tussen gemeenten vooral mensenwerk is. De kunst van samenwerken is dat bestuurders zich klein durven maken wanneer dat nodig is en bereid zijn anderen ruimte te geven. Hij ging ook in op de verschillende rollen van de raad en koppelde die aan samenwerking. Wat betreft de controlerende rol van de raad waarschuwde hij voor de reflex van raden om steeds meer informatie te willen hebben. Raadsleden moeten zich concentreren op de zaken die echt belangrijk zijn. Om daar achter te komen, zullen ze als volksvertegenwoordiger vanuit het perspectief van de burgers naar de diensten en producten van samenwerkingsverbanden moeten kijken. Om de kaderstellende rol bij samenwerking goed te kunnen vervullen, moeten de raden ervoor zorgen dat ze bij de totstandkoming van het beleid van samenwerkingsorganen betrokken raken. In de praktijk blijken hiervan succesvolle voorbeelden te bestaan, bijvoorbeeld de Drechtstedenraad, een orgaan waarin de raadsfracties van alle samenwerkende gemeenten zijn vertegenwoordigd.

Eigen functioneren
Na de aftrap van burgemeester Waaijer gingen zo’n 50 raadsleden, bestuurders en ambtenaren van de vier gemeenten met elkaar in gesprek. Er ontstond een geanimeerde discussie aan de hand van een aantal stellingen, waarbij het opvallende was dat raadsleden daarbij ook kritisch naar hun eigen functioneren keken vanuit het idee dat grip krijgen op samenwerking ook (of misschien wel vooral) een kwestie van grip nemen is.
Uit deze gedachtewisseling zijn de volgende hoofdlijnen te halen:

1. Het gaat er niet zozeer om dat raden grip krijgen op samenwerkingsverbanden, maar dat ze grip krijgen op de resultaten van de samenwerking. Probleem hierbij is echter dat de beoogde resultaten gaandeweg vaak buiten beeld raken. Raadsleden gaan dan te veel mee in de waan van de dag en de stukkenstroom die ze krijgen, zonder de tijd te nemen om te reflecteren: waarom hebben we dit samenwerkingsverband ook al weer opgericht en worden de doelen die we hadden nog steeds bereikt? Door het zicht op de doelen te verbeteren, kan ook de informatievoorziening (een onderwerp waarover vaak klachten zijn) versterkt worden; die wordt immers pas beter en meer relevant als de raad zelf explicieter kan formuleren wat hij wil weten.
   In dit licht zijn de samenwerkingsverbanden die de vier gemeenten nu aangaan voor de taken op het terrein van de drie decentralisatieoperaties interessant. Verschillende raadsleden verklaarden dat zij zich bij het beoordelen van de effecten van deze samenwerking niet alleen willen baseren op informatie van het samenwerkingsverband, maar dat zij van plan zijn contact te leggen met burgers (cliënten) en hun organisaties om ook hun ervaringen er nadrukkelijk bij te betrekken.
2. De Wet gemeenschappelijke regeling kent een governancestructuur (voorschriften voor de inrichting van het bestuur en voor de verantwoording aan de raden) die belangrijk is voor de democratische legitimering van de samenwerking, maar die ook als tamelijk procedureel en omslachtig wordt gezien. Niets belet de raden echter om ook op andere manieren de grip op samenwerking te versterken. Raden kunnen zich bijvoorbeeld laten informeren door organisaties en burgers die te maken hebben met de taken die door samenwerkingsverbanden worden uitgevoerd. Ook kunnen raden onderling samenwerken om standpunten op elkaar af te stemmen of informatie uit te wisselen.
   Als een goed voorbeeld van samenwerking tussen raden bij de controletaak werd de rekeningcommissie van de Veiligheidsregio Haaglanden genoemd. Deze commissie bestaat uit raadsleden (uit elke gemeente een lid) en heeft als taak elk jaar de jaarrekening van het samenwerkingsverband te beoordelen en het bestuur van de veiligheidsregio te adviseren over het financiële beheer. Een ander goed voorbeeld is de werkgroep met raadsleden uit verschillende gemeenten rondom de gemeenschappelijke regeling voor afvalverwerking Avalex. Deze werkgroep is al in een vroeg stadium betrokken bij het formuleren van een nieuw gezamenlijk afvalbeleid.
3. Lokale bestuurders moeten altijd kunnen worden aangesproken op wat er in een samenwerkingsverband gebeurt. Dit betekent dat gemeenten hun samenwerkingsverbanden zo moeten inrichten dat ze altijd een middel blijven om gemeentelijke doelen te realiseren, en geen doel op zich (kunnen) worden. Dit kan bijvoorbeeld door op bepaalde terreinen samen te werken bij het voorbereiden en het uitvoeren van het beleid, waarbij de bevoegdheid om het beleid vast te stellen bij de afzonderlijke gemeenten blijft. Ook van belang in dit licht is dat niet alleen de resultaten van de samenwerking in zijn geheel, maar ook de resultaten voor elke afzonderlijke gemeente actief teruggekoppeld worden. De gezamenlijke afdeling Werk en Inkomen van Leidschendam-Voorburg, Voorschoten en Wassenaar wordt hierbij als positief voorbeeld ervaren.

De discussie tussen de raadsleden maakte duidelijk dat dé oplossing voor raden om voldoende grip te krijgen op de samenwerkingsverbanden niet bestaat. Raden zullen prioriteiten moeten stellen (welke samenwerkingsverbanden vinden we echt belangrijk) en ze zullen ook zelf methoden moeten ontwikkelen om samenwerkingsverbanden daadwerkelijk te kunnen sturen en controleren.

Remco Smulders is werkzaam bij Partners+Pröpper. Bert Jan Smallenbroek is lid van de Rekenkamercommissie WVOLV.

Noot
1 De drie publicaties zijn te vinden op www.rekenkamerwvolv.nl