Stewards auditen

De principaal-agenttheorie is lange tijd leidend geweest in het denken over de inrichting van de publieke sector. Sinds een aantal jaren, echter, klinkt steeds luider de roep om een perspectiefwisseling van de principaal-agentbenadering naar een stewardshipbenadering. Dit artikel verkent wat een perspectiefwisseling in de richting van het stewardshipmodel kan betekenen voor auditors bij het rijk. Op welke wijzen kunnen zij hun rol invullen, wanneer auditees niet als agenten, maar als stewards moeten worden gezien?

De interne auditor is binnen de rijksoverheid een kernonderdeel van het stelsel van toezicht en controle. De interne auditor geldt als de ‘derde verdedigingslijn’ die toetsend onderzoek doet naar de inrichting van processen en beheersmaatregelen in de organisatie om risico’s te beheersen. De rol van de auditor is theoretisch het gemakkelijkst te begrijpen vanuit de principaal-agenttheorie. De auditor is in dat perspectief een instrument van de principaal (de minister en ambtelijke top), wat ervoor moet zorgen dat de talloze agenten (departementsonderdelen, agentschappen, individuele ambtenaren) die ‘het echte werk’ doen daarbij ook de juiste kaders respecteren en de beoogde doelstellingen scherp voor ogen houden.

De principaal-agenttheorie is lange tijd leidend geweest in het denken over de inrichting van de publieke sector. Het is ook het theoretische model dat een belangrijke impuls heeft gegeven aan de professionalisering van auditing. Sinds een aantal jaren, echter, klinkt steeds luider de roep (ook in dit tijdschrift1) om een perspectiefwisseling van de principaal-agentbenadering naar een stewardshipbenadering.

Kern van deze beoogde ‘omwenteling’ is dat uitvoerders niet worden beschouwd als agenten, maar als stewards, die gedreven worden door oprechte motivatie en die ook met minder controle toekunnen. Sterker nog dan dat: overmatige controle transformeert goedwillende stewards mogelijk juist tot berekenende agenten en kan dus contraproductief zijn (al zal niemand beweren dat we helemaal zonder controle toekunnen).

Tussen controletekort en -overdaad
In de literatuur over toezicht, controle en verantwoording vechten twee contradictoire analysen om de boventoon. Aan de ene kant staat een school van onderzoekers en analytici die zich zorgen maakt over verantwoordingstekorten. Exponenten van deze school lopen met een stofkam door de publieke sector en zien op allerlei plaatsen ‘gaten’, ‘leemten’ of ‘tekorten’ aan publieke verantwoording, bijvoorbeeld bij de taakuitvoering door verzelfstandigde organisaties, maatschappelijke instellingen, gemeenten, de EU, andere internationale organen of meer in het algemeen in beleidsnetwerken. De receptuur die deze school voorschrijft bestaat doorgaans uit nadere voorschriften en regelingen, intensivering van toezichtregimes en explicatie van maatstaven en verwachtingen. More is better, zo lijkt daarbij het devies. Vanuit deze analyse zijn in de afgelopen jaren tal van verantwoordingsleemten geagendeerd en vaak ook gerepareerd.2

Aan de andere kant staat een school van onderzoekers en analytici die zich zorgen maakt over controle- en verantwoordingsoverschotten. Exponenten wijzen in dat geval op de toename van controleurs, verantwoordingsorganen en administratieve lasten in de publieke sector en zij vrezen dat het gezamenlijk gewicht van de verantwoordingsadministratie de draagkracht van veel publieke organen, publieke professionals en de overheid te boven gaat. We leven, volgens deze school, in een audit society, verantwoordingsstaat of pech-moet-weg-maatschappij, hetgeen onrealistische verwachtingen van de overheid voedt en ondoelmatige investeringen in overhead stimuleert. Als remedie bepleiten exponenten van deze school een variëteit aan innovaties in publieke verantwoording, waardoor deze meer zou moeten opbrengen. Less is more, is dan vaak de benadering, of lean and mean. Vaak wordt dan verwezen naar het cruciale belang van vertrouwen, dat door overmatige controle kan worden beschadigd.

Beide scholen hebben zich als het ware theoretisch, personeel en institutioneel afgescheiden van elkaar. Het gelijktijdig bestaan van beide analysen is tot op zekere hoogte mede mogelijk doordat beide debatten op andere plaatsen en door andere personen worden gevoerd. De tegenstelling kan als in tabel 1 worden weergegeven.

Tabel 1. Tekort versus overdaad aan toezicht en controle

De tekort-school was dominant in het denken over toezicht, controle en verantwoording in de jaren ’90 en het begin van dit millennium. Bij de oprichting van het agentschapsmodel is dit denken, en het onderliggende principaal-agentmodel, bijvoorbeeld de expliciete theoretische leidraad geweest.3 De laatste jaren is er echter meer aandacht gekomen voor de negatieve bijeffecten van overmatige controle. Er is een stroom aan onderzoek naar de nadelen van regel- en controledruk binnen de rijksoverheid op gang gekomen.4 De resultaten daarvan zijn uitdrukkelijk relevant voor beleidsmakers.5 Zo schreef minister Dijsselbloem bijvoorbeeld in de zomer van 2013 in een brief aan de Kamer over de herziening van de Comptabiliteitswet dat hij zocht naar een ‘slankere controletoren’ vanwege de ervaring van ‘regel- en controledruk’. Een van de manieren om de controletoren af te slanken is dan het nader afstemmen en uitlijnen van de verschillende betrokken actoren, waaronder de auditors bij het rijk.6

De auditor in het stewardshipmodel
De behoefte aan controle, en daarmee de behoefte aan auditing, binnen complexe organisaties wordt gevoed door twee kernfactoren: informatie- en belangenverschillen. Het informatietekort is een constant gegeven binnen complexe organisaties, maar het belangenconflict wordt heel anders geconcipieerd in verschillende theoretische modellen.

Informatieverschillen zijn een onvermijdelijk gegeven. Het management en de medewerkers komen door hiërarchische en functionele specialisatie steeds verder van elkaar af te staan. Dit heeft tot gevolg dat de leiding eenvoudigweg niet zelf kan waarnemen hoe processen verlopen en daardoor ook niet zomaar kan bijsturen. De leiding kampt met een informatietekort en is afhankelijk van de waarnemingen van anderen om inzicht in de eigen organisatie te krijgen. De agent (medewerker) weet meer over de exacte processen en de precieze gebeurtenissen en gegevens, maar ontbeert weer kennis over wat elders in de organisatie gebeurt. Ook heeft hij vaak geen toegang tot meer strategische informatie. Die kennis heeft de principaal weer wel, maar hij weet weer niet uit eerste hand wat er in de uitvoering precies gebeurt, terwijl hij er als leiding wel verantwoordelijk voor is.

Het informatietekort verkrijgt scherpte tegen de achtergrond van belangenverschillen binnen organisaties. Belangenverschillen zullen altijd, tot op zekere hoogte, bestaan binnen organisaties, al kunnen ze groter of kleiner zijn. De leiding (als principaal) heeft andere (deel) belangen dan de verschillende uitvoerende agenten. Naast inhoudelijke kan het ook om motivationele deelbelangen gaan. De agent heeft, op grond soms van jarenlange ervaring, een eigen agenda waarin hij enerzijds opvattingen heeft over hoe het werk hoort te worden uitgevoerd. Anderzijds heeft hij ook een voorkeur voor de ‘leuke’ kanten van het werk en wil hij niet altijd maximale inspanningen verrichten. Omgekeerd heeft de leiding als principaal er groot belang bij om het maximale, of meer dan dat, uit de organisatie te persen.

Op dit punt komt de auditor in beeld, die in opdracht van de leiding informatie verzamelt en, als instrument van indirecte waarneming door de principaal, diens informatietekort dempt. Dit is relevant, omdat het informatietekort ertoe kan leiden dat agenten met deels afwijkende belangen kunnen afwijken van de gekozen strategie en lijn. Daarmee is hij erop gericht om calculerend gedrag van agenten het hoofd te bieden. In feite wordt de rol gelegitimeerd door het (niet onredelijke) vermoeden dat agenten met deels afwijkende belangen ‘uit de pas’ zullen gaan lopen.

Maar wat als de uitvoerder geen berekenende agent is, maar een intrinsiek gemotiveerde steward? Welke rol is er dan voor de auditor?
Voor veel uitvoerenden in de publieke sector geldt dat hun intrinsieke motivatie heel hoog is; er wordt niet voor niets gesproken over een bijzondere public service motivation. Dit is in overeenstemming met het stewardshipmodel. Hier staan niet in eerste instantie de doelen van de organisatie centraal, maar het gegeven dat leiding en uitvoerenden deel uitmaken van één organisatie, waarin publieke waarde voor de samenleving wordt geproduceerd. En veel uitvoerende professionals binnen die organisaties doen dit vanuit sterk ontwikkelde professionele opvattingen en een grote innerlijke overtuiging. Het doel om maatschappelijke waarde te creëren wordt breeduit onderschreven binnen de organisatie; de precieze invulling daarvan verschilt van plaats tot plaats, vanwege verschillen in informatie en verantwoordelijkheden.

De rol van de auditor verandert in dit perspectief; het is dan zijn taak om het verschil in perspectief op maatschappelijke waarde binnen organisaties te overbruggen en beide niveaus, de leiding en de uitvoerende stewards, te helpen om elkaar beter te benutten. Het gaat dan wel om het dempen van informatietekorten, maar niet meer om het reguleren van een belangenconflict en het beteugelen van mogelijk afwijkende en opportunistische agenten.

De uitvoerders zijn juist gemotiveerd en gepassioneerd voor de publieke zaak. Ze werken niet ‘voor de baas’, maar voor de burger, de cliënt of de gemeenschap. Dat leidt nog steeds tot ‘problemen’ in de uitvoering, maar dan wel van een geheel ander type. Zorgverleners doen bijvoorbeeld gemakkelijk teveel voor patiënten, waardoor anderen niet aan de beurt komen of het beslag op collectieve middelen te groot wordt. Of agenten leveren in hun ‘strijd’ voor een veiliger samenleving te zware mentale en fysieke inspanningen, waardoor ze roofbouw plegen op zichzelf en gedemotiveerd, ziek of arbeidsongeschikt kunnen worden. Intrinsiek gemotiveerde stewards in de publieke sector kunnen zichzelf ook buitenspel zetten of onverantwoord hoge collectieve lasten entameren. Daar komt bij dat intrinsiek gemotiveerde stewards niet zomaar bevelen en instructies van boven zullen opvolgen; zij moeten er ook van worden overtuigd dat die ‘juist’ zijn.

De rol van de auditor is dan van belang om risico’s van ‘overijverige’ stewards in te dammen. De auditor vraagt bijvoorbeeld of belangrijke procedures rondom veiligheid, arbeidsomstandigheden en personeelsbeleid worden gerespecteerd, zodat de uitvoeringsprocessen op een effectieve en niet zelfdestructieve wijze verlopen. Ook kan de auditor informatie van de werkvloer op effectieve wijze doorgeleiden naar de leiding. Tegelijk kan de auditor ook helpen om het informatietekort van de steward te dempen, door signalen van de leiding op heldere wijze naar de uitvoering te vertalen. Auditors kunnen dan helpen om gemotiveerde stewards ‘in positie te brengen’ in plaats van dat ze erop zijn gericht potentieel onwillige agenten ‘in het gareel te houden’. De tegengestelde rol van auditors in beide modellen wordt in tabel 2 schetsmatig weergegeven.

Tabel 2. De auditor in twee perspectieven7

Een nieuw repertoire
Het schema in tabel 2 – en de twee theoretische benaderingen als zodanig – hebben een sterk bipolair karakter. Het lijkt een kwestie te zijn van het een of het ander; kiezen of delen. Realistisch gezien, echter, belichten beide theorieën vooral de andere helft van hetzelfde glas. Voor de meeste medewerkers geldt dat zij worden gedreven door een combinatie van intrinsieke én extrinsieke motivatie, en interne processen van sturing, toezicht en controle kunnen inwerken op beide typen motivaties. Controlerend gedrag ‘van boven’ roept calculerend gedrag ‘van onder’ op. Dit vormt een uitdaging voor auditors omdat hun werk bij uitstek een toetsend en controlerend karakter heeft.

Op welke wijzen kunnen zij hun professionele rol vervullen wanneer we ervan uitgaan dat uitvoerenden tot op zekere hoogte stewards zijn en uitvoerders ook als stewards worden aangesproken?
Zonder volledig te kunnen zijn volgt hieronder een nadere duiding van de betekenis die een theoretische stewardshipbenadering kan hebben voor auditors. Het is daarbij overigens niet onze claim dat deze duiding haaks staat op staande praktijken; het gaat er vooral om deze van een steviger theoretische en praktische uitwerking te voorzien. We identificeren vijf wenken die het proces van een audit volgen. Het begint bij het identificeren van de auditee, vervolgt met verduidelijking van het auditproces (explicatie en participatie) en eindigt bij de doorwerking van de uitkomsten (activering en signalering).

Identificatie
Een eerste kernopgave betreft de identificatie van de auditee. Wat voor vlees zit er in de kuip? Betreft het een auditee met een zeer sterke intrinsieke en professionele motivatie – lijkt de echte auditee dus op de theoretische steward? – of is het een uitvoerder die in alle eenvoud (en met alle respect) ‘werkt voor de baas’? Dat heeft belangrijke gevolgen voor het verdere verloop van het auditproces, omdat een steward wil worden aangesproken op zijn professionele waarden en doelstellingen, en de aanwijzingen van de leiding pas wil uitvoeren wanneer hij ze begrijpt en accepteert. Het onderstrepen van de geldende normen en kaders heeft dan niet veel zin – heeft zelfs een mogelijk negatief effect op de steward – veeleer gaat het om communiceren en verduidelijken.

Explicatie
In een stewardshipbenadering zijn de waarden achter de normen in wezen belangrijker dan de normen zelf. De auditor speelt een belangrijke rol in organisaties waar publieke waarde wordt gecreëerd door het verbinden van de invalshoeken en kennis van de verschillende betrokkenen, zowel in de leiding als in de uitvoering. Dit kan bijdragen aan het delen en expliciteren van verschillende invalshoeken, inzichten en belangen, waardoor de verschillende delen van de organisatie als het ware worden verbonden. Dit vooronderstelt wel dat de auditor niet alleen informatie verzamelt en doorspeelt aan de leiding, maar ook informatie ‘naar beneden’ doorgeleidt en helpt in het expliciteren van het ’verhaal achter de gegevens’. Daarbij gaat het niet alleen om de letterlijke informatie, maar ook om achterliggende waarden.

Participatie
Stewards willen niet passief worden onderworpen aan een audit, maar worden graag ‘meegenomen’ in het proces. Ze willen inzicht in achterliggende waarden, begrijpen wat de normen en het controlframework zijn en ook begrijpen waarom bepaalde audits worden uitgevoerd, en terugkoppeling krijgen over uitkomsten en consequenties. Deze participatie kan niet leiden tot verwarring over verantwoordelijkheden; de auditor heeft een taak om feiten te beoordelen aan de hand van normen en dat blijft ook zo. Participatie is zeker geen onfeilbaar panacee. Desalniettemin kan het wel helpen om het auditproces soepeler, efficiënter en inhoudelijk rijker maken, zodat het auditors (en leiding) helpt bij het duiden van hun waarnemingen.

Activering
Als we ervan uitgaan dat uitvoerders (tot op zekere hoogte) stewards zijn, dan volgt daaruit dat zij hun processen en keuzen in beginsel ook graag willen verbeteren. Audits kunnen aanleiding geven tot verbetering, maar dat komt in de praktijk niet altijd uit de verf. In een stewardshipbenadering ligt het in de rede dat de auditor nadrukkelijker nadenkt over de vraag wat auditees nu kunnen doen met de uitkomsten van audits. Daarenboven kunnen zij zich de vraag stellen, hoe zij hun uitkomsten zodanig kunnen presenteren dat ze maximaal activerend zijn voor gemotiveerde stewards, bijvoorbeeld door naast de rapportage een werk- en reflectiebijeenkomst te organiseren.

Signalering
Tot besluit, uit sociaal-psychologisch onderzoek komt naar voren dat de wijze waarop informatie- en verantwoordingsvragen worden geformuleerd majeure effecten hebben op hoe agenten en stewards reageren.8 Een verandering van enkele woorden, aanpassing van de lichaamstaal of variatie in toonhoogte transformeert een ogenschijnlijk vriendelijk verzoek tot een inquisitoire vraag. Auditees reageren niet alleen op de letterlijke inhoud van informatievragen, maar ook in zeer sterke mate op de ‘signalen’ die auditors (en leidinggevenden) daarbij verzenden via woordkeuze, lichaamstaal en andere subtiele signalen.

Dit gegeven roept op tot zelfreflectie bij auditors: welke signalen zenden we eigenlijk richting auditees en zijn dat wel de meest productieve signalen?

Met bovenstaande vijf wenken zijn lang niet alle mogelijke consequenties van een stewardshipbenadering voor de auditor gegeven en doordacht. Ook is de vraag daarbij nog niet beantwoord in welke mate ze al – bewust of onbewust – worden toegepast door auditors. In gezamenlijkheid schetsen ze vooral de contouren van een repertoire, waarmee auditors invulling kunnen geven aan hun professionele rol in contexten, waar de intrinsieke motivatie van uitvoerders om maatschappelijke waarde te creëren niet een probleem maar juist een richtinggevend uitgangspunt is.

Dr. Thomas Schillemans is universitair docent aan de Utrechtse School voor Bestuurs- en Organisatiewetenschap, Universiteit Utrecht. Prof. dr. Mark van Twist is decaan van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur, hoogleraar Bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en wetenschappelijk directeur Internal audit & advisory aan de Erasmus School of Account & Assurance. Dr. Martijn van der Steen is co-decaan en directeur van de denktank van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur.

Noten
1 Zie: Vosselman, E.G.J. (2012), ‘Control in de moderne overheidsorganisatie: van opportunistische agenten naar betrouwbare stewards’, in: TPC – Tijdschrift voor Tijdschrift voor Public Governance, Audit & Control, jrg. 10, nr. 4, pp. 4-8. Zie ook: Schillemans, T. (2013), ‘Condities van vertrouwen. Aansturing van uitvoeringsorganisaties vanuit de stewardship theorie’, in: TPC –Tijdschrift voor Public Governance, Audit & Control, jrg. 11, nr. 1, pp. 4-8.
2 Zie: Bovens, M. en T. Schillemans (2011), ‘Publieke verantwoording. De staat van de verantwoordingsstaat’, in: R. Andeweg & J. Thomassen, Democratie doorgelicht. Het functioneren van de Nederlandse democratie, Leiden: Leiden University Press, pp. 439-456.
3 Zie: Van Oosteroom, R. (2002). Resultaatgericht management bij uitvoeringsorganisaties van de rijksoverheid. Beschikbaar via https://minfin.nl/Onderwerpen/Financieel_management_overheid/Baten_lastendiensten/Publicaties/Boeken_en_artikelen (accessed 19 July 2011).
4 Zie: Noordegraaf, M. en J. Sterrenburg (2009), ‘Publieke professionals en verantwoordingsdruk’, in: M. Bovens & T. Schillemans (red.), Handboek publieke verantwoording, Den Haag: Lemma, pp. 231-254.
5 Zie: Tweede Kamer, 2004-2005, 29950, nr. 1 ‘Interdepartementaal beleidsonderzoek: Regeldruk en controletoren’.
6 Ministerie van Financiën (2013), ‘Brief over de Comptabiliteitswet 2001’. Kenmerk: BZ/2013/298M.
7 Deze tabel is gebaseerd op: M. van Twist, M. van der Steen, H. Bouwmans & H. Bekkers (2013), De internal auditor in het publieke domein. Drijfveren en dilemma’s, principes en paradoxen, Den Haag: Lemma.
8 Vieider, F. & Tetlock, P. E. 2011. Accountability. A Meta-Analysis of Effect Sizes and Situated-Identity Analysis of Research Settings. Working paper.