Sturing door eenvoud (2)

In de provincie Gelderland werd gewerkt met een complexe administratieve systematiek – zoals die zo langzamerhand was ontstaan. Overzicht en inzicht ten behoeve van politiek en directie kwamen steeds moeizamer tot stand. De conclusie werd getrokken dat een eenvoudige, robuuste systematiek voor sturing en verantwoording met betrekking tot mensen en middelen beter inzicht zou bieden. In een reeks van drie artikelen wordt ingegaan op de nieuwe administratieve systematiek bij de provincie Gelderland.

Inleiding
Bij de provincie Gelderland zijn met ingang van 2012 alle financiële middelen voor personele uitgaven (salarissen provinciaal personeel, externe inhuur, gebouwen, ICT etc.) in één programma ondergebracht, te weten het programma Mens en Middelen.
De basis van de systematiek is de sturing die op diverse niveaus plaatsvindt. Provinciale staten benoemen per programma hun doelen, prestaties, budgetten en prestatie-indicatoren en het college van gedeputeerde staten stuurt op de concretisering daarvan en verantwoordt op deze punten het gevoerde beleid. Voor de apparaatskosten wordt daarbij één budget voor de gehele provincie geraamd, hetgeen in één programma is opgenomen en toegelicht.

De algemeen directeur verdeelt de apparaatskosten over de afdelingen naar rato van de bijdrage die een afdeling aan de beoogde prestatie(s) van plan is te leveren. Deze geplande bijdrage wordt voorafgaand aan de budgetverdeling door de afdelingshoofden bij de algemeen directeur aangeleverd als input t.b.v. de keuzes voor de uiteindelijke verdeling (toewijzing) van de middelen.

De overgang/ implementatie: het jaar 2012
Tijdens de voorbereiding van de primaire begroting 2012 werden vooral het bestuur, de verantwoordelijk gedeputeerde en provinciale staten in alle stadia van de nieuwe ontwikkeling meegenomen; zij dienden tenslotte de omwenteling in de begroting per 2012 goed te keuren. Daarbij vergde de technische voorbereiding om alle bedragen, die gemoeid waren met personele inzet, uit de bestaande programma’s (begrotingshoofdstukken) te lichten en onder te brengen in één programma (begrotingshoofdstuk). Tot dan toe werden de middelen gemoeid met personele inzet’’ nog in de verschillende programma’s (begrotingshoofdstukken) opgenomen.

Na de benodigde goedkeuring van deze fundamentele aanpassing van de begroting in november 2011 door Provinciale Staten was vervolgens de belangrijkste zorg bij de implementatie om de systematiek per direct, d.w.z. met ingang van 1 januari 2012, werkend te krijgen. De beschikbare tijd was anderhalve maand. De eerste stap was om het gedachtegoed binnen de organisatie breed te leggen en helder voor de bühne te krijgen; iedere manager en de in brede zin betrokken medewerkers kregen onder meer een uitgebreide briefing over aanleiding, doel en systematiek. Ook werkinstructies werden daarbij niet vergeten. Op deze wijze werd geprobeerd het draagvlak bij het management, en ook bij de uitvoerende financiële medewerkers en adviseurs te verstevigen.

De systematiek beoogt de politieke doelen en de op te leveren resultaten, evenals de daarvoor benodigde middelen voor personele inzet per manager in beeld te krijgen. Vervolgens vindt er een prioritering plaats, waarna de toedeling van de middelen aan de managers wordt uitgevoerd. De toedeling van de gelden voor personele inzet werd echter bij de primaire begroting 2012 gebaseerd op de historische verdeling. Dat was geheel verklaarbaar uit de snelheid en korte voorbereidingstijd. Daarom werden ook bewust niet alle gelden meteen verdeeld; een deel werd gereserveerd voor te verwachten aanvullende vragen in de loop van het jaar.
In de eerste twee maanden van 2012 is vervolgens hard gewerkt aan een input-outputtabel. Deze tabel vormt een nieuw instrument en vertaalt enerzijds de politieke doelstellingen en afgeleide doelen in concreet beoogde resultaten en dient anderzijds voor de manager als richtlijn voor door hem te leveren prestaties. Daarbij dient hij dan aan te geven welke middelen voor personele inzet hij daarvoor nodig heeft in kwalitatieve en kwantitatieve zin. Voor het jaar 2012 is deze tabel alleen gebruikt voor eventuele aanvragen voor aanvullende middelen gedurende het hele jaar.

Voor het jaar 2013 gold min of meer dezelfde aanpak. Vanuit de ondersteunende financiële afdeling werden formats aangereikt, waarin de aanvragen konden worden neergelegd. De voorbereiding en uitvoering m.b.t. het jaar 2014 verliep soortgelijk. Daarmee was de systematiek in ieder geval technisch vormgegeven. Daarbij kon in 2013 en 2014 al gebruik gemaakt worden van de eerste ervaringsgegevens van het voorgaande jaar.

De transformatie
2013/ 2014: het veranderde systeem
De voorbereiding van de begroting voor de jaren 2013 én 2014 werd, zoals hierboven al is aangegeven, in de praktijk nog bepaald door een basisverdeling op historische inputcijfers. Het principe dat output de basis moet zijn voor toekenning van middelen aan een organisatie-eenheid werd daardoor niet gestimuleerd; teveel werd nog gedacht in oude termen en zittende mensen. Dat werd versterkt door het feit dat de aangereikte formats met name financieel waren ingestoken (er moet tenslotte een begroting worden opgesteld) en doordat de toelichtingen ook te weinig ingingen op de relatie output-input: de instrumenten en hun ontwikkeling werden opgepakt in een situatie, waarin de systematiek nog onvoldoende gekend werd en uitgewerkt was. Daarbij kwam dat kengetallen voor output in relatie tot input binnen overheidsorganisaties onvoldoende voorhanden zijn; ook in de literatuur zijn over input in relatie tot output in een politieke omgeving nauwelijks of geen concreet hanteerbare kengetallen te vinden. Met als gevolg dat de feitelijke invulling nog niet verder kwam dan het stadium van een financieel-technisch instrument.

Op grond van ontbreken van voldoende steun, en ontbreken van voldoende nieuwe, toegesneden instrumenten en werkwijzen bleef daarmee de bestaande afwegings- en verdeelmethodiek van middelen (geld) nog levend. Zowel de managers als hun ondersteuners dachten en handelden vaak nog uit bestaande gewoonten en zekerheden. Bij bestaande gewoonten kan onder meer worden gedacht aan het hanteren van uitgebreide onderbouwingen, verwijzingen naar complexe materie, voor leken weinig transparantie en vooral voor insiders begrijpelijke en herkenbare redenaties. Bestaande zekerheden worden onder meer gevormd door het hebben van een afdeling met een eigen bezetting, begroting en toegewezen formatie. Aan de bestaande taken van een afdeling worden vaak niet veel woorden gewijd. De natuurlijke neiging van de verantwoordelijke managers is niet om transparantie van het bestaande na te streven, maar om met een degelijk ogende onderbouwing te komen ten behoeve van een claim op extra middelen. Transparantie en prioritering in gezamenlijkheid staat minder op de voorgrond. Dit is wellicht herkenbaar binnen veel organisaties en is niet alleen beperkt tot ambtelijke organisaties. Het programma Mens en Middelen als zodanig legt deze problematiek in ieder geval binnen de provincie Gelderland bloot, maar lost deze niet op. Dat zal moeten worden gerealiseerd door een gezamenlijke bewustwording en een groeiend verantwoordelijkheidsgevoel bij de managers om transparantie en een heldere (en liefst gedeelde) prioritering te bevorderen. Het eigenlijke gesprek dat gevoerd zou moeten worden tussen managers onderling, en ook tussen managers en ondersteuners, kwam daardoor nog niet van de grond: namelijk het gesprek over de input-outputtabel, onderbouwing van de aanvragen en de prioritering.

Het moeizaam op gang komen van het echte gesprek had vooral te maken met de bewuste keuze voor een introductie van de systematiek in zijn geheel en in één keer: de systematiek was nieuw voor de brede doelgroep binnen de provincie te weten, het provinciale management en hun ondersteuners. Dit had tot gevolg dat het idee en de bijbehorende instrumenten na de goedkeuring door Provinciale Staten van de methodiek tegelijkertijd moesten worden verkocht en ontwikkeld, en dat in een heel korte periode (anderhalve maand). Dat leidde er toe dat de middelen bij de introductie van de systematiek in eerste instantie nog op grond van historische gegevens, werden verdeeld.

In de praktijk werd bij de begrotingsvoorbereiding 2013 en 2014 nog regelmatig verwezen naar uitgavenpatronen van voorgaande jaren als basis voor de benodigde capaciteit, en tegelijkertijd werd voor taakstellingen of bezuinigingen de tot dan toe gebruikelijke maar weinig creatieve kaasschaafmethode2 opnieuw van stal gehaald. Dat was een bevestiging van de oude denkwijze m.b.t. de inzet van de middelen.

Evaluatie en begrotingsvoorbereiding 2015: de verandering van het gedrag
Een ‘doorbraak’ van oude patronen was nodig en dit werd ook door veel managers zo gevoeld. Het werd daarom een uitdaging om de werkwijze grondig aan te pakken. Inmiddels was ook een korte tussenevaluatie uitgevoerd. De belangrijkste aanbevelingen daaruit luiden: enerzijds eerder het proces van middelentoedeling insteken en koppelen aan de begrotingsvoorbereiding, en anderzijds de volgorde van beoogde output naar benodigde capaciteit scherper in de werkwijze inbrengen. Het bewustzijn groeide.

Bij de begrotingsvoorbereiding voor het jaar 2015 werd de eerste stap genomen: het naar voren halen van de voorbereiding van de afdelingsplannen en de daarmee samenhangende claims van managers op het programma Mens en Middelen. Als het zoals altijd lukte de primaire begroting in de maand september gereed te hebben, zou de grove invulling voor de afdelingsplannen conform de nieuwe systematiek ook moeten kunnen, zo was de algemene gedachte. Daartoe is in eerste instantie geprobeerd in de zomermaanden een outputgericht voorstel op te stellen.

Een van de belangrijke beoogde effecten was dat alle capaciteitsinzet voortaan zou worden beredeneerd, zowel de programmatische (beleid, programmering en uitvoering) als de ondersteuning (financiën, ICT, personeel, organisatie e.d.). Daarmee zouden ook de (aard van de) uitgaven transparanter worden en een meer prominent onderdeel vormen van de discussie over de middeleninzet en -verdeling. De meeste aanvragen voor capaciteit en middelen waren echter (nog) niet op de gewenste wijze3 opgesteld, en daardoor voor veel managers moeilijk te doorgronden, hetgeen ervoor zorgde dat het vertrouwen in de nieuwe systematiek en in elkaars aanvragen nog niet echt van de grond kwam. Daarmee kon een echte, gezamenlijke discussie over de voorstellen niet zonder vooroordelen worden gevoerd, en kon een gezamenlijke prioritering nog niet van de grond komen. De beoogde gezamenlijke discussie over de te leveren prestaties, de benodigde capaciteit en de benodigde middelen werd daarom binnen de eigen groep4 gevoerd.

De discussie tússen vertegenwoordigers van deze groepen managers werd wel voorzichtig aangegaan en zorgde ook voor toenemende bewustwording bij veel managers en een gezamenlijk verantwoordelijkheidsgevoel om deze doorbraak te laten slagen; ook werd in de gesprekken meer dan in de twee voorgaande jaren op de doelen en resultaten ingegaan. Weliswaar werd bij de taakstelling de kaasschaafmethode tussen de groepen nog niet geheel verlaten, maar het gesprek over taakstellingen binnen de onderscheiden groepen werd wel volgens de nieuwe systematiek gevoerde. Bij de uiteindelijke vaststelling van de verdeling van middelen voor personele inzet werd in een gezamenlijk gesprek het nodige draagvlak gecreëerd en kon het resultaat unaniem worden bekrachtigd. Hoewel nog onvoldragen kan wel gesteld worden dat er sprake was van een belangrijke stap naar inzicht, draagvlak en verantwoordelijkheid. Het komende jaar zal laten zien in hoeverre de ambities worden waargemaakt, in hoeverre er kan worden (bij)gestuurd en of men binnen de budgetten kan blijven. Daarover gaat ons volgende artikel.

Conclusies
Het tegelijkertijd introduceren van een nieuwe methodiek en het uitwerken van de bijbehorende instrumenten blijkt een aanzienlijke wissel te trekken op de verandering van gedrag. In geval van onduidelijkheden blijkt men geneigd te zijn terug te vallen op oude, herkenbare en bestaande werkwijzen. Het blijkt nodig bij de besprekingen over de inzet van de middelen voortdurend het nieuwe principe van toedelen te bespreken en te bewaken. Twee ontwikkelingen zijn daarbij positief te noemen te weten, de vervroegde bespreking van de toedeling van middelen en (hoewel nog suboptimaal) de bespreking over de toedeling binnen de verschillende groepen managers.

Het bevorderen en uitbouwen van het echte gezamenlijke gesprek over inzet en prioritering tussen verschillende groepen managers is de volgende uitdaging. Dit gesprek, de gezamenlijkheid en het gemeenschappelijke draagvlak zal aan betekenis winnen, wanneer bij de prioritering het uitvoeringsgerichte en het programmamanagement de uitgaven van ondersteunende managers (bijvoorbeeld I&A) zouden verdedigen. In dat geval is namelijk ook de ondersteuning inzichtelijk genoeg voor de ‘afnemers’ en door hen geaccepteerd als zijnde noodzakelijk voor de totstandkoming van hun diensten en producten t.b.v. de buitenwereld. Transparantie is geboden.

De auteurs zijn werkzaam bij de provincie Gelderland. Cees de Vries is concerncontroller en is initiatiefnemer geweest van de ontwikkeling van het programma M&M. Jan Duker is medewerker concerncontrol en is tijdens de ontwikkelfase de projectleider geweest. Richard Moolenaar is manager financieel beleid en heeft tijdens de opzet- en implementatiefase de rol van opdrachtnemer gehad.

Noten
1 Het eerste artikel is gepubliceerd in TPC (2013) 5.
2 Voor de meeste managers (en ondersteuners) een bekende methode, maar met als valkuil dat bestaande werkwijzen en processen niet werden aangepakt. Tegelijkertijd biedt deze keuze de mogelijkheid om zich te verschuilen achter de ongenuanceerdheid van de methode. Een ander ongewenst effect is dat bij het begin van een begrotingsvoorbereiding de kaasschaafmethode er in de praktijk voor zorgt, dat men bij de aanvraag iets meer claimt omdat de kaasschaaf er toch wel iets af zal halen.
3 Wat gaan we produceren, hoeveel capaciteit vraagt dat en wat is de omvang van de daarvoor benodigde middelen.
4 Er was per saldo sprake van vier samenhangende groepen: programmering, bestuurszaken, uitvoering en ondersteuning.