Van lef en lof naar schade en schande

Welke factoren hebben een rol gespeeld bij falend leiderschap in de corporatiesector? Een analyse van zes casussen wijst uit dat factoren die volgens de theorie een rol spelen, hier opgeld doen. Ook speelden veel van dezelfde factoren een rol bij alle casussen. Food for thought voor de lezers van TPC en de parlementaire enquêtecommissie woningcorporaties.

Er is veel onderzoek gedaan naar leiderschap, en corporaties liggen onder de loep van een parlementaire enquêtecommissie. Maar de combinatie van beide – leiderschap in de corporatiesector – is maar zelden onderzocht. Dat is opvallend, omdat bestuurders een zwaar stempel kunnen drukken op het beleid van corporaties. Dus zullen ze ook grote invloed hebben gehad op de excessen die de aanleiding waren voor de parlementaire enquête naar het falen en de werking van het stelsel.
In de literatuur over leiderschap is er lange tijd vooral aandacht geweest voor de positieve kant van leiderschap, over hoe bestuurders de prestaties kunnen verbeteren. De laatste jaren wordt meer bekend over hoe bestuurders schade kunnen berokkenen. In dit artikel* maken wij de koppeling tussen deze recentere inzichten over de negatieve kant van leiderschap en excessen in de corporatiesector. Daartoe bespreken we zes casussen aan de hand van factoren die volgens de theorie een rol spelen bij ontspoord leiderschap.

Factoren bij ontspoord leiderschap
In de figuur zijn factoren samengevat die volgens de theorie een rol spelen. Te zien is dat zowel interne als externe omgevingsfactoren van belang zijn. Hieronder lichten we de factoren nader toe.
Checks and Balances is een algemeen begrip waarmee bedoeld wordt dat de macht van leiders gecontroleerd en gelimiteerd wordt.
Extern toezicht kan ineffectief zijn om verschillende redenen, zoals een gebrek aan autoriteit, ontoereikende bevoegdheden, onvoldoende bekwame medewerkers en gebrek aan afstemming wanneer het toezicht verdeeld is over meerdere bureaus (Koolma, 2013).
Intern toezicht wordt vaak gezien als de eerste verdedigingslinie tegen schadelijk gedrag van bestuurders. Raden van toezicht of commissarissen kunnen daarbij falen, bijvoorbeeld als raden uit angst, vriendschappelijkheid of gemakzucht niet durven of willen ingrijpen (Ridder, 2004, p. 25). De interne governance omvat ook de monitoringsstructuur (Jensen, 2000) in de vorm van planning & control, administratieve organisatie en interne controle waarin leemten en gebreken kunnen zitten.

De algemene omgevingsfactoren zijn voor de organisaties gelijk, maar toch kunnen bepaalde leiders er anders mee omgaan. Als de opgave van organisaties in een sector complex is, bijvoorbeeld door meerduidige doelstellingen, zijn de prestaties van de bestuurders slecht waar te nemen en te beoordelen. Hierdoor neemt het gedragsrisico toe (Holmström, 1979). Als de dynamiek in een sector erg hoog of juist erg laag is, is de kans op schadelijk gedrag groter. Anderzijds kunnen organisaties vanwege ruime middelen in een illusie van onkwetsbaarheid raken. De culturele waarden in een sector – opvattingen over wenselijk gedrag en succes – kunnen zo opschuiven dat ze niet meer te rijmen zijn met morele opvattingen bij het publiek (Halsema, Februari, Kalleveen, & Terpstra, 2013). Aan culturele waarden ontlenen sommige leiders morele rechtvaardigingen (Price, 2010) voor hun grensoverschrijdend gedrag.
Ontspoord leiderschap heeft een voortraject (Hunter, Tate, Dzieweczynski, & Cushenbery, 2010), waarin foute beslissingen nog te herstellen zouden zijn. Bestuurders schermen hun persoonlijke projecten echter af (Shleifer & Vishny, 1989) en maken zich persoonlijk onmisbaar voor een goede afloop, een reden voor toezichthouders om ze in functie te houden. Bestuurders kunnen betrokken raken in een escalatie van schadelijke beslissingen ter zelfrechtvaardiging van hun aanvankelijke beslissing om in een project te investeren (Wilson & Zhang, 1997). Charismatische leiders creëren eenstemmigheid en elimineren tegenspraak, eventueel ten koste van de organisatie (Tourish & Vatcha, 2005).

Gedrag van volgers ondersteunt processen die tot ontsporing van leiders leiden. Ze schrijven aan leiders bijvoorbeeld competenties toe op andere terreinen dan die ze beheersen (Thorndike, 1920). Volgers kunnen zorgen voor een voortijdige bevestiging van succes en werken, als omstanders, falen in de hand bij taken die nog niet volledig beheerst worden (Blascovich, Berry Mendes, Hunter, & Salomon, 1999).
Destructieve gevolgen betreffen niet alleen de financiële schade van fraude en mislukte strategieën, maar raken ook de motivatie binnen de organisaties en de publieke geloofwaardigheid van de niet in het falen betrokken organisaties in een sector (Gibelman & Gelman, 2004).

Figuur. Factoren die een rol spelen bij ontspoord leiderschap (Mulvey & Padilla, 2010)

De casussen
Welke factoren spelen een rol bij gevallen van ontspoord leiderschap in de corporatiesector? Wij bespreken hiertoe zes casussen aan de hand van de figuur. De tabel bevat een overzicht van de casussen en een samenvatting van de destructieve gevolgen die plaatsvonden. Alle onderzochte casussen tonen flinke verliezen door grondaankopen, vastgoedtransacties en bijzondere projecten (zoals de campus van Servatius en de SS Rotterdam van Woonbron). Het type schadelijk gedrag was dan ook in alle gevallen het nemen van onverantwoorde risico’s. In enkele gevallen is er ook sprake van (het vermoeden van) fraude (Rentree, Rochdale, Laurentius) of onrechtmatig gedrag. In het laatste geval zijn interne en externe verantwoordingsprocedures geschonden. Alle casussen hebben geleid tot aanzienlijke reputatieschade voor zowel de corporatie als voor de sector. Geen van de bestuurders is meer in functie.

a Het Waarborgfonds Sociale Woningbouw, een privaatrechtelijk sectorinstituut dat leningen van de aangesloten corporaties borgt.
b Het Centraal Fonds Volkshuisvesting, een zelfstandig bestuursorgaan dat op grond van de Woningwet en onder verantwoordelijkheid van de minister voor Wonen en Rijksdienst financieel toezicht houdt op de woningcorporaties.

Tabel. Overzicht van de casussen en een samenvatting van de destructieve gevolgen.

Interne governance
Een grote gemene deler van alle gevallen is dat de bestuurders de projecten naar zich toe hadden getrokken. Zij isoleerden zich als het ware van de organisatie en haalden zowel de eindverantwoordelijkheid als meer operationele verantwoordelijkheden naar zich toe. Dit heeft tot gevolg gehad dat ze moeilijk controleerbaar werden voor interne toezichthouders en controllers, maar ook dat ze zelf niet meer in een positie waren waarin ze corrigerend op konden treden.

Verder zien we in vijf van de zes casussen een onvoldoende kritische houding van de interne toezichtsraad. Alleen in het geval van Rentree greep de raad wel in, maar pas nadat de verliezen zichtbaar werden. De interne controle op de projecten was in alle casussen zwak ontwikkeld. Daarnaast was in zeker twee casussen (Woonbron en Rentree) sprake van projecten waarbij de corporatie totaal geen expertise had (de herontwikkeling van de boot en de voorgenomen verdiepte aanleg van een weg).

Externe governance
Het externe toezicht heeft in vijf gevallen wel signalen opgepikt, maar reageerde vaak pas laat. Het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) signaleerde soms wel financiële risico’s, maar gaf dan toch fiat voor het borgen van de leningen (‘faciliteren’). De casus Woonbron is een uitzondering in die zin dat het ministerie in een vroegtijdig stadium toestemming gaf voor aankoop van de SS Rotterdam zonder toetsing en zonder toestemming van RvC. De casus Servatius is een uitzondering, omdat zowel het ministerie als het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV) zich verzetten tegen de campusontwikkeling, maar de bestuurder dit negeerde.

Omgeving
Analyse van de casussen maakt duidelijk dat de externe omgeving een belangrijke rol speelde bij het ontsporen van het leiderschap. Tijdens het in gang zetten van de diverse projecten was er in de corporatiesector een cultuur van maatschappelijk ondernemerschap, die de nadruk legde op innovatie en het nemen van risico’s voor het bereiken van maatschappelijke doelen, waarbij die laatste heel breed en diffuus werden opgevat. Hier zien we duidelijk een relatie met de in de literatuur genoemde factoren van een dynamische, complexe omgeving en een taakopvatting in combinatie met een risicozoekende sectorcultuur. Ook de lokale omgeving, met name de gemeentelijke overheid, speelde bij alle casussen een aanjagende rol.

Algemene bevindingen
De bestuurder bleek in alle casussen veel ruimte te hebben gekregen. Vanuit de organisatie kwam geen afdoende correctie, de toezichtsraad boog in de meeste gevallen mee. De omgeving van de corporatie (gemeente, belanghouders) koppelde vaak mee vanwege haar belang bij de ongewone of te omvangrijke investeringen van de corporaties De taakopvatting en managementstijl van de bestuurder lijken van grote invloed op het risico van falen. Opvallend is toch de vrij autoritaire bestuursstijl van veel van de bestuurders, of dit nu komt door charisma, eigengereid en machtsbelust gedrag of ontbreken van tegenkracht.

In de casussen lijkt de retoriek van verzelfstandiging en maatschappelijk ondernemerschap die na de brutering opgeld deed, een vrijbrief voor het opzoeken en verleggen van door de overheid gestelde grenzen, op ondernemende wijze de taak te verbreden naar onbekend terrein, zonder zorg voor een goede interne governance. Projectontwikkeling blijkt in dit kader een bijzondere risicofactor: dit werd, als ware het een speeltje van de bestuurder, buiten de staande organisatie geplaatst.

Door herwaardering van het bezit werd in enkele gevallen de illusie van rijkdom gewekt en ontstond ruimte voor het extra aantrekken van vreemd vermogen. Verkoop van woningen maskeerde bij drie casussen het feilen. Financiële disciplinering was er onvoldoende.

Opvallend is de ook lange aanloop in veel casussen: de opbouw van de autonome positie van de directeur-bestuurder kreeg langzaam maar zeker vorm, waarbij het track record van gedurfde prestaties tot veel steun binnen en buiten de organisatie leidde en tegelijk het gevoel versterkte ‘onaantastbaar’ te wezen. Overmoed werd niet getemperd, voor falen was er geen detectie meer. Zo konden de bestuurders een traject van lef en lof naar schade en schande doormaken.

De rol van de externe toezichthouders is niet eenduidig. Vanaf het moment dat de problemen manifest werden grepen ze in, maar het voorafgaande traject is lastig te reconstrueren. Het WSW lijkt in bijna alle gevallen de rol van oliemannetje gespeeld te hebben: een faciliterende rol zonder risicoanticipatie. Het CFV was vaak wel alert, maar van ingrijpen door de minister afhankelijk. De standaard beoordelingsmethodiek en de sterke nadruk op procesmatig juist handelen belemmerde het zicht. Enkele corporaties kregen de status ‘vermogensovermaat’ in aanloop van het falen. Meermalen is het beleidsbelang van het departement en de reputatie van de betreffende bestuurder reden geweest om niet hard in te grijpen of om de regelgeving niet correct toe te passen. Deze meegaandheid moet ook worden gezien tegen de achtergrond van high trust-benadering, die destijds in het toezicht de boventoon voerde.

Conclusie
De factoren uit de literatuur over ontspoord leiderschap zien we terug in de casussen in de corporatiesector. Ook zien we dat veel van dezelfde factoren een rol speelden bij alle casussen, hoewel de uiting van de ontsporing verschilde. Dit doet vermoeden dat het juist de combinatie van factoren is die de kans op ontsporing vergroot. Het is dus niet zo dat de ketting zo zwak is als de zwakste schakel, maar wellicht kan één sterke schakel wel voldoende zijn om ontsporing te voorkomen. Deze sterke schakel kan in verschillende hoeken gevonden worden: het karakter van de bestuurder, de kwaliteit van de toezichtsraad, interne controls, alerte stakeholders, rechtvaardige doch strenge externe toezichthouders en een meer behoudende sectorcultuur. De kwetsbaarheid van het stelsel kan ook worden beperkt door een duidelijker taakomschrijving van woningcorporaties en een betere afbakening van het werkgebied.

Vincent Gruis is als hoogleraar Housing Management verbonden aan de afdeling Real Estate & Housing, Faculteit Bouwkunde, TU Delft. Leo Gerrichhauzen is bestuurskundige en directeur van GenP Governance bureau voor publieke waarde. Rik Koolma is zelfstandig adviseur en research fellow aan de Vrije Universiteit Amsterdam, en als adviseur gespecialiseerd in vraagstukken van besluitvorming, strategie en toezicht in de corporatiesector. Jan van der Schaar is gastonderzoeker bij het OTB te Delft, en geassocieerd partner van het RIGO.

Noot
* Dit artikel is gebaseerd op een uitgebreidere analyse en uitvoerige casusbeschrijvingen die te vinden zijn op http://dare.ubvu.vu.nl/handle/1871/51469 en www.gerrichhauzen.eu/publicaties.

Literatuur

• Blascovich, J., Berry Mendes, W., Hunter, S. B., & Salomon, K. (1999). ‘Social “Facilitation” as Challenge and Threat’. Journal of Personality and Social Psychology. Vol. 77(1), pp. 68-77.
• Gibelman, M., & Gelman, S. R. (2004). ‘A Loss of Credibility: Patterns of Wrongdoing Among Nongovernmental Organizations’. Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations. Vol. 15(4), pp. 355-381.
• Halsema, F., Februari, M., Kalleveen, M. v., & Terpstra, D. (2013, September 11). Een Lastig Gesprek. Opgeroepen op september 12, 2013, van www.rijksoverheid.nl: http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/rapporten/2013/09/11/een-lastig-gesprek-advies-commissie-behoorlijk-bestuur.html
• Holmström, B. (1979). ‘Moral Hazard and Observability’. The Bell Journal of Economics. Vol. 10(1), pp. 74-91.
• Hunter, S. T., Tate, B. W., Dzieweczynski, J. L., & Cushenbery, L. (2010). ‘Understanding the Antecedents of Unintentional Leader Errors: a Multilevel Perspective’. In: B. Schyns, & T. Hansbrough, When Leadership Goes Wrong: Destructive Leadership, Mistakes, and Ethical Failures, pp. 405-443. Charlotte NC: Information Age Publishing Inc.
• Jensen, M. C. (2000). A Theory of the Firm – Governance, Residual Claims, and Organizational Forms. Cambridge MA: Harvard University Press.
• Koolma, H. M. (2013). ‘A Complex Adaptive System Approach to the Assessment of Failure of Public Governance Networks’. International Review for Public Administration, Vol. 18(2), pp. 66-84.
• Mulvey, P. W., & Padilla, A. (2010). ‘The Environment of Destructive Leadership’. In: B. Schyns, & T. Hansbrough, When Leadership Goes Wrong - Destructive Leadership, Mistakes and Ethical Failures, pp. 49-72. Charlotte NC: Information Age Publishing Inc.
• Padilla, A., Hogan, R., & Kaiser, R. B. (2007). ‘The toxic triangle: Destructive leaders, susceptible followers, and condusive environments’. The Leadership Quarterly, Vol. 18, pp. 176-194.
• Price, T. L. (2010). ‘The Paradoxical Role of Moral Reasoning in Ethical Failures in Leadership’. In: B. Schyns, & T. Hansbrough, When Leadership Goes Wrong: Destructive Leadership, Mistakes, and Ethical Failures, pp. 383-403. Charlotte NC: Information Age Publishing Inc.
• Ridder, J. D. (2004). Een goede raad voor toezicht (oratie). Groningen: Rijksuniversiteit Groningen.
• Shleifer, A., & Vishny, R. W. (1989). ‘Management entrenchment: The case of manager-specific investments’. Journal of Financial Economics, Vol. 25(1), pp. 123-139.
• Thorndike, E. L. (1920). ‘A Constant Error on Psychological Rating’. Journal of Applied Psychology, Vol. 4, pp. 25-29.
• Tourish, D., & Vatcha, N. (2005). ‘Charismatic Leadership and Corporate Cultims at Enron: The Elimination of Dissent, the Promotion of Conformity and Organizational Collapse’. Leadership, Vol 1(4), pp. 455-480.
• Wilson, R. M., & Zhang, Q. (1997). ‘Entrapment and Escalating Commitment in Investment Decision Making: a Review’. British Accounting Review, Vol. 29, pp. 277-305.