De multifunctionele MKBA

Vanaf 2007 heeft de gemeente Rotterdam veel ervaring opgedaan met de maatschappelijke kostenbatenanalyse. Aanvankelijk om de economische en maatschappelijke betekenis van grote ruimtelijke projecten te onderzoeken. Vervolgens werd het instrument ook ingezet bij afwegingen rond projectfinanciering. Dit artikel bespreekt praktijkervaringen met deze investeringstool en gaat in op de relatie tussen MKBA en financiering. Ook vraagt de auteur aandacht voor twee andere investeringstools in de sociale beleidsdomeinen: de maatschappelijke Business Case en de Social Impact Bond.

Introductie
Grote gebiedsprojecten die nu in Rotterdam gestart zijn werden in de planfase onderzocht met een MKBA. Meer projecten van Stadsontwikkeling1 zijn verkend met zo’n analyse op hoofdlijnen.2 De uitkomsten waren informerend voor collegebesluiten. Bijkomend leereffect voor de organisatie was dat men zakelijker naar projectontwerp en haalbaarheid ging kijken. Zulke ervaringen mogen gedeeld worden, maar waar vestig je aandacht op? Over de MKBA bestaat aardig wat literatuur. Waarom, wanneer en hoe zo’n analyse wordt gemaakt vertelt de leidraad (zie literatuurlijst).
De website MKBA-informatie.nl is beknopter, en waardevol voor praktische vragen over het proces, de toepassings- en leermogelijkheden. Het Kennisinstituut Mobiliteitsbeleid maakte handzame publicaties over onder meer de discussie visie versus MKBA3 en de rol van het instrument in de besluitvorming.4 De afgelopen jaren is geschreven over de voor- en nadelen van de tool in de perceptie van gebruikers.5 De relatie tussen MKBA en keuzemogelijkheden in financiering mag wat meer aandacht krijgen. Strikt genomen staan ze los van elkaar, maar in de Rotterdamse praktijk zijn ze vaak verbonden.

In dit artikel worden eerst enkele ervaringen in het onderzoeksproces behandeld. De aandacht ligt bij projectontwerp. Vanuit bedrijfseconomische optiek worden enkele commentaarpunten aangedragen. Vervolgens wordt beschreven hoe de resultaten van MKBA-analyses een rol kunnen spelen in afwegingen rond het toekennen van publieke financiering. Van 2008 tot 2014 werden financieringsaanvragen van ruimtelijk-economische projecten onderworpen aan een aantal toetsen, met het doel een gelimiteerd budget optimaal te benutten.
In een volgende paragraaf dit vraagstuk benaderd vanuit de actualiteit in de sociale beleidsdomeinen. Het rijk draagt de uitvoering van zorgwetten met een bezuinigingsslag aan gemeenten over. Ambtenaren gaan op zoek naar vormen van dienstverlening die goedkoper en toch effectief zijn. Private partijen dienen zich aan, willen op ondernemende wijze sociale doelstellingen realiseren. De MKBA is onderdeel van een bredere bedrijfseconomische analyse. Hoe grijpen de gebruikte tools hier in elkaar?
Ten slotte worden op basis van de besproken ervaringen conclusies getrokken over het gebruik van de MKBA binnen de gemeente Rotterdam en wordt vooruitgekeken.

Het gebruik van de MKBA
In 2007 besloot het college van Rotterdam de MKBA expliciet te gebruiken om grote ruimtelijkeconomische projecten te onderzoeken. Men wilde inzicht krijgen in de economische en maatschappelijke betekenis (meerwaarde) voor de stad. Van de gebiedsontwikkelingen Stadshavens, Stadionpark, Hart van Zuid, en Coolhaven werden gedetailleerde MKBA’s gemaakt. Deze projecten bestaan uit een mix van gronduitgifte, vastgoedontwikkeling, openbare ruimte, groen, infrastructuur, en sociale componenten. De MKBA’s werden intern begeleid en voorbereid. Externe bureaus voerden ze uit.

Bedrijfseconomische principes
In een MKBA-onderzoeksproces kijkt men volgens bedrijfseconomische principes naar project-keuzes.6 De financiers van projectmaatregelen heten dan kostendragers. Klanten batenontvangers. Het product is vaak een geleverde dienst. Met ervaringscijfers en waarderingsmethoden wordt ingeschat welke doelgroepen daar voor- en nadeel van ondervinden. Ook kwalitatieve waarderingen worden meegenomen. Uit een reeks sommen blijkt of alle voordelen van het project opwegen tegen alle nadelen. Kortom, of de investering economisch-maatschappelijk rendabel blijkt. Tijdens deze verkenning leggen projectteams een route af. Langs kostenminimalisatie (hoe bereik ik het projectdoel zo efficiënt mogelijk?) en batenmaximalisatie (welke ingrepen hebben het grootste nut voor een gegeven budget?) Sommige collega’s moeten wennen aan de zakelijke manier van kijken. Toch hebben de MKBA-processen in Rotterdam laten zien dat principes als waardering en betalingsbereidheid een grote rol spelen in het economisch gedrag van specifieke doelgroepen, zoals hogeropgeleiden; een groep die belangrijk is voor de toekomst van de stad. Met behulp van het rekenmodel kunnen projectkeuzes geoptimaliseerd worden. Dat gebeurt nog niet heel bewust. De relatie tussen projectmaatregelen en effecten kan dan diffuus blijven.

Ingrepen met een waardeperspectief
Een MKBA beoogt antwoord te geven op de abstractere vraag: ‘Zal de welvaart met de voorgestelde maatregelen toenemen?’. Dan moet de onderliggende beleidskwestie of probleemstelling duidelijk zijn. Het gebied van onderzoek afgebakend. Alle programmaonderdelen helder in beeld gebracht. Zo nodig in meerdere projectvarianten. Enzovoorts. Dit vereist tijd, intensief denkwerk, en inzicht in de situatie ter plaatse. De uitvoerende bureaus hielpen daarbij, met het vaststellen, kwantificeren en waarderen van de relevante effecten. Zo’n proces verloopt met geduld en worsteling, discussie en aanpassingen.
Bij het analyseren van kleinere projecten, zoals verkeerscasuïstiek of een wateropgave in de wijk7, zagen projectmedewerkers snel hoe met verschillende pakketten maatregelen meerwaarde kan worden bereikt. En tegen welke prijs. Door scherpe keuzes ontstaat evenwicht tussen visie, plan en uitvoeringsvorm. Bij projecten met een meervoudig programma lag dit gecompliceerder. Soms ontbrak een goede probleemanalyse of bleek het waardeperspectief te abstract. Ook speelden er programmatische belangen mee, van afdelingen, marktpartijen, de politiek. De hoogte van de verwachte publieke bijdrage kon druk op het MKBA-proces zetten. Een weg hieruit is om deelopgaven of -projecten afzonderlijk op kosten en baten te bekijken. En zo nodig nieuwe keuzes te maken. Dit vereist moed, het soort moed van een ondernemer die kritisch naar zijn verdienmodel blijft kijken.

Voorkeursvariant en de optimale set maatregelen
Soms moeten projectonderdelen fors aangepast of zelfs geschrapt worden. Omdat de publieke kosten dusdanig toenemen dat het plan economisch c.q. maatschappelijk onrendabel wordt. Wijzigingen in de projectscope kunnen een eigen dynamiek creëren (zie kader).

Het is geen nieuws dat na lang onderhandelen resultaat volgt. Bovendien zal een stad blijven discussiëren over de vraag of de politiek kiest voor het mooiste stadion of het beste campusconcept. Toch leert een MKBA-proces betrokkenen waardevolle dingen als projectgrenzen verschuiven of onderdelen geschrapt worden. Zulke ingrepen kunnen de publieke bijdrage ongunstig beïnvloeden. Maar ook de mate van bereik onder beoogde doelgroepen kan afnemen, doordat een deel van de maatschappelijke baten ‘verdwijnt’. Is er dan nog sprake van een optimaal project? Over scopewijzigingen en de consequenties kan scherper en vroeger in planprocessen worden nagedacht.
Stelling: De gedachtegang dat een MKBA een checklijst is van baten, die hopelijk omvangrijk genoeg blijkt om een publieke uitgave te rechtvaardigen, is achterhaald en aan vervanging toe.

De rol van de MKBA bij het afwegen van publieke financiering

Projecten afwegen
Tussen 2008 en 2014 zaten er in jaarlijkse en meerjarige investeringsplanningen projectvoorstellen met en zonder gedetailleerde MKBA. Van de voorstellen zonder werd een globale kosten-batenverkenning gemaakt. Vervolgens werden de projecten tegen elkaar afgewogen en gerankt in grove prioriteitsschalen (zie kader). Deze economisch maatschappelijke toets geeft inzicht in de verhouding tussen de kosten en te verwachten effecten voor de stad. Doel is niet het nut van plannen tot op de euro nauwkeurig aan te tonen.
Daarnaast ondergingen projectvoorstellen andere verplichte toetsen. Er werd een doorkijk gegeven naar de financieringsmogelijkheden. Het resultaat van de wegingsstappen was een definitieve ranking. Met een verdelingsvoorstel aan directie en college over de reservering van projectgeld in het Investeringsfonds Rotterdam (IFR).8 Het bestuur paste het voorstel zo nodig aan, mede op basis van andere, politieke overwegingen.

Jaarlijks konden afwegingscriteria licht wijzigen door bijkomende afhankelijkheden. Over het precieze plan van aanpak besloot het college. De aanvragers van interne financiering kregen de spelregels van het wegingsproces vooraf toegestuurd. Er kan alsnog discussie ontstaan over het gewicht van de toetsen ten opzichte van elkaar. Voor dit vraagstuk bestaat wellicht geen kant-en-klaar recept. Doel is een gegeven publiek budget optimaal te benutten en dat blijft maatwerk.

Financieringsruimte optimaliseren
De financieringsruimte in het IFR kromp, om diverse redenen. Het college zag zich gedwongen het aantal projecten terug te brengen. Men selecteerde prioritaire investeringsgebieden. Later moest ook daarbinnen worden gekozen. Tijdens het onderzoeksproces (zie de voorgaande paragraaf) geeft de MKBA al een doorkijk naar de mogelijkheden en beperkingen om projectonderdelen door private partijen te laten financieren. De verdeling van kosten en baten over belanghebbende partijen is dan informerend. Als het aantal IFR-aanvragen toenam, werd scherper gelet op het aandeel private financiering (‘de hefboom’). Door dit als selectiecriterium te benoemen, kan speelruimte ontstaan. Projectteams die de kosten- verdeling publiek-privaat bewust anders inrichten, stuiten wellicht ook op andere uitvoeringsvormen.9 In de praktijk bleek de schuifruimte binnen het publieke budget beperkt. In 2013 vroeg het college een extern oordeel over projectvoorstellen in de Lange Termijn Investeringsplanning 2015-2025. Eén aanbeveling was om aan een aantal projecten een flexibel financieringsbudget toe te kennen, met aanvullende voorwaarden.10

Deze flexibiliteit kan voor onzekerheid in de organisatie zorgen, maar schept ook kansen. Een groep ingenieurs onderzocht een groslijst van nieuwe duurzaamheidsprojecten, wetend dat het publieke budget vrijwel optimaal belegd was. Ze kwamen tot een heldere definitie wanneer een vraagstuk van waardecreatie zich leent voor een MKBA en publiek geld. En wanneer de organisatie meer bereikt met een bedrijfseconomische analyse of businesscase die wordt uitbesteed. In het laatste geval ontwikkelen en investeren bedrijven mee, bijvoorbeeld in innovaties voor de ondergrond, water en havengerelateerde diensten.

De MKBA en andere investeringstools
Gebruiken de sociale beleidsdomeinen deze inzichten ook? Ja, de leer-werkbedrijven bijvoorbeeld. Daarnaast dwingt de decentralisatie van zorgwetten gemeenten en maatschappelijke organisaties op zoek te gaan naar andere uitvoeringsmodellen. Men onderzoekt beleidsmaatregelen op hun uitkomsten. Vanuit kostenbesef. Vanuit de gedachte dat uitgaven voor preventie in het heden opwegen tegen de prijs van behandeling in de toekomst. Dan is kennis van het veld nodig. Er zijn MKBA-analyses gemaakt van arbeidsre-integratie, het voorkomen van schooluitval, zorg aan jeugd, ouderen, zieken.
De vraag welke rol de tool speelt in projectprocessen en budgettering wordt overgeslagen, omdat het specifieke markten betreft. Wel wordt hier aandacht gevraagd voor twee bijzondere uitvoeringsvormen met een daaraan gekoppeld financieringsmodel.

De maatschappelijke Business Case
Een maatschappelijke Business Case (mBC) is een kosten-batenafweging van een speciale organisatie(vorm) of investering. In het voorgestelde plan komen het financieel-economische en maatschappelijke nut samen. De gebruikte tools zijn een mix van Business Case, marketingtechnieken, modeling, en MKBA. Of, in formulevorm:

De Social Impact Bond
Een uit het buitenland overgewaaid fenomeen, afkomstig uit het gevangenis- en correctiewezen. Bij een Social Impact Bond (SIB) gaat een organisatie een prestatiecontract aan met een gemeente rondom het vervullen van een maatschappelijke doelstelling. Bijvoorbeeld jongeren uit risicodoelgroepen toeleiden naar de arbeidsmarkt. De organisatie voert programma’s uit die toekomstige problemen als schooluitval en werkloosheid helpen voorkomen. Hiervoor worden professionele uitvoerders ingeschakeld, bijvoorbeeld bedrijven.
Externe investeerders stellen de benodigde financiering beschikbaar. De gemeente betaalt de organisatie alleen uit als het maatschappelijke resultaat volgens contract wordt behaald. De gemeentelijke vergoeding is ongeveer gelijk aan de vermeden publieke kosten in de toekomst. De organisatie betaalt de investeerders met rendement terug.

In 2013 is in Rotterdam de eerste SIB van Nederland opgericht. Jaarlijks helpt een bedrijf 80 Rotterdamse werkloze jongeren zonder startkwalificatie aan het werk of terug naar school. De gemeente ‘betaalt’ voor de behaalde prestaties op basis van het aantal bespaarde uitkeringen.

Voordelen

• In beide uitvoeringsmodellen delen meerdere partijen de verantwoordelijkheid voor het investeren in een maatschappelijke doelstelling. Ondernemende partijen met ervaring geven de mBC en de SIB vorm. Aan hen worden kwaliteitseisen gesteld.
• De relaties tussen kostendragers en batenontvangers, maatregel en meerwaarde, komen logischer tot stand dan in sommige conventionele publieke projecten. De maatschappelijke baten worden, in potentie, effectiever gemanaged. De gemeente betaalt alleen, en een gelimiteerde bijdrage, als de geclaimde meerwaarde wordt behaald. Bij de SIB meet een onafhankelijke externe partij de prestaties.
• Er ontstaan nieuwe combinaties van risicodragend (vreemd) en eigen vermogen, waarbij privaat kapitaal wordt aangewend voor de publieke zaak. De overheidsbijdrage functioneert als prikkel.

Nadelen

• Deze vormen van dienstverlening zijn relatief nieuw. Over de beperkingen in uitvoering is een en ander bekend, maar een overzichtelijke analyse van voorbeelden, over meerdere jaren, moet nog beschikbaar komen.
• Het risico bestaat dat de maatschappelijke baten van aanbestede maatregelen verkeerd geteld worden. Bijvoorbeeld omdat de geclaimde meerwaarde in diverse casussen betrekking heeft op hetzelfde geografische gebied of dezelfde doelgroep. Of de relatie tussen maatregel en gedragseffect bestaat wel, maar blijkt niet sterk genoeg.
• Vooralsnog is onduidelijk of deze vormen van financiering de gemeentelijke begroting een nettobesparing opleveren. Dit probleem is oplosbaar (onderwerp voor een volgend artikel).

Conclusie
Verschillende beleidsdomeinen van de gemeente Rotterdam streven actief naar een economische c.q. maatschappelijk onderbouwing van de effecten van overheidsuitgaven. De gebruikte tools en meetmethoden kunnen per casus verschillen. Bij ruimtelijk-economische projecten gebruikt men de globale MKBA-scan, de MKBA-light, en de gedetailleerde of kengetallen-MKBA. Elke vorm heeft zijn nut, afhankelijk van het stadium van projectvoorbereiding en het type afweging. In de voorbereiding van grote projecten leiden MKBA’s tot (beter) onderbouwde voorstellen. Deze praktijk creëert een leereffect in de organisatie. In de sociale beleidsdomeinen wordt de MKBA gebruikt om uitkomsten van beleid te onderzoeken en nieuwe (bezuinigings) opgaven vorm te geven.
Gemeenten die een gegeven budget optimaal willen benutten kunnen MKBA-resultaten in zekere mate gebruiken bij afwegingen rond projectfinanciering. Dit vraagt van bestuur en organisatie heldere spelregels. Een goed MKBA-onderzoeksproces biedt ook een doorkijk naar de keuzemogelijkheden voor externe financiering. Dat inzicht kan beter en vroeger in projectprocessen worden benut. In de sociale beleidsdomeinen krijgt het gestalte als private c.q. maatschappelijke partijen op een innovatieve manier maatschappelijke doelstellingen willen realiseren. En financieren. De MKBA functioneert dan binnen een mix van investeringstools, zo blijkt bij de maatschappelijke Business Case en de Social Impact Bond.

Slot
Het rationalisatieproces rond publieke vraagstukken zal voortschrijden. Crisis, bezuiniging en buitenlandse ervaringen dragen daaraan bij. De aandacht voor de MKBA zal vaker verschuiven naar innovatieve (maatschappelijke) Business Cases. Omdat deze voor het financieringsvraagstuk meer keuzemogelijkheden bieden. Het belang van de MKBA zal blijven. Kiezers zullen de nutsvraag rond publieke uitgaven blijven stellen. De profeet aan het begin van het artikel zal zich even geliefd weten.

Drs. C.J. Sakko (jansakko@gmail.com)is ambtenaar bij de gemeente Rotterdam en werkzaam als specialist investeringsvraagstukken. De auteur dankt meelezers prof. C.C. Koopmans en drs. E.R. Wever voor hun waardevolle opmerkingen.

Noten
1 Het dienstencluster ontstond in 2009 uit het Ontwikkelingsbedrijf, dS+V en het Ingenieursbureau.
2 Rotterdamse vuistregel: projecten met € 1 mln. investeringskosten of meer komen in aanmerking voor een MKBA-analyse.
3 Savelberg, F., ’t Hoen en Koopmans, 2008, ‘De schijntegenstelling tussen visie en kostenbatenanalyse’, KiM.
4 Rienstra, 2008, ‘De rol van MKBA in de besluitvorming’, KiM.
5 Mouter, N, e.a., 2012, ‘Maatschappelijke kosten- en batenanalyse inhoudelijk geëvalueerd’, NICIS, en: Mouter, N, 2014, ‘Cost-benefit analysis in practice’, proefschrift.
6 Voor een MKBA gelden niettemin andere uitgangspunten dan voor een bedrijfseconomische analyse.
7 Arcadis, ‘MKBA Wateropgave Spoorzone Delfshaven’, 2013.
8 Met het IFR stelde het college een investeringsbedrag van grofweg € 500 mln. beschikbaar voor de periode 2010-2020. In beginsel had het fonds een roulerend karakter. Alleen ruimtelijk-economische projecten (‘bezit voor bezit’) konden een financieringsaanvraag indienen. Onder meer door tegenvallende grondopbrengsten, bezuinigingen en out-of-pocket-bestedingen, daalde de hoofdsom. Er wordt nagedacht over een nieuwe opzet.
9 Publiek-private samenwerkingscontracten (PPS) gaan van dit principe uit.
10 Analyse uitgevoerd door Fakton, 2013; rapport voor intern gebruik.

Literatuur

• Decisio e.a., 2011, ‘MKBA Gebiedsontwikkeling Stadionpark’, en Decisio, 2012/’13, ‘MKBA Sportcampus Rotterdam’: actualisatie.
• Eijgenraam, C.J.J., Koopmans, Tang en Verster, 2000, ‘Evaluatie van infrastructuurprojecten; Leidraad voor kosten-batenanalyse’, Deel I: Hoofdrapport & Deel II: Capita Selecta, CPB/NEI (Ecorys).
• Gemeente Rotterdam, 2008-2014, Diverse Collegedocumenten van de Investeringsstrategie, de Korte, Middellange en Lange Termijn Investeringsplanning.
• Lunus, R., Frissen, Vermeer en Revenboer, 2013, ‘Social Impact Bonds. Een verkenning naar de kansen van een innovatief financieringsarrangement’, SIP/EY.
• ‘Maatschappelijke Business Case Buurtzorg Nederland’, 2009, Transitieprogramma in de langdurige zorg (online).
• Romijn, G. en Rennes, 2013, ‘Algemene leidraad voor maatschappelijke kosten-batenanalyses’, CPB/PBL.