Gemengde gevoelens over de MKBA

In gesprek met zichzelf geeft Niek Mouter zijn visie op de MKBA. Mouter is gepromoveerd op het toepassen van de MKBA in de praktijk en onderzoekt momenteel de verbetering van (de toepasbaarheid van) de MKBA. Ook is hij de oprichter van de website www.mkba-informatie.nl en organiseert hij drie keer per jaar de Basiscursus MKBA. Mouter is een groot voorstander van de MKBA, maar kijkt met gemengde gevoelens naar de huidige ontwikkelingen rondom het instrument.

Budgettaire krapte dwingt beleidsmakers om scherpe keuzes te maken. Omdat het steeds belangrijker wordt om de euro daar uit te geven waar deze het best rendeert heeft de populariteit van de maatschappelijke kostenbatenanalyse (MKBA) een enorme vlucht genomen. Niet alleen in het ruimtelijk-infrastructurele domein, maar ook in het sociale domein zet men het instrument steeds vaker in. Ook energie- en ICT-projecten worden steeds vaker beoordeeld met een MKBA. Een MKBA is in een notendop een manmoedige poging om zowel financiële als maatschappelijke effecten van een beleidsoptie in beeld te brengen. Beleidsambtenaren en politici kunnen de informatie die een MKBA oplevert meewegen in hun wenselijkheidsoordeel over een beleidsoptie.

Waarom vind je dat de MKBA moet worden toegepast?
De MKBA heeft verschillende sterke punten. Ik zal er drie noemen. Het instrument helpt beleidsmakers allereerst bij het scherper nadenken over problemen en oplossingen.
Ten tweede krijgt men een gevoel voor de maatschappelijke effecten van verschillende beleidsopties. De baten-kostenverhouding geeft indicatief weer wat de gemiddelde Nederlander aan het project heeft.

Dit inzicht kan ‘herbezinning’ op nut en noodzaak van het project stimuleren. In de initiatieffase krijgen politici veel positieve verhalen te horen over het project van tekenaars, architecten, ambtenaren en medepolitici. Wanneer de MKBA het inzicht biedt dat het project elke burger 500 euro belastinggeld kost en weinig aantoonbare baten oplevert, stimuleert dit de politicus om goed na te denken of het wel echt een goed idee is om het project uit te voeren. De ‘herbezinningsfunctie’ van de MKBA is voor de rijksoverheid een belangrijke reden geweest om het uitvoeren van een MKBA verplicht te stellen in het besluitvormingsproces voor grote infrastructuur- en gebiedsontwikkelingsprojecten. Omdat uiteindelijk de Nederlandse burger opdraait voor de kosten van de investeringen zijn besluitvormers verplicht om in een MKBA zo goed mogelijk de maatschappelijke voor- en nadelen voor Nederlanders in kaart te brengen. De ‘herbezinningsfunctie’ zorgt ervoor dat de kans kleiner wordt dat projecten die waarschijnlijk zeer slecht zijn voor de welvaart van Nederland toch doorgaan. Omgekeerd is de kans dat projecten doorgaan die zeer slecht zijn voor de welvaart groter in landen zonder MKBA-verplichting, zoals Spanje. Van de recentelijk gesloten Hogesnelheidslijn tussen Albacete en Toledo bleken na de opening slechts 16 personen per dag gebruik te maken, waardoor de Spaanse overheid op elk kaartje 1125 euro moest bijleggen. De kans is kleiner dat een dergelijk project doorgaat in landen waar de MKBA verplicht is. Ten derde heeft de MKBA in de Nederlandse praktijk vooral een ‘optimaliseringsfunctie’. Aan de hand van de MKBA kan men proberen de baten te optimaliseren en onrendabele onderdelen uit het project te halen. Een resultaat uit mijn promotieonderzoek (Mouter, 2014a) is dat hoofdrolspelers in de Nederlandse MKBA-praktijk de ‘optimaliseringsfunctie’ het vaakst noemen als belangrijkste voordeel van het toepassen van de MKBA.

Waarom heb je ondanks de sterke punten die je noemt toch gemengde gevoelens?
De theoretische basis van de MKBA heeft zich de laatste jaren op internationaal niveau enorm ontwikkeld, zoals de positie van zachte waarden in een MKBA, het meenemen van altruïstische preferenties, het meenemen van burgerwaarden en het vaststellen van de discontovoet. Deze ontwikkelingen worden in de Nederlandse praktijk niet of nauwelijks meegenomen. Kamerleden hebben al drie keer een oproep gedaan om de systematiek te verbeteren, maar aan de eerste twee oproepen is geen gehoor gegeven. Het is belangrijk dat er nu iets met de oproep van de Tweede Kamer wordt gedaan, want ik ben bang dat anders het draagvlak voor de systematiek onder druk komt te staan.

Kun je de ontwikkelingen rondom de positie van zachte waarden duiden?
Het belangrijkste probleem dat door Kamerleden wordt ervaren is dat het ene maatschappelijke effect gemakkelijker in geld is uit te drukken dan het andere maatschappelijke effect. De loonkosten van de mensen die aan een beoogd project gaan werken zijn bijvoorbeeld makkelijker in geld uit te drukken dan positieve effecten van een project op sociale cohesie, cultuurhistorie en het imago van een gemeente. Uiteindelijk levert een MKBA zowel een eindsaldo op van de kosten en de baten die in geld zijn uitgedrukt als een overzicht van de ‘zachte’ effecten die niet in euro’s zijn omgezet. Het probleem is vervolgens dat politici tijdens een debat over het project alleen het kosten-batensaldo gebruiken. De ‘zachte’ effecten hebben daardoor niet alleen een zwakke positie in de MKBA, maar ook in de politieke afweging: ‘Wat niet in het saldo zit telt niet mee’. Dit is met name een probleem wanneer de positieve effecten voor de ene groep belanghebbenden wel en voor de andere groep belanghebbenden niet in geld wordt uitgedrukt. Dit probleem zie je bijvoorbeeld terug bij infrastructuurprojecten die een negatief effecten hebben op natuurgebieden. De lusten van de reiziger worden wel meegenomen in het saldo en de lasten voor natuurliefhebbers niet.

Hoe zou je dit probleem kunnen oplossen?
Een manier om dit probleem op te lossen is de positie van ‘zachte’ effecten in de MKBA versterken door deze effecten ook in geld uit te drukken. Voor effecten als natuur, imago en identiteit is het de vraag of dit überhaupt mogelijk is. Als er niet voor wordt gekozen om het effect in geld om te zetten is het belangrijk dat de uitvoerder van de MKBA glashelder communiceert dat politici zelf nog een afweging moeten maken tussen het MKBA-saldo en niet in geld uitgedrukte effecten. Uitvoerders moeten geen enkele conclusie trekken op basis van alleen het saldo, maar hun conclusies trekken in de vorm van een afwegingsvraagstuk tussen het MKBA-saldo en de effecten die niet in het saldo zitten: ‘De kern van het afwegingsvraagstuk dat volgt uit de MKBA is…’. Daarbij moeten politici hoogwaardige informatie aangeleverd krijgen over de niet in geld uitgedrukte effecten, zodat zij deze ook goed kunnen meewegen in hun wenselijkheidsoordeel over een beleidsoptie. Om een voorbeeld te geven van hoogwaardige informatie is het bij een effect als ‘belevingswaarde van natuur’ belangrijk om aan te geven hoeveel mensen er per jaar in het natuurgebied recreëren, welk percentage van de recreanten schade ondervindt van afname in kwaliteit van het recreatiegebied en hoe erg deze mensen dit vinden. Hier kan een politicus iets mee.

Kun je iets meer vertellen over het meenemen van altruïstische preferenties?
Een tweede punt is dat altruïstische preferenties van mensen die zelf geen effecten ondervinden van een project niet worden meegenomen in de MKBA. In de Verenigde Staten is onderzoek gedaan waaruit volgt dat Amerikanen die in hun leven nooit gebruik hebben gemaakt van het openbaar vervoer instemmen met een belastingverhoging ten behoeve van openbaar vervoer (Manning en Cummins, 2014). Hoewel zij zelf niet dood gevonden willen worden in het openbaar vervoer willen zij vanuit altruïstisch oogpunt hier belasting voor betalen, bijvoorbeeld omdat zij vinden dat in een ontwikkelde maatschappij mensen die zich geen auto kunnen veroorloven, of zelf geen auto kunnen rijden, toegang moeten hebben tot het openbaar vervoer. Het is niet onaannemelijk dat deze altruïstische preferenties een grote rol kunnen spelen bij het terugbrengen van het aantal verkeersdoden en de problematiek rondom gaswinning in Groningen. Ook voor deze ontwikkeling geldt dat we ervoor kunnen kiezen om vanaf nu altruïstische preferenties ook mee te nemen in MKBA’s of kristalhelder aan politici moeten communiceren dat dit niet in de MKBA zit, zodat zij ervoor kunnen kiezen om dit mee te nemen in hun politieke afweging.

En hoe zit het met het niet meenemen van burgerwaarde? Is burgerwaarde niet hetzelfde als altruïstische waarde?
Dit is niet hetzelfde. Ik zal dit toelichten. Een MKBA probeert zo goed mogelijk te meten wat Nederlanders vanuit hun consumptieve bestedingen netto bereid zijn te betalen voor de effecten van een project. Een individu kan echter ook in zijn rol als burger waarde toekennen aan de manier waarop reeds betaald belastinggeld wordt ingezet, maar dit wordt niet meegenomen in de huidige MKBA’s.
Het is niet onaannemelijk dat een grote groep Nederlanders het een goede zaak vindt dat belastinggeld wordt besteed aan het helpen van multiprobleemgezinnen, maar dat zij niet bereid zijn hier extra belastinggeld voor te betalen, omdat zij vinden dat zij al genoeg belasting betalen waar de steun aan multiprobleemgezinnen van kan en moet worden betaald. In de huidige MKBA’s tellen individuen die wel als burger, maar niet als consument bereid zijn te betalen voor positieve effecten van een beleidsoptie niet mee in de MKBA. Dit is in strijd met het gedachtegoed van Jeremy Bentham en John Stuart Mill. Zij legden in de 18e eeuw de basis voor het utilisme, de filosofische stroming waar de MKBA uit is ontstaan. Van de 18e eeuw tot 1960 heeft de waardering van de individu in zijn rol als burger altijd een plaats gehad in de MKBA-theorie, maar de laatste 50 jaar is de individu in de MKBA gedecimeerd tot consument.

In de literatuur (o.a. Kelman, 1981; Sunstein, 2005) wordt de individu in de rol van consument vaak neergezet als ‘egoïstisch’ en de individu in de rol van burger als altruïstisch, maar dit gaat niet noodzakelijkerwijs op. Neem mensen die duurder – maar verantwoord geproduceerde – kleding kopen. Deze mensen handelen kennen vanuit hun rol als consument waarde toe aan het altruïstische karakter van het kledingstuk. Tegelijkertijd kunnen mensen als burger sterk egoïstische of zelfs misgunnende preferenties hebben. Neem de houding van inwoners uit Friesland ten opzichte van het Icedome Almere. Zij vonden het geen goed idee dat belastinggeld naar dit project in Almere toeging, maar hadden een sterke voorkeur voor de bouw van een nieuw Thialf. Misschien nog een gedachte-experiment om duidelijk te maken dat het meenemen van burgerwaardering grote invloed kan hebben op MKBA-resultaten. Op een dag besluit de overheid om 100% belasting te gaan heffen. Al het belastinggeld wordt uitgegeven aan spijkers. Zo leeft de bevolking in een overvloed aan spijkers. Hoewel de burgers blij zijn met de spijkers vragen zij de overheid om toch te investeren in onderwijs, infrastructuur en gezondheidszorg. De overheid laat MKBA’s uitvoeren, waaruit volgt dat de bevolking 0 euro aan consumptieve bestedingen bereid is in te leveren, zij hebben immers geen consumptieve bestedingen meer. Vervolgens concludeert de overheid dat het onverstandig is om in onderwijs, infrastructuur en gezondheidszorg te investeren, omdat uit de MKBA blijkt dat de bevolking hier niet voor bereid is te betalen. Het investeren in onderwijs, gezondheidszorg en infrastructuur levert geen positief effect op voor de burgers. Dit is uiteraard een onjuiste conclusie. Individuen hebben in het gedachte-experiment weliswaar geen preferenties als consument, maar zij hebben ook preferenties ten aanzien van de manier waarop reeds betaald belastinggeld wordt uitgegeven door de overheid en dus heeft dit invloed op hun welzijn.
Het is belangrijk om in de nabije toekomst naast de consumentenwaarde ook de burgerwaarde mee te nemen in MKBA’s. Een alternatief is uiteraard dat je alleen de consumentenwaarde meeneemt en aan beleidsmakers expliciet maakt dat zij de burgerwaardering zelf moeten afwegen. Als ervoor wordt gekozen om de burgerwaarde mee te nemen dan probeert een MKBA te meten wat Nederlanders – als burger en als consument – netto bereid zijn te betalen voor de effecten van een project.

MKBA-rapporten pretenderen het ‘maatschappelijk rendement’ of het ‘welvaartseffect’ te meten. Klopt dit volgens jou?
Beide termen zijn onjuist. De term ‘maatschappelijk rendement’ heeft geen enkele theoretische onderbouwing. De term wordt vooral gebruikt, omdat deze goed klinkt waardoor de MKBA gemakkelijker kan worden verkocht. Zowel ‘maatschappelijk’ als ‘rendement’ zijn woorden die goed in het gehoor liggen. Ik vergelijk het vaak met groente ‘verkopen’ aan kinderen. Kinderen zullen misschien sneller wortels eten als je ze ‘oranje snoepjes’ noemt, dan dat je zegt dat ze gezond voor hen zijn. Mijn boodschap is dat je de MKBA wel als ‘snoepje’ kunt verkopen aan besluitvormers, maar dat een MKBA uiteindelijk gewoon gezonde groente voor de besluitvorming is. Het smaakt niet altijd even lekker, maar het is wel verstandig om de MKBA als hulpmiddel te gebruiken in de besluitvorming.
Dan de term ‘welvaartseffect’. Voor het berekenen van het welvaartseffect is meer nodig dan alleen een MKBA. Om het welvaartseffect van een beleidsoptie te berekenen moet je drie dingen weten. 1) Wat zijn Nederlanders netto bereid te betalen voor de effecten van het project (dit meet je in de MKBA); 2) wat is hun marginale nut van inkomen; 3) Wat is het gewicht van welvaartseffecten van verschillende Nederlanders in de sociale welvaartsfunctie. Hieronder is de sociale welvaartsfunctie weergegeven in formulevorm.

Met name de tweede en de derde factor verdienen nadere toelichting. Wat is het marginale nut van inkomen? Dit is de welvaart die een individu ontleent aan extra inkomen. De econoom Layard et al. (2008) concluderen dat marginaal nut van extra inkomen daalt naarmate je inkomen stijgt. Als je aan iemand als Donald Trump 1000 euro geeft, dan zal hij dat nauwelijks merken, terwijl 1000 euro een groot effect heeft op het welzijn van een dakloze. Wat is ‘gewicht in de sociale welvaartsfunctie’? Een vervolgvraag die je moet stellen is: ‘wiens sociale welvaartsfunctie’.
De vraag hoe een welvarend land eruitziet wordt door mensen en ook door politici verschillend beantwoord. De sociale welvaartsfunctie verschilt van mens tot mens. Een politicus als Alexander Pechtold (D66) kent mogelijk aan het welvaartseffect van elke Nederlander evenveel waarde toe en voor hem zou je dus bij elke Nederlander een ‘1’ kunnen invullen in de formule. Emile Roemer (SP) kent misschien aan het welvaartseffect voor miljonairs 0,8 toe en aan de allerzwakste in de samenleving 1,2. Sander de Rouwe (CDA) kent misschien aan welvaartseffecten voor Friezen 1,4 toe en aan welvaart voor mensen in de Randstad 0,9. Zo kan het gebeuren dat het welvaartseffect van een beleidsoptie door Emile Roemer en Alexander Pechtold verschillend wordt beoordeeld, waardoor de een voor en de ander tegen een beleidsoptie is. Concluderend is ‘het welvaartseffect’ van een project niet objectief te meten, omdat sociale welvaartsfuncties van mensen heterogeen zijn (Nyborg, 2012). Hoe moet met deze kennis worden omgegaan? Volgens mij dreig ik een beetje in herhaling te vallen, want er zijn wederom twee opties. Of we gaan proberen vanuit verschillende politieke invalshoeken het welvaartseffect van een project te achterhalen. Dan moeten we het marginaal nut van inkomen en de sociale welvaartsfuncties van politici onderzoeken. Of we communiceren zo duidelijk mogelijk aan politici dat we alleen de netto betalingsbereidheid van een project meten en dat zij nog zelf een afweging moeten maken over het marginaal nut van inkomen en het gewicht in de sociale welvaartsfunctie.

Je lijkt erg sceptisch over de MKBA.
Dat klopt niet. Misschien ben ik wel de grootste voorstander in Nederland van het instrument, maar ik vind niet dat we onze ogen moeten sluiten voor nieuwe inzichten. Integendeel, het is mijn taak als wetenschapper om nieuwe inzichten voor het voetlicht te brengen en deze te communiceren. Zeker als ik zie dat het niet meenemen van nieuwe inzichten het draagvlak voor de MKBA kan aantasten.

Wie moet volgens jou het initiatief nemen om de MKBA-systematiek te verbeteren?
Ik denk dat dit een collectieve inspanning moet zijn. Als uitvoerders van MKBA’s, ambtenaren die verantwoordelijk zijn voor de MKBA-systematiek, wetenschappers, politici en beleidsambtenaren gezamenlijk de schouders eronder zetten, dan denk ik dat de verdere ontwikkeling van de Nederlandse systematiek snel op gang komt.

Je hebt al veel gezegd over verbeterpunten van de MKBA-systematiek. Wat zijn volgens jou de belangrijkste verbeterpunten voor het MKBA-proces?
Recentelijk heb ik de Nederlandse MKBA-praktijk vergeleken met de Zweedse, Noorse, Deense en Britse MKBA-praktijk (Mouter, 2014b). Een van de resultaten van dit onderzoek was dat het proces rondom de MKBA in Nederland veel intensiever is georganiseerd dan in de andere landen. Stakeholders worden veel meer dan in andere landen betrokken bij de analyse. Een betere acceptatie van de resultaten is hier een voordeel van, maar ik zie ook nadelen. Stakeholders proberen de resultaten, de framing van de hoofdconclusies en de timing van publicatie van het rapport te beïnvloeden. Het meest beruchte voorbeeld hiervan is het proces rondom de Ring Utrecht. Hoewel de MKBA al in december 2013 klaar was, publiceerde minister Schultz het rapport vlak voor de WK-wedstrijd Nederland-Spanje op 13 juni 2014 om ervoor te zorgen dat het rapport weinig media-aandacht zou trekken. Omdat het debat over de Ring Utrecht al vijf dagen later plaatsvond was er geen ruimte meer voor een publiek debat over de studie en was het voor Tweede Kamerleden niet mogelijk om de studie goed te doorgronden. In dit geval transformeerde de MKBA van een neutrale afstandelijke analyse in een politiek machtsmiddel. Om dit te voorkomen zou erover kunnen worden nagedacht om de opdrachtgeversrol van de MKBA neer te leggen bij een partij die niet direct gelieerd is aan de politieke besluitvorming.

Is een maatschappelijke kosten-batenanalyse door beleidsmakers zelf uit te voeren?
Kort geleden heb ik acht Kamerleden geïnterviewd over de MKBA. Een aantal van hen was in de veronderstelling dat de MKBA een soort computermodel is waarbij je wat gegevens invoert, je op een knop drukt en de uitkomst eruit rolt. Deze veronderstelling klopt niet. De MKBA is eerder een ambacht. Je leert het door de spelregels goed te kennen, maar vooral door het vaak te doen en na te denken/te discussiëren over het toepassen van de spelregels. Beleidsmakers kunnen ervoor kiezen om een ambachtsman in te huren om een MKBA voor hen te maken, maar ze kunnen er ook voor kiezen om het ambacht zelf onder de knie te krijgen. De ervaring van deelnemers aan de tweedaagse MKBA Basiscursus die ik vorig jaar drie keer heb georganiseerd is dat zij na het volgen van de cursus zelf voorzichtig kunnen beginnen aan hun eerste MKBA. Wel is mijn advies om deze eerste MKBA samen te doen met een ambachtsman- of vrouw om zo het vak onder de knie te krijgen, maar uiteindelijk moet je het zelf kunnen. En zoals voor ieder ambacht geldt, is zelfs de beste vakman nooit uitgeleerd.

Niek Mouter is postdoctoraal onderzoeker aan de TU Delft.

Literatuur

• Kelman, S., 1981. ‘Cost-benefit analysis: an ethical critique’. In: Donaldson, T., Werhane, P.H., Cording, M. (eds.) Ethical Issues in Business: A Philosophical Approach, pp. 559-564. Prentice Hall, Upper Saddle River.
• Layard, R., Mayraz, G., Nickell, S., (2008). ‘The marginal utility of income’. Journal of Public Economics 92, pp. 1846-1857.
• Manville, M., Cummins, B., (2014). ‘Why do voters support public transportation? Public choices and private behavior’. Transportation 42 - 2, pp. 303-332.
• Mouter, N., (2014a): ‘Cost-Benefit Analysis in Practice’. Te downloaden via www.mkba-informatie.nl
• Mouter, N., (2014b): ‘MKBA Internationaal’. In opdracht van het Planbureau voor de Leefomgeving. Te downloaden via www.mkba-informatie.nl
• Nyborg, K., (2012). The ethics and Politics of Enviromental Cost-Benefit Analysis. Routledge.
• Sunstein, C., 2005. ‘Cost-Benefit Analysis and the Environment’. Review Essay.