Rotterdamse rationaliteit? Reactie op het artikel 'Rotterdamse meetbare doelen'*

In TPC 2015 nr.1 is een zeer lezenswaardig en actueel artikel opgenomen van de hand van Willem Gordijn en Nicole Kuijpers. Het artikel gaat in op de functionaliteit van het Rotterdams bestuursmodel in de context van de politieke werkelijkheid. De wens om concrete prestaties van beleid tot uitdrukking te brengen is vanuit een rationeel perspectief voor de hand liggend. Immers de concrete doelen die aan de voorkant worden gesteld, moeten aan de achterkant worden getoetst. In de bijdrage van Gordijn en Kuijpers komt het beeld naar voren dat het Rotterdamse (rationele) bestuursmodel stand houdt in de politieke arena en dat het daar ook een nuttige rol vervult. De functionaliteit van het model wordt gekoppeld aan de volgende uitgangspunten:

• een college dat gaat voor zijn prioriteitsdoelen;
• een ambtelijk apparaat waarbinnen draagvlak is voor het werken met meetbare doelen;
• een verantwoording over de behaalde resultaten waarvan de betrouwbaarheid is getoetst door de rekenkamer;
• een raad die het college durft aan te spreken op het realiseren van de resultaten;
• spelregels voor alle betrokken actoren met betrekking tot het opstellen van, het werken met en het verantwoorden over de meetbare doelen.

Er zitten daarbij wel, zoals Gordijn en Kuijpers constateren, nog enkele spanningen in het model: de politieke focus op de vraag of de doelen zijn gehaald, de rationele focus op de vraag waarom doelen niet zijn gerealiseerd en of dat te wijten is aan het bestuur. Die drie laatste punten zijn nog, wat wordt genoemd, ‘een uitdaging’. In tegenstelling tot dat wat in het artikel wordt gesuggereerd, namelijk dat deze uitdaging er één is voor de rekenkamer, lijkt het meer in de rede te liggen dat deze uitdaging een verantwoordelijkheid moet zijn van het college.

Het artikel bevat een mooi overzicht, ontleend aan het werk van Hans de Bruijn, van de pitfalls bij prestatiemeting. Het is alleen jammer dat uit dit overzicht geen consequenties worden getrokken. Zo is er de reductie van de werkelijkheid die het werken met kengetallen, lees: meetbare doelen, met zich meebrengt. Door een ambitie in één kengetal uit te drukken vernauwd het zicht op de realiteit. Door de focus op één kwantitatief doel wordt makkelijk voorbijgegaan aan kwalitatieve aspecten die met dit doel samenhangen. Er wordt uitgegaan van homogeniteit van de prestaties, terwijl er feitelijk vrijwel altijd sprake is van heterogeniteit. Belangrijker nog is de causaliteitsvraag. Idealiter ligt een gedegen beleidstheorie ten grondslag aan beleid. Helaas is de werkelijkheid anders: de kwantitatieve doelen worden gesteld en het beleid wordt geacht deze te realiseren. Ontbreekt (zicht op de) causaliteit tussen handelen en gevolgen, dan kan dat kan leiden tot onverwachte uitkomsten: a. het beleid wordt uitgevoerd en het doel wordt gehaald (geluk); b. het beleid wordt uitgevoerd en het doel wordt niet gehaald (pech). In beide gevallen is het beleid luchtfietserij, al is men in het laatste geval beter af omdat de kans dat het beleid dan wordt gewijzigd groter is. De consequentie die uit deze theoretische overweging moet worden getrokken is dat het Rotterdamse model op dit punt ernstig tekortschiet: zonder causaliteitsanalyse kan geen deugdelijk oordeel over de effectiviteit van beleid worden geveld.

Een ander interessant aspect van het Rotterdamse model is gelegen in de totstandkoming van de meetbare doelen. Uiteraard is dit een verantwoordelijkheid van het college. Gebruikelijk daarbij is de inzet van ambtelijke diensten, bijvoorbeeld de interne-auditafdeling. Zo ook in Rotterdam. Opmerkelijk is echter dat de Rotterdamse Rekenkamer is ingegaan op een verzoek van het college om bij aanvang van de huidige collegeperiode een kwaliteitstoets uit te voeren op de meetbare doelen van het college. Op het eerste gezicht een mooie gezamenlijke inspanning om tot zo goed mogelijke doelen te komen en het college wordt niet achteraf verrast door kritiek van de rekenkamer op de gehanteerde meetbare doelen. Vanuit het perspectief van checks and balances kan men tot een ander inzicht komen. Uiteraard gaat het hier niet om de kwantitatieve invulling van de doelen. Dat blijft altijd een eigenstandige verantwoordelijkheid van het college. Maar de rekenkamer committeert zich wel aan de methodologische invulling. Dit is een mogelijke valkuil voor de rekenkamer doordat zij zich aan de voorkant van het beleid lieert, zich het recht ontneemt om in de fase van de beleidsevaluatie een oordeel te vellen. Doelstellingen toetsen, een vorm van ex-ante-evaluatie, impliceert tevens het beoordelen van de meetbare doelen inclusief de ex-ante-beoordeling van een daaraan ten grondslag liggende beleidstheorie. Om de onafhankelijkheid te bewaren kan de toets van de kwaliteit van de collegedoelstellingen uitgevoerd worden door de interne-auditafdeling of een aparte rekenkamer voor ex-ante-onderzoek. Het belang van een dergelijk onafhankelijk oordeel blijkt nadrukkelijk in het artikel van Gordijn en Kuipers uit de paragraaf over de beleidsevaluatie. Van 33% van de doelstellingen blijkt dat deze vooraf niet controleerbaar is, niet relevant is of geen verantwoording bevat (de kleur blauw). Na de beleidsevaluatie blijkt dat nog eens 37% van de doelstellingen niet is gehaald (de kleur rood). In totaal betreft het 70% van de collegedoelstellingen!

De nadruk in het artikel op het rationele model (sociaal-wetenschappelijke rationaliteit) is uit een oogpunt van onderzoekbaarheid en verantwoording wel goed te begrijpen. Maar de politieke werkelijkheid of politieke rationaliteit kan moeilijk genegeerd worden. Daar zijn evenzeer goede rationele argumenten voor te geven. Politici hebben niet altijd behoefte aan meetbare doelen. De bewegingsruimte wordt beperkt. De coalitieperiode is doorgaans maar vier jaar. Het ontneemt de bewegingsvrijheid van politici. Politici moeten voortdurend onderhandelen met diverse actoren. Niet alleen lokale actoren, maar ook regionale en landelijke actoren. Bovendien veranderen de omstandigheden voortdurend waardoor doelen verschuiven. Al werkende weg ontwikkelen zich nieuwe inzichten. Doelverschuiving kan rationeler zijn dan strikt vasthouden aan eenmaal geformuleerde meetbare doelen.

Men kan natuurlijk gaan somberen en, op grond van het feit dat in bijna 70% van de gevallen geen uitspraak kan worden gedaan (blauw) of de doelen niet zijn gehaald (rood) en het model op gespannen voet staat met de politieke rationaliteit, het Rotterdamse model terzijde schuiven. Dat gaat te ver. Het model zou aan waarde kunnen winnen als het expliciteren van de beleidstheorie onderdeel zou worden van het model. Dat zou tezamen met een goede methodologische opzet helderheid verschaffen wat de bijdrage is van Rotterdams beleid aan het behalen van beleidsdoelen en wat de betekenis is van autonome factoren. Dat zou de kans vergroten dat het Rotterdams model navolging krijgt van andere lokale overheden.

Jan Hakvoort en Henk Klaassen

Noot
* W. (Willem) Gordijn en N. (Nicole) Kuijpers, ‘Rotterdamse meetbare doelen’, TPC 13 (2015) 1, pp. 22-27.

Antwoord aan Hakvoort en Klaassen
Allereerst bedanken wij de heren Hakvoort en Klaassen voor hun reactie. Daarin geven zij aan dat de spanningen die aanwezig zijn in het model allereerst een verantwoordelijkheid zijn van het college. Wij vinden het op dit punt echter ook een taak van de rekenkamer om door middel van onderzoek inzichtelijk te maken waarom doelen niet zijn gerealiseerd. Dat de rekenkamer is ingegaan op een verzoek van het college om de meetbare doelen te toetsen achten Hakvoort en Klaassen opmerkelijk. De rekenkamer lieert zich hiermee echter niet op voorhand aan het beleid, maar heeft een onafhankelijk oordeel uitgesproken over de meetbaarheid van de geformuleerde doelen. Daarmee kan worden voorkomen dat pas bij het toetsen van de resultaten blijkt dat doelen oncontroleerbaar zijn. Tot slot onderschrijven we dat het model aan waarde kan winnen wanneer er meer aandacht komt voor het expliciteren van beleidstheorieën. In dat verband besteedt de rekenkamer in haar onderzoeken expliciet aandacht aan de relaties tussen geleverde prestaties en gerealiseerde effecten.

Willem Gordijn en Nicole Kuijpers