Verantwoord Begroten en parlementaire controle

Afgelopen jaren is in Den Haag stapsgewijs gewerkt aan het invoeren van een nieuwe begrotingssystematiek voor het rijk, genaamd ‘Verantwoord Begroten’. Deze systematiek vervangt de begrotingssystematiek ‘Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording’. Maar stelt Verantwoord Begroten de Tweede Kamer nu beter in staat controle uit te oefenen?

Met ‘Verantwoord Begroten’ (VB) wil het kabinet tegemoet komen aan de wens van de Tweede Kamer om meer informatie te geven over de wijze waarop de minister zijn of haar budget inzet. Het kabinet beoogt zo het budgetrecht van de Kamer te versterken.
De begrotingen voor het kalenderjaar 2013 zijn voor de eerste keer volledig gepresenteerd en met de afronding van het jaarverslag 2013 is voor het eerst een complete begrotingscyclus gewerkt met VB. Dat maakt de vraag actueel of de informatie op basis van VB de Tweede Kamer nu beter in staat stelt haar controlerende taak uit te oefenen.

Parlementaire controle
Een kerntaak van de Tweede Kamer is, naast wetten maken, het controleren van de regering. Door middel van het uitoefenen van controle kan het parlement de regering vervolgens (bij)sturen. Ministers leggen hiervoor verantwoording af aan het parlement door middel van het verschaffen van informatie. Een goede kwaliteit van informatie is hierbij onontbeerlijk. Zonder kwalitatief goede informatie is geen echte controle mogelijk.
In de literatuur wordt de kwaliteit van informatie uitgedrukt in een kwaliteitsspectrum met verschillende elementen, te weten volledigheid, accuratesse, validiteit, nauwkeurigheid, tijdigheid en begrijpelijkheid (Vaassen et al., 2011). Naarmate hoger wordt gescoord op deze elementen, is betere parlementaire controle mogelijk.

Verantwoord Begroten
VB is de opvolger van de VBTB-begrotingssystematiek. Geïnspireerd door New Public Management was de bedoeling van VBTB dat begrotingen inzichtelijker zouden maken wat de beoogde doelen van beleid zijn, welke beleidsinstrumenten worden ingezet, welke financiële middelen ermee gemoeid zijn en wat de prestaties en effecten van beleid zijn. De gedachte daarbij was dat er hiertussen altijd een logische relatie bestaat, maar dit blijkt niet steeds zo te zijn. VBTB leidde dan ook tot lange beleidsmatige teksten, waarin werd gerapporteerd over indicatoren en kengetallen die losstonden van de beleidsinzet van de minister, ver buiten de invloedssfeer van de minister lagen of te technisch waren (Cammel en de Jong, 2012). Als reactie hierop is VB ontwikkeld, in samenspraak met de Tweede Kamer en de Algemene Rekenkamer. De kern van VB is dat de begroting focust op waar de minister echt verantwoordelijk voor is en met welke financiële instrumenten hij of zij aan deze verantwoordelijkheid invulling geeft. De ambitie is dat alleen beleidsinformatie die hier een directe relatie mee heeft nog wordt opgenomen. Beleidsartikelen in de begroting zijn nu meer toegespitst op de daadwerkelijke beleidsinzet van de minister op een beleidsterrein. Dat heeft ook geleid tot een scherpere formulering van de bekende drie W-vragen die met de operatie VBTB zijn ingevoerd.

Tabel. De drie W-vragen in VBTB en VB

Ook is er met de introductie van VB een scheiding aangebracht tussen programmageld (beleidsgeld) en apparaatsgeld (geld aan personeel en materieel) en zijn programmagelden ingedeeld in een twaalftal financiële instrumenten. Zo wordt getracht tegemoet te komen aan de wens van de Kamer om meer inputinformatie te krijgen en informatie over de wijze waarop de minister het budget inzet, wat goed valt te verklaren in tijden van budgettaire krapte. Ten slotte is er in de stukken nu ook meer aandacht voor beleidswijzigingen, budgetflexibiliteit en beleidsdoorlichtingen.
Een analyse van VB-begrotingen laat zien dat deze nu compacter zijn en meer inzicht bieden in de rol van de minister, waardoor de begrijpelijkheid is verbeterd. De validiteit is eveneens gestegen en dat geldt ook voor de nauwkeurigheid van de financiële informatie: de financiële informatie heeft meer diepgang dan voorheen. De hoeveelheid beleidsinformatie is echter gereduceerd. Een vergelijking van een aantal VBTB-begrotingen uit 2010 met VB-begrotingen uit 2013 laat zien dat het paginavolume met bijna een derde is teruggebracht (de Kam, 2013). Verderop komt de beleidsinformatie nader aan bod.

Ministeriële verantwoordelijkheid
Parlementaire controle is gebaseerd op het principe van de ministeriële verantwoordelijkheid, aangevuld door twee aanvullende staatsrechtelijke regels: de inlichtingenplicht en de vertrouwensregel.
De ministeriële verantwoordelijkheid is verankerd in artikel 42 lid 2 van de Grondwet: “De Koning is onschendbaar; de ministers zijn verantwoordelijk.” Het artikel maakt op zichzelf niet duidelijk wat hieronder moet worden verstaan. De commissie- Scheltema heeft daarom uiteengezet wat de verantwoordingsplicht jegens het parlement inhoudt: “Verantwoording afleggen betekent aansprakelijk zijn, (bevredigend) rekenschap afleggen, rechtvaardigen en verdedigen. (…) Afleggen van verantwoording is het uitleggen, motiveren en verdedigen van het gevoerde beleid” (Tweede Kamer, 1992-1993). De verantwoordingsplicht heeft een belangrijke beperking, want zonder bevoegdheid geen verantwoordelijkheid. Kortom, ministeriële verantwoordelijkheid bestaat slechts voor zover de minister bevoegdheden heeft en slechts voor zover de minister bevoegdheden heeft, heeft deze een verantwoordingsplicht. Voorheen rapporteerden ministers ook wel over zaken die buiten hun verantwoordelijkheid of invloedssfeer lagen (de minister van EZ gaf dat bijvoorbeeld zelf ook fijntjes aan in zijn begroting van 2011). Dat leidde tot onduidelijkheid bij de Kamer. VB tracht dit tij te keren. Dit kan daarmee de indruk wekken dat de ministeriële verantwoordelijkheid zo wordt ingeperkt, maar dit is geenszins het geval. VB richt zich slechts meer op de directe verantwoordelijkheid van de minister. Het streven daarbij is dat dit ook leidt tot heldere verantwoording in het jaarverslag; de beleidsambities en de feitelijke inzet liepen te veel uiteen en dat was voorheen een gat in de verantwoording (Ministerie van Financiën, 2011).

Met VB is de ministeriële verantwoordelijkheid opnieuw beschreven. VB maakt transparanter waar de bevoegdheden en beleidsinzet van een minister liggen. Dat maakt de begrijpelijkheid van de gepresenteerde informatie beter voor de Kamer. Het is zo duidelijker waar de Tweede Kamer de minister op kan aanspreken.

Budgetrecht
Het geheel van parlementaire rechten op het gebied van de rijksfinanciën wordt het budgetrecht genoemd. Hierin komen de hoofdtaken van de Tweede Kamer, controle en wetgeving, samen. Het budgetrecht kent haar oorsprong in artikel 105 van de Grondwet en is nader uitgewerkt in de Comptabiliteitswet 2001.
De kern van het budgetrecht is dat ingediende begrotingen bij wet vastgesteld worden. De door het parlement goedgekeurde bedragen op de begrotingsartikelen vormen voor de regering een machtiging voor het verrichten van geplafonneerde uitgaven, waarover in het jaarverslag verantwoording wordt afgelegd. Hiermee zijn die overheidsuitgaven vooraf geautoriseerd. Met een expliciet besluit hierover is de wens van de meerderheid van het parlement helder, waarmee vervolgens de parlementaire controle op de uitvoering kan plaatsvinden.

In Nederland is het zo geregeld dat uitgaven die hoger uitvallen dan de geautoriseerde bedragen in beginsel slechts kunnen worden gedaan na nieuwe autorisatie van het parlement. Dit brengt met zich mee dat suppletoire begrotingen tijdig moeten worden ingediend en vastgesteld. In de praktijk kan dit echter tot problemen te leiden, indien de uitvoering van beleid niet op vaststelling van een voorstel van een begrotingswijziging kan wachten. In dergelijke gevallen worden vooruitlopende begrotingsinformatie en budgettaire wijzigingen aan de Kamer medegedeeld per brief of budgettaire nota, waarna het parlement hiermee stilzwijgend akkoord gaat of deze verwerpt (Tweede Kamer, 2011-2012). Achteraf geeft het parlement vervolgens alsnog formele autorisatie voor de financiële maatregelen door het aanvaarden van de begrotingswijziging.

Een nadeel van dergelijke impliciete besluitvorming is dat het leidt tot onduidelijkheden. Zonder expliciete machtiging vooraf is controle achteraf moeilijker uitvoerbaar. Bij expliciete besluitvorming kan het parlement zelf haar besluit formuleren, maar bij impliciete besluitvorming bestaat er geen geformuleerd besluit en daarmee geen mogelijkheid om besluiten te wijzigen of te amenderen (Minderman, 2000). Impliciete besluitvorming beperkt daarmee de sturingsmogelijkheden van het parlement.
Parlementaire controle komt het beste tot haar recht met expliciete besluitvorming die vooraf gaat aan de uitvoering. Hiervan is nog geen sprake op alle fronten. Door het kabinet worden veelvuldig financiële verplichtingen aangegaan zonder dat de Kamer hier vooraf mee heeft ingestemd door aanvaarding van de desbetreffende begrotingswet (Tweede Kamer, 2011-2012). Dergelijke impliciete besluitvorming verbetert de tijdigheid van financiële informatie niet. Daarbij speelt ook dat het budgetrecht nog niet van toepassing is op de ontvangsten en de premiesectoren en de afdracht aan de EU komt ook niet in een begrotingswet aan de orde. De volledigheid van financiële informatie binnen het budgetrecht is derhalve niet vergroot met VB.

Bij het budgetrecht speelt ook het beheer van de rijksfinanciën een voorname rol. Dat is uitgewerkt in de Comptabiliteitswet 2001, waarin onder meer staat dat ministers verantwoordelijk zijn voor de doeltreffendheid en de doelmatigheid van hun beleid. Beleidsinformatie over doelmatigheid en doeltreffendheid is belangrijk in het verkeer tussen regering en Tweede Kamer, zodat de Kamer haar controlerende taak ook op dit vlak kan uitoefenen. Deze taak is des te belangrijker omdat de Rekenkamer in 2013 heeft opgemerkt dat door het wegvallen van beleidsinformatie in de begrotingen minder duidelijk is welke concrete doelen een minister nastreeft en er soms weinig samenhang is tussen de inzet van geld, te leveren prestaties en daarmee te realiseren effecten (Algemene Rekenkamer, 2013). Een beeld hiervan is echter nodig om het beleid te kunnen beoordelen.
Het wegvallen van beleidsinformatie in de begrotingen leidt er dan ook toe dat beleidsdoorlichtingen belangrijker zijn geworden voor de Kamer. Beleidsdoorlichtingen zijn syntheseonderzoeken naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid over een bepaalde periode. Ze worden eens in de zoveel jaar uitgevoerd door het verantwoordelijke vakdepartement en zijn onontbeerlijk voor de parlementaire controle. VB zet in op het verbeteren van beleidsdoorlichtingen, maar het uitvoeren van een goede beleidsdoorlichting is geen sinecure. Het aantonen van de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid dankzij beleidsinzet is een lastige opgave en daar verandert VB op zichzelf weinig aan. De accuraatheid van beleidsinformatie uit een beleidsdoorlichting verbetert op zichzelf dan ook niet door VB, maar een kwaliteitsimpuls ligt wel in het verschiet. Dat komt onder meer omdat de aandacht van de Tweede Kamer voor beleidsdoorlichtingen stijgt en er nadrukkelijk over wordt gerapporteerd in begrotingen. Ook zijn recent in de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek, waarin de regels staan opgenomen voor het uitvoeren van evaluaties en beleidsdoorlichtingen, wijzigingen opgenomen om het instrument beleidsdoorlichting verder te versterken (Ministerie van Financiën, 2014).

Conclusie
De mogelijkheid van de Tweede Kamer om haar controlerende taak uit te oefenen staat of valt met de informatie die zij ontvangt van de regering. Zoals de hoofdlijnennotitie bij de Comptabiliteitswet ook al aangeeft is alleen geen eenduidig en tijdonafhankelijk antwoord te geven op de vraag wat als relevante informatie moet worden beschouwd. Wat relevante informatie is, verandert in de loop der tijd. In hoogtijdagen ligt het accent van de parlementaire controle logischerwijs op andere zaken dan in perioden van budgettaire krapte, zoals nu het geval is.

Met de introductie van VB is het budgettaire aspect in de begrotingscyclus weer op de voorgrond komen te staan. De wijzigingen zijn mede op verzoek van de Tweede Kamer aangebracht. In die zin is VB zonder meer een verbetering met het oog op de parlementaire controle, omdat hiermee tegemoet is wordt gekomen aan de informatiebehoefte van de Kamer zelf.
Vanuit het kwaliteitsspectrum van informatie is het beeld van VB meer genuanceerd. Op onderdelen is VB een verbetering en op onderdelen nog niet. De stukken zijn nu compacter en de financiële informatie komt beter uit de verf. De begrijpelijkheid, nauwkeurigheid en validiteit van de informatie is vergroot, maar dat geldt niet voor de volledigheid en tijdigheid. Ook is de accuraatheid van beleidsinformatie nog voor verbetering vatbaar, maar een betere toepassing van het instrument beleidsdoorlichtingen zal daarbij ongetwijfeld gaan helpen.

Drs. Dirk-Jan Schoneveld is managing consultant bij adviesbureau Berenschot. Dit artikel is geschreven op persoonlijke titel.

Literatuurlijst

• Algemene Rekenkamer, Aandachtspunten bij de uitwerking van Verantwoord Begroten, 25-2-2013.
• C.A. de Kam, Nieuwe wijn in nieuwe zakken: enkele kanttekeningen bij Verantwoord Begroten, Jaarboek overheidsfinanciën, 2013.
• E. Vaassen, R. Meuwissen en A. Beek, Hoofdlijnen bestuurlijke informatieverzorging, Noordhoff Uitgevers, 2011.
• G.D. Minderman, Tweede Kamer en rijksfinanciën: een studie naar parlementaire sturing van rijksfinanciën in Nederland, Boom juridische uitgevers, 2000.
• M. Cammel en M. de Jong, Van VBTB naar VB, TPC, 7-11-2012.
• Ministerie van Financiën, Verantwoord Begroten, BZ/2011 192M, 22-3- 2011.
• Ministerie van Financiën, Tussenevaluatie Verantwoord Begroten, BZ/2011/750 U, 23-12-2011.
• Ministerie van Financiën, Evaluatie Verantwoord Begroten, BZ2014- 468 M, 18-12-2014.
• Tweede Kamer 1992-1993, Steekhoudend ministerschap, 21 427, nr. 40 en 41.
• Tweede Kamer 2011-2012, Parlementaire enquête financieel stelsel, 31 980, nr. 61.