Intern toezicht is gebaat bij meer tegenspraak

De afgelopen jaren is de samenleving regelmatig geconfronteerd met overmoedige bestuurders, en raden van toezicht die tegen deze bestuurders niet opgewassen bleken te zijn. Door hun (informatie) positie te versterken worden raden van toezicht in staat gesteld het nodige tegenwicht te bieden. Meer tegenspraak – in de zin van een extra kritische blik – biedt daarbij uitkomst.

‘Too little, too late’
De recente onderzoeken naar misstanden bij onderwijsstellingen (InHolland, Amarantis), woningcorporaties (Woonbron, Vestia en Rochdale), zorginstellingen (IJsselmeerziekenhuizen) maken pijnlijk duidelijk dat het intern toezicht – de raden van toezicht1 – onvoldoende heeft gefunctioneerd als tegenkracht voor het bestuur. In deze onderzoeken komt een beeld naar voren van bestuurders die ambitieuze en financieel risicovolle projecten nagenoeg geruisloos konden doorvoeren. Het optreden van de raden van toezicht wordt achteraf door de politiek getypeerd als ‘too little, too late’. De politiek kiest vaak voor het strakker aanhalen van de teugels bij deze maatschappelijke instellingen. Zo wordt sinds de bankencrisis gewerkt aan de hervorming van de financiële sector en is onlangs een wet aangenomen die beoogt het functioneren van woningcorporaties als ondernemingen met een maatschappelijke taak te verbeteren.2 Dit zou in de toekomst moeten voorkomen dat enthousiasme bij bestuurders doorslaat en de samenleving schade berokkent.3 De gekozen oplossing is voorspelbaar maar past niet bij de huidige tijdgeest en samenleving. In plaats van deze overheidsinterventie zou het verstandiger zijn om de raden van toezicht beter in positie te brengen. Dit kan onder meer door het organiseren van meer interne tegenspraak.

Maatschappelijke instellingen aan zet
Onze huidige samenleving kan worden getypeerd als een netwerksamenleving. In deze netwerksamenleving is niet langer de overheid de centrale sturingsinstantie bij het aanpakken van complexe problemen, maar zijn de maatschappelijke instellingen in samenwerking met private partijen aan zet. In deze visie past een overheid die haar publieke taken steeds meer overlaat aan het maatschappelijke middenveld.4 Een goed voorbeeld hiervan zijn de activiteiten die woningcorporaties hebben ontplooid om de leefbaarheid in de wijk voor hun huurders te verbeteren. Het is tevens een samenleving waarin burgers met behulp van social media (Twitter) – in plaats van politiek Den Haag – erin slagen om het maatschappelijk debat naar zich toe te trekken. Een recent voorbeeld hiervan is het Kamerdebat over de problemen van uitbetaling van de persoonsgebonden budgetten door de Sociale Verzekeringsbank dat via een oproep op Twitter werd afgedwongen. Ook de via social media geuite publieke verontwaardiging op de verhoging van het salaris van de bestuurders bij de ABN Amro, zullen er zeker aan bij hebben gedragen dat onlangs besloten is van deze verhoging af te zien. Daarmee is het niet langer de overheid maar de samenleving die bepaalt wat de maatschappelijke meerwaarde (‘public value’) van maatschappelijke instellingen zou moeten zijn.

De verwachting is dat de netwerksamenleving doorgroeit naar een participatiemaatschappij: een samenleving waarin de overheid zo veel als mogelijk overlaat aan de burgers die samenwerken met instellingen. Contrair aan deze ontwikkelingen heeft de politiek onlangs ingezet op een sterke inperking van de bewegingsvrijheid van maatschappelijke instellingen en moeten deze instellingen terug naar hun kerntaken.5 Daarmee heeft de overheid expliciet bepaald wat de maatschappelijke meerwaarde van deze instellingen voortaan mag zijn. Hoewel de parlementaire onderzoeken laten zien dat ook het extern toezicht ernstig is tekort geschoten, gaat de politiek juist voor meer extern toezicht.6 De overheid heeft hiervoor diverse autoriteiten (marktmeesters) in het leven geroepen die erop toe moeten zien dat de knikkers eerlijk worden verdeeld. Het optreden van een sterk sturende overheid die de maatschappelijke meerwaarde voor de maatschappelijke instellingen invult en vervolgens erop toeziet dat hieraan is voldaan, kan worden beschouwd als het resultaat van de verschillende parlementaire onderzoeken die vanaf 2008 zijn verricht.

Aanscherping van extern toezicht
Waarom kiest de politiek voor een hiërarchische benadering van de problemen, daarmee handelend in strijd met de huidige tijdgeest en de door haar gewenste participatiemaatschappij?

De vele parlementaire onderzoeken die de afgelopen jaren zijn verricht, hebben vaak betrekking op de privatiseringen van overheidsbedrijven en -diensten die al onder het kabinet Lubbers I (1982-1986) zijn ingezet. Bij deze privatiseringen was niet altijd voldoende aandacht voor het belang van de burger en het publieke belang. De reactie van de politiek kan worden opgevat als correctiemaatregel bedoeld om dit gebrek te herstellen.7 Dat juist in deze periode van laagconjunctuur de doelmatige besteding van belastinggeld volop in de belangstelling staat is evident. In deze tijd van forse bezuinigingen kan de overheid zich niet veroorloven toe te staan dat er belastinggeld over de balk wordt gegooid.

Een tweede verklaring is dat enkele maatschappelijke instellingen zich schuldig hebben gemaakt aan financieel wanbeheer en niet-integer bestuurlijk gedrag. Deze maatschappelijke instellingen hebben daardoor de aan hen toevertrouwde publieke belangen ernstig geschaad. Zowel zelfregulering via de sector als het interne toezicht hebben deze schade niet kunnen voorkomen. En daarmee is na de bankencrisis (wederom) het maatschappelijk vertrouwen geschonden. Volgens de politiek vraagt deze schending om drastische maatregelen. Onder druk van de massale publieke verontwaardiging die is ontstaan nadat de misstanden aan het licht zijn gekomen, honoreert de politiek daarom de sterke roep om een strengere aanpak en meer toezicht. De ‘toezichtsparadox’ doet zich hier in volle omvang voor. Doen zich gedurende enige tijd geen incidenten voor in een sector dan is het streven gericht op minder toezicht (door meer eigen verantwoordelijkheid, minder bureaucratie en bezuinigingen). Na incidenten is het streven gericht op meer toezicht (uitgebreider, intensiever en strenger).

Overigens rechtvaardigen politici de aanscherping van het externe toezicht vanuit de gedachte dat – anders dan bij publieke overheidsbedrijven – de betreffende maatschappelijke instellingen niet beschikken over een derde macht: de aandeelhouders. Inderdaad kan de algemene vergadering van aandeelhouders bestuurders waarover men ontevreden is, wegsturen. Maar het is zeer de vraag of de algemene vergadering van aandeelhouders hier snel toe zal overgaan. Ook aandeelhouders kunnen ervoor kiezen het belang op de korte termijn (winstmaximalisatie) te laten prevaleren boven het belang van de onderneming op de langere termijn (continuïteit). Daarbij komt dat het risico van aandeelhouders in geval van een faillissement is beperkt tot de waarde van hun inbreng (aandeel). Dit zou verklaren waarom de aandeelhouders van de systeembanken de bestuurders niet naar huis hebben gestuurd op het moment dat duidelijk werd dat de banken handelden in risicovolle bankproducten. Uiteindelijk kwam door deze handelwijze het maatschappelijk belang (deze banken zijn een essentieel onderdeel van het betalingssysteem) dusdanig in gevaar dat de overheid financieel moest bijspringen om deze systeembanken van de ondergang te redden.

Misleidende informatie
Toch blijft het de vraag of meer extern toezicht dus meer bemoeienis van de overheid, de geconstateerde problemen kan tackelen. Om deze vraag te kunnen beantwoorden, moet eerst duidelijk worden waarom het intern toezicht heeft gefaald. Het kernprobleem van het gebrekkig (intern) toezicht bij de onderzochte maatschappelijke instellingen is kernachtig te omschrijven als de situatie waarin bestuurders al dan niet opzettelijk handelen in strijd met het maatschappelijke belang en dit handelen lang buiten het zicht van de toezichthouders is gebleven.
De vraag is nu natuurlijk waarom het risicovol handelen door deze bestuurders buiten het zicht van de interne toezichthouders kon blijven. Hiervoor is een aantal oorzaken aan te wijzen. De eerste verklaring is dat de afgelopen jaren de raden van toezicht hun rol en taken te beperkt hebben opgevat. De raden van toezicht hadden vooral aandacht voor de financiële continuïteit en te weinig aandacht voor het functioneren van het bestuur en voor het algeheel functioneren van de organisatie.8

Daarbij kwam dat de raden van toezicht in hun beoordeling weinig kritisch zijn geweest. De raden van toezicht zijn volledig afgegaan op de verstrekte (misleidende) informatie van hun bestuurders.
Daarbij moet overigens wel bedacht worden dat de raden van toezicht (anders dan de externe toezichthouder) geen onafhankelijke positie buiten de organisatie innemen. De raden van toezicht hebben een horizontale relatie met het bestuur. In deze relatie is het toezicht meer gericht op samenwerking en vertrouwen en vervullen de raden van toezicht een adviesrol. In de praktijk lijkt daarbij vaak sprake te zijn van een (soms zelfs innige) vriendschappelijke cultuur. In een dergelijk relatie geldt het bestuur als de belangrijkste informatiebron. Daardoor is de kans groter dat de raden van toezicht zich baseren op onjuiste informatie.

De ingezette professionalisering van het interne toezicht en een betere zelfregulering door de betreffende sectoren – in de vorm van aangescherpte governancecodes – hadden hieraan een einde moeten maken. Dit is de afgelopen periode helaas niet gelukt. Het is daarom twijfelachtig of deze maatregelen nu wel soelaas gaan bieden. Vaststaat wel dat deze maatregelen geen oplossing zijn voor een van de belangrijkste problemen waar de raden van toezicht mee te maken kregen: namelijk dat bestuurders de raden van toezicht over hun risicovol gedrag niet of te laat hebben geïnformeerd. Daarbij was ook sprake van gemanipuleerde informatie: bestuurders hebben risico’s verzwegen of de stand van zaken is te rooskleurig voorgesteld. Het zal duidelijk zijn dat deze misleidende informatie het toezicht door de raden van toezicht zeer heeft bemoeilijkt.

Rooskleurige informatie
Ook in de publieke sector zijn door de jaren heen talloze voorbeelden aan te wijzen van handige bestuurders die op basis van te rooskleurige informatie risicovolle projecten hebben doorgedrukt.9 De voorbeelden laten zien dat deze bestuurders weinig behoefte hebben aan een werkelijke voorstelling van zaken, maar er veel aan is gelegen de zaken rooskleuriger voor te stellen om zo groen licht te krijgen voor het project.

Om kritische opmerkingen over het project vanuit de organisatie te omzeilen, brengen bestuurders het project niet onder in de lijnorganisatie, maar roepen hiervoor een aparte uitvoeringsorganisatie in het leven. Het project wordt als het ware op afstand gezet van de lijnorganisatie. Daardoor valt het buiten bereik van de gebruikelijke criticasters (controller, financiële afdeling, juristen) en worden de reguliere communicatielijnen doorbroken. Als toezichthouder loont het dus om goed te letten op de organisatorische inbedding van dergelijke omvangrijke projecten. De projectgroep wordt vervolgens gevuld met loyale medewerkers die zich zeer verbonden voelen met het project. Doordat het meewerken aan prestigeprojecten van bestuurders binnen de organisatie aanzien bij de betrokken medewerkers schept, is er sprake van een buitenmatige verbondenheid van deze medewerkers aan het project. Deze medewerkers die zelf belang hebben bij doorgang van het project, zullen hun kritische geluiden over het project voor zich houden.

Een andere manier om eventuele kritiek op het project te pareren, is het vragen van een second opinion aan een extern adviesbureau. Daarbij is de opdracht aan het adviesbureau erop gericht zoveel mogelijk positiefs over het project te vermelden en kritiek weg te nemen of te bagatelliseren. Zelfs bij het uitvoeren van de maatschappelijke kosten-batenanalyses kunnen de uitgangspunten dusdanig worden gekozen dat het projectalternatief altijd als maatschappelijk meest voordelige alternatief uit de bus zal komen.10 Onder het motto ‘wie betaalt, bepaalt’ kan de opdrachtgever (bestuurder) grote invloed op de eindadvisering uitoefenen.

Nadat definitief groen licht is gegeven voor het project, komen de risico’s als lijken uit de kast tevoorschijn. Ook vooraf toebedachte effecten van het project blijken in de werkelijkheid fors tegen te vallen. Deze tegenvallers worden door de verantwoordelijk bestuurders vervolgens toegeschreven aan de verslechterende economische omstandigheden of andere onvoorziene externe effecten. Vaak is het dan te laat om het project af te blazen. Er is sprake van een rijdende trein die niet meer gestopt kan worden doordat het duurder is om uit het project te stappen dan om het project met alle extra kosten en vertraging door te zetten. Het gevolg is dat de samenleving is opgescheept met vele overheidsprojecten die niet binnen het beschikbaar gestelde budget en/of termijn kunnen worden gerealiseerd.

Tegenspraak versterkt intern toezicht
Het is te kort door de bocht om te veronderstellen dat het probleem van deze gekleurde en daardoor ‘gebrekkige’ informatievoorziening door bestuurders getackeld kan worden door het innemen van een meer kritische houding door de raden van toezicht. Om een kritische toezichtrol te kunnen vervullen, is noodzakelijk dat de raden van toezicht volledig en op het juiste moment worden geïnformeerd. De kwaliteit van de informatie (in de zin van validiteit, actualiteit en volledigheid) aan de raden van toezicht zal daarom enorm verbeterd moeten worden. Dit kan onder meer door het organiseren van interne tegenspraak als extra controlemechanismen (checks) waardoor een meer evenwichtige belangenafweging (balances) kan plaatsvinden.11 Interne tegenspraak betekent een extra kritische blik en heeft als doel inschattingsfouten op te sporen. Met tegenspraak worden veronderstellingen, beleidsaannames en onderbouwing nog eens aan een extra toets onderworpen. Verder kunnen er kritische vragen worden gesteld die uitnodigen tot zelfreflectie. Ook kunnen tijdens de interne tegenspraak alternatieven worden aangereikt.12

Interne tegenspraak werkt alleen in een veilige omgeving waarin medewerkers straffeloos kunnen melden wat er mis dreigt te gaan of waar zich een ongeregeldheid voordoet. Er mag daarbij geen sprake zijn van een angstcultuur waarin medewerkers aan hun bestuurder geen ‘nee’ durven te verkopen en waarin het afgeven van kritische signalen of inbrengen van afwijkende standpunten voor de medewerkers een hachelijke onderneming is. Dit betekent dat de raden van toezicht erop toe moeten zien dat er zo’n klimaat wordt geschapen en gestimuleerd. Dit vergt een behoorlijke cultuuromslag bij die instellingen waar nog steeds sprake is van dominante bestuurders die zich niet laten tegenspreken.

Het verdient daarom aanbeveling dat raden van toezicht met hun bestuurders afspreken dat belangrijke bestuursbesluiten worden onderworpen aan interne tegenspraak en dat zij van de resultaten van deze interne tegenspraak kennis kunnen nemen. Een zorgvuldig door de raden van toezicht te selecteren groep criticasters, zal deze interne tegenspraak kunnen bieden. De selectie zal moeten plaatsvinden op basis van criteria die men ook aan zichzelf als toezichthouder stelt: deskundigheid, een open en kritische blik en het vermogen om de rug recht te houden. Interne controllers zijn qua kennis en competenties bij uitstek geschikt om de rol van criticaster te vervullen. Van belang is daarbij hun organisatorische inbedding (zo onafhankelijk mogelijk) en de ruimte tot onafhankelijk escaleren naar de raden van toezicht. Het spreekt voor zich dat de groep van criticasters zich ook ongevraagd tot de raden van toezicht kan wenden wanneer er zich onregelmatigheden dreigen voor te doen. Qua positie zouden de criticasters daarom onafhankelijk van het bestuur onder de raden van toezicht moeten opereren. Een extra bescherming bij ontslag zoals dat nu voor OR-leden geldt, valt daarbij te overwegen.

In aanvulling hierop kunnen de raden van toezicht een einde maken aan de heersende praktijk waarin het de bestuurder is die regisseert en bepaalt welke informatie de raad van toezicht onder ogen krijgt. Naast de informatie verkregen via interne tegenspraak zouden de raden van toezicht informatie moeten inwinnen bij andere bronnen om zo de informatie van hun bestuurder te verifiëren. Dit betekent dat de raden van toezicht in afwezigheid van de bestuurder regelmatig gesprekken voeren met de sleutelfiguren binnen de organisatie (OR/MR, management, staf, financiële afdeling en projectorganisatie) en de externe stakeholders (huurders, samenwerkingspartners, externe toezichthouders en gemeente). Wanneer de raden van toezicht merken dat de aan hen verstrekte informatie afwijkt van de informatie van de bestuurders, zullen zij hun bestuurder hier direct mee moeten confronteren.
Het organiseren van interne tegenspraak zal overigens niet voldoende zijn. Allereerst zal er opvolging moeten worden gegeven aan de aanbeveling die voort is gekomen uit het onderzoek naar Amarantis. Deze aanbeveling houdt in dat de raden van toezicht het recht krijgen om eigen onderzoeken uit te voeren, waardoor de raad van toezicht zich beter kan laten informeren.

Om de onafhankelijke positie van de raden van toezicht te waarborgen is voorts vereist dat de raden van toezicht beschikken over een eigen secretaris.

Deze secretaris mag hiërarchisch niet ondergeschikt zijn aan de bestuurder. De secretaris draagt zorg voor een onafhankelijke verslaglegging van de vergadering van de raden van toezicht. Ten slotte is het aan te raden dat de raden van toezicht beschikken over een eigen postbus en e-mailadres, waardoor zij rechtstreeks benaderbaar zijn voor informatie van derden. In het jaarverslag zal de raad van toezicht moeten benadrukken dat zij hiervoor open staat en vertrouwelijk met informatie zal omgaan.

Voldoende tegenkracht
Kortom: de oplossing voor falend intern toezicht is niet méér overheidsinterventie maar moet gezocht worden in versterking van de (informatie)positie van de raden van toezicht. Pas wanneer de raden van toezicht over dezelfde informatie beschikken als hun bestuurders – en er dus sprake is van een gelijk speelveld – zullen zij voldoende tegenkracht kunnen bieden.

Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven door mr. Hannie Wolters, werkzaam als senior onderzoeker bij de Noordelijke Rekenkamer.

Noten

1 Hieronder worden ook de raden van commissarissen bij maatschappelijke instellingen verstaan.
2 Deze hervorming is geregeld in de Wijzigingswet financiële markten die op 1 januari 2015 in werking is getreden. Op 17 maart 2015 heeft de Eerste Kamer de Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting aangenomen.
3 Deze schade kan zowel de verspilling van belastinggeld omvatten als de verhoging van de sociale huur, lesgelden en zorgkostenpremies doordat de woningcorporaties, onderwijsinstelling of zorginstellingen teveel risico’s nemen en daardoor in de financiële problemen geraken. De casus Amarantis is hiervan een goed voorbeeld.
4 In de Troonrede 2013 is dit als volgt verwoord: “Het is onmiskenbaar dat mensen in onze huidige netwerk- en informatiesamenleving mondiger en zelfstandiger zijn dan vroeger. Gecombineerd met de noodzaak om het tekort van de overheid terug te dringen, leidt dit ertoe dat de klassieke verzorgingsstaat langzaam maar zeker verandert in een participatiesamenleving.”
5 In de Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting is vastgelegd dat corporaties zich weer moeten richten op het huisvesten van mensen met een lager inkomen. Verder wordt het toezicht versterkt en komen er bindende afspraken met corporaties.
6 Dit terwijl ook het externe toezicht vaak tekortschiet. Zie bijvoorbeeld het rapport Toezicht op presteren woningcorporaties, Algemene Rekenkamer d.d. 02.06.14, pagina 29. De Algemene Rekenkamer concludeert dat het externe toezicht op de wijze waarop de woningcorporaties hun publieke kerntaak uitoefenen de afgelopen twintig jaar afwachtend en onvolledig is geweest. Ook uit de Parlementaire Enquête Financieel Stelsel blijkt dat de toezichthouder (De Nederlandsche Bank) onvolledig is geweest in het toezicht en te weinig aandacht heeft gehad voor de systeemrisico’s van de banken.
7 Zie hierover de kabinetsreactie van 26 maart 2013 op het rapport Verbinding Verbroken? van de Onderzoekscommissie Privatisering en Verzelfstandiging Overheidsdiensten van de Eerste Kamer en het rapport Publieke Zaken in de marktsamenleving van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.
8 De raden van toezicht hadden in hun toezicht mogelijk schadelijk gedrag van de bestuurder als uitgangspunt moeten nemen. Ook de Amerikaanse toezichtgoeroe’ Sparrow’ bepleit dat een (externe) toezichthouder verder kijkt dan de omtrek van de formele wet- en regelgeving. Dit betekent dat een toezichthouders niet alleen kijkt naar het illegale gedrag, maar ook naar het schadelijke gedrag dat niet bij wet is verboden.
9 Sprekende voorbeelden zijn de cases Blauwestad, faillissement Ithaka Science Center, bouwproject Wieringerrandmeer en de aanleg van de Noord/Zuidlijn.
10 De zeer afwijkende uitkomsten van de maatschappelijke kosten-batenanalyses die voor de aanleg van de Betuwelijn zijn opgesteld, zijn hiervan een goed voorbeeld.
11 Uiteraard gaat het hier om een samenspel van maatregelen (zo zullen de instellingen bijvoorbeeld een deugdelijke klokkenluidersregeling moeten hanteren). Het voert te ver om in dit artikel op al deze maatregelen in te gaan.
12 Sinds 2006 gebruiken politie en OM tegenspraak als een van de methoden om het risico van tunnelvisie en groepsdenken te bepreken. Dit naar aanleiding van justitiële dwaling de Schiedammer parkmoord (2005).

Literatuur

• Algemene Rekenkamer (2012), ‘Uitstapkosten Joint Strike Fighter’, Den Haag.
• Benington, J. & Moore, M.H. (2011), Public Value, Theory and Practice, 1st edition, London: Palgrave Macmillan.
• Cools, Kees (2009), Controle is goed, vertrouwen nog beter – Over bestuurders en corporate governance, Assen: Van Gorcum.
• Eerste Kamer 2012-2013, ‘Verbinding verbroken? Onderzoek maar de parlementaire besluitvorming over de privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten’.
• Minderman, G.D. (2012), Waar is de raad van toezicht?, Den Haag: Boom/Lemma.
• Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (2012), ‘Autonomie verplicht’, rapport onderzoek financiële problematiek Amarantis.
• Sparrow, K.K. (2009), The Character of Harms – Operational Challenges in Control, Cambridge: Cambridge University Press.
• Tweede Kamer 2011–2012, ‘Parlementaire Enquête Financieel Stelsel’, 31 980, nr. 61.
• Tweede Kamer 2014-2015, ‘Rapport parlementaire enquêtecommissie Woningcorporaties’, 33 606, nr. 4.
• Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2013), ‘Toezien op publieke belangen’, Amsterdam.