Onderhandelingstoezicht bij Odfjell Rotterdam

Odfjell Rotterdam is een bedrijf in het havengebied van Rotterdam dat grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen opslaat. Eind juli 2012 besloot Odfjell, onder druk van de toezichthouders, om het bedrijf stil te leggen vanwege onbeheersbare veiligheidsgebreken. De Onderzoeksraad voor Veiligheid introduceerde het begrip ‘onderhandelingstoezicht’ om de werkwijze van de toezichthouders te typeren: er werden weinig sancties opgelegd maar er werd vooral overlegd met het bedrijf en gewerkt met plannen van aanpak. In dit artikel staat de vraag centraal welke lessen getrokken kunnen worden uit dit onderhandelingstoezicht voor de effectiviteit van het toezicht.1

Langdurige veiligheidsgebreken
Vanwege de gevaarlijke stoffen die er zijn opgeslagen valt Odfjell Rotterdam in de zwaarste categorie van het Besluit risico’s zware ongevallen 1999 (Brzo). Op grond van het Brzo is Odfjell Rotterdam verplicht om alle maatregelen te treffen die nodig zijn om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor mens en milieu te beperken. Drie toezichthouders houden in het kader van het Brzo toezicht op Odfjell Rotterdam namelijk de Milieudienst Rijnmond (DCMR), de Veiligheidsregio Rotterdam Rijnmond (VRR) en de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Inspectie SZW).

Situatie tot medio 2011
Gedurende de onderzochte periode (2000-2012) gaf Odfjell Rotterdam geen prioriteit aan veiligheid en slaagde er niet in om op cruciale onderdelen te voldoen aan de wet- en regelgeving voor een Brzo-inrichting. De toezichthouders waren bekend met de problemen bij het bedrijf. Ze constateerden veel, omvangrijke en langdurige tekortkomingen. Deze tekortkomingen werden echter niet altijd opgelost. Ook bij ernstige overtredingen kozen DCMR en de VRR niet voor sancties. Tot de stillegging verbeterde de situatie bij het bedrijf niet structureel.
Vanaf eind 2008 startten de toezichthouders vanwege langdurige slechte prestaties op het gebied van veiligheid en milieu, een speciaal traject met als doel de veiligheidsprestaties binnen twee jaar te verbeteren. In dit zogenaamde achterblijverstraject moest het bedrijf een plan van aanpak opstellen waarin afspraken met de toezichthouders werden vastgelegd. De frequentie van de inspecties werd verhoogd en de toezichthouders voerden structureel overleg met het management van Odfjell Rotterdam om een verandering bij het bedrijf te bewerkstelligen. Op formele uitspraken over overtredingen die tijdens het achterblijverstraject geconstateerd werden en binnen het plan van aanpak vielen, werd niet gehandhaafd.

Tot de zomer van 2011 hadden de drie toezichthouders geen gezamenlijke aanpak. Hoewel er tijdens inspecties goed werd samengewerkt, was het optreden in de handhaving van de drie toezichthouders gefragmenteerd. Er was geen sprake van structurele afstemming over de wijze van opvolging van handhavingsacties. Daarnaast speelde mee dat de toezichthouders verschilden in hun visie op de wijze van handhaving wat leidde tot frictie. Waar de Inspectie SZW meer uitging van strikte toepassing van handhaving, stelde de DCMR meer vertrouwen in het bedrijf en richtte zich op een goede relatie. Na de zomer van 2011 veranderde de werkwijze en stelden de toezichthouders zich als één blok op tegenover Odfjell Rotterdam.

Omslag zomer 2011
In de zomer van 2011 vonden twee ernstige incidenten plaats namelijk een grote butaanemissie en benzeenemissies. De toezichthouders stopten met het achterblijverstraject en veranderden hun aanpak richting Odfjell Rotterdam. Er volgde een escalatie van inspectie en handhaving: de toezichthouders inspecteerden intensiever, constateerden steeds meer overtredingen, waarop werd gehandhaafd.

De intensiteit van de acties van de toezichthouder nam steeds verder toe. Voor het eerst vond er een onaangekondigde inspectie plaats. Ook werd er ’s nachts geïnspecteerd. Deze verandering werd mede ingegeven door gebeurtenissen in de omgeving waaronder de brand bij Chemie-Pack (Moerdijk, januari 2011) die tot veel media-aandacht leidden voor de rol van de overheid als toezichthouder. De toezichthouders inspecteerden met een groot gezamenlijk team. Deze aanpak vergde veel capaciteit, maar zorgde ervoor dat de druk op Odfjell Rotterdam toenam, met uiteindelijk de stillegging tot gevolg.

Partijen in de omgeving van Odfjell Rotterdam
Andere organisaties in de omgeving van Odfjell Rotterdam die in meer of mindere mate op de hoogte waren van de veiligheidsproblemen, oefenden lange tijd maar beperkt invloed uit op Odfjell Rotterdam. De grootste opdrachtgever Shell voerde in de periode 2008-2012 diverse audits uit, maar het oordeel was nooit zodanig slecht dat de aandacht voor de terminal op de een of andere manier werd verscherpt. In het rapport van de Onderzoeksraad geeft Shell aan te vertrouwen op de verantwoordelijkheid van het bedrijf zelf en het toezicht door de overheid. Voor zichzelf zag Shell in de praktijk geen grotere rol. Na de stillegging trok Shell zich terug als klant. Certificeerder Lloyd’s voerde vanaf 2004 regelmatig audits uit waarbij kleine en grote tekortkomingen werden geconstateerd. Een regelmatig geconstateerde tekortkoming betrof het systeem om te voldoen aan wet- en regelgeving. Tijdens het achterblijverstraject was een van de argumenten om het certificaat in stand te houden dat de DCMR haar vertrouwen in de verbeteringen van het bedrijf had uitgesproken. Na de stillegging trok Lloyd’s het certificaat in.

Ten slotte was er nog een aantal andere partijen betrokken bij Odfjell Rotterdam, waaronder het Havenbedrijf, belangenverenigingen en de vakbonden. Tot kort voor de stillegging hielden deze organisaties zich niet of nauwelijks bezig met de veiligheidssituatie bij Odfjell Rotterdam.

Het begrip onderhandelingstoezicht
De Onderzoeksraad typeerde met het begrip onderhandelingstoezicht de werkwijze van de toezichthouders, DCMR en de VR. De Onderzoeksraad bedoelde hiermee dat er in veel gevallen geen sprake was van sanctionering, maar veel meer van overleg en afstemming tussen de toezichthouder en het bedrijf over de wijze waarop de overtredingen ongedaan zouden worden gemaakt. De visie van vooral de DCMR die hieraan ten grondslag lag, was dat een goede relatie met een bedrijf van belang is om het bedrijf aan te kunnen spreken op het gedrag en zo verandering te kunnen bewerkstelligen. Sanctioneren beïnvloedt deze relatie negatief. Vaak werd er gekozen voor een door het bedrijf op te stellen plan van aanpak. De toezichthouder dacht mee en committeerde zich aan het plan. Door de betrokkenheid bij de plannen van aanpak bemoeilijkte de toezichthouder het zichzelf echter om met afstand op te treden. Wanneer deadlines niet worden gehaald maar het bedrijf toont goede wil, dan ligt het meer voor de hand om een nieuwe afspraak te maken over de termijn dan om te sanctioneren. Het achterblijverstraject vanaf 2008 was een bijzondere vorm van onderhandelingstoezicht. Het bedrijf reageerde positief op het achterblijverstraject en werkte goed mee. In de praktijk lukte het echter niet om prioriteit te geven aan de noodzakelijke verbeteringen. De beschrijving van de Onderzoeksraad is niet uniek. Eerder werd door de commissie-Mans bij het bedrijf Thermphos in Zeeland geconcludeerd dat de provincie te lang en te veel meedacht met het bedrijf.2

Een aantal factoren waren van invloed op deze werkwijze. Zo was de reductie van toezichtlasten voor bedrijven een politiek thema waar centrale en decentrale toezichthouders in hun handelen rekening mee hielden. Ook kunnen bij het overgaan tot sanctionering allerlei praktische bezwaren een rol spelen die handhaven ingewikkeld maken. De sanctie moet bijvoorbeeld in verhouding staan tot de ernst van de overtreding en het bedrijf ook aansporen om tot actie over te gaan. Sancties kunnen zelf ook risico’s met zich meebrengen. Bijvoorbeeld besloot de Inspectie SZW in 2011 om een dampverwerkingsinstallatie niet stil te leggen, omdat de risico’s hiervan groter werden ingeschat dan deze in bedrijf te houden. Ook capaciteit voor handhaving en mogelijke schadeclaims kunnen een rol spelen om niet snel voor handhaving te kiezen.

Na publicatie van het rapport van de Onderzoeksraad werd het begrip onderhandelingstoezicht overgenomen in het algemeen overleg van de Tweede Kamer over externe veiligheid en handhaving.3 Onderhandelingstoezicht werd hier tegenover stevig handhaven geplaatst. Er lijkt hiermee een tegenstelling te bestaan tussen overleg en afstemming tussen toezichthouders en bedrijven enerzijds, en strenge handhaving anderzijds. Onderhandelingstoezicht zou impliceren dat er vooral meer en harder gesanctioneerd zou moeten worden. Deze kwalificatie van het toezicht wil echter niet zeggen dat overleg en afstemming in het algemeen geen onderdeel zouden moeten zijn van toezicht, maar dat de werkwijze bij dit type bedrijf en in deze omgeving ineffectief was.

Beïnvloeding van bedrijven door toezicht
Maatschappelijk leeft de verwachting dat toezichthouders met hun optreden organisaties bewegen om zich te verbeteren. In de praktijk blijkt de overheid echter maar beperkt in staat om organisaties van buitenaf aan te sturen of te beïnvloeden en simpelweg het naleven van regels af te dwingen.

Een organisatie kan beschouwd wordt als sociaal systeem met haar eigen normen, waarden en overtuigingen van wat ‘goed werk’ is. Aanpassingen die vanuit eigen motivatie gedaan worden, lijken vanuit dit perspectief effectiever dan wanneer er sprake is van dwangsommen. Interactie en afstemming tussen bedrijf en toezichthouder kunnen effectief zijn om leerprocessen op gang te brengen zodat het bedrijf zich vanuit eigen motivatie aanpast. Door constructieve interactie kunnen toezichthouders beter gaan begrijpen wat voor het bedrijf van belang is en waar bijvoorbeeld de belemmeringen zitten in het primaire proces om aan wetgeving te kunnen voldoen. Aan de andere kant kan door interactie ook het begrip en daarmee de motivatie van de ondertoezichtstaande organisaties voor de normen toenemen.

Bij Odfjell Rotterdam bleek dat een strategie gericht op aanpassing vanuit eigen motivatie, gebaseerd op overleg en afstemming, niet werkte. Ondanks de inspanningen van de toezichthouders leidde de interactie met het bedrijf niet tot wezenlijke aanpassing. Odfjell Rotterdam slaagde er niet in om structurele veranderingen in de bedrijfsvoering door te voeren. Een verklaring hiervoor is dat we hier te maken hadden met een specifiek bedrijf: een bedrijf dat zich berekenend opstelde ten opzichte van de toezichthouder. Inspanningen van de toezichthouders leverden weinig resultaat op. Veiligheid had geen prioriteit binnen de organisatie, andere zaken kregen voorrang. Er was geen sprake van een cultuur waarin veranderingen op het gebied van veiligheid tot stand komen.

Een tweede verklaring is dat de omgeving van Odfjell Rotterdam het bedrijf de ruimte bood zich niet te houden aan de normen voor een veilige bedrijfsvoering. De drie toezichthouders traden gefragmenteerd op richting bedrijf doordat zij in de handhaving hun eigen weg gingen. Diverse andere partijen waren, door eigen ervaringen, in meer of mindere mate op de hoogte van de onveilige situatie maar deden niets. Na de zomer van 2011 veranderde dit krachtenveld. De toezichthouders stelden zich als één blok op richting Odfjell Rotterdam.
Door incidenten, klokkenluiders en media-aandacht en het intensieve optreden van de toezichthouders nam de druk op het bedrijf toe. Bestuurders, gemeenteraad en Provinciale Staten besteedden aandacht aan het bedrijf. De legitimiteit van het bedrijf kwam steeds verder onder druk te staan en van alle kanten volgden acties. Na de safety-shutdown bleek hoe afhankelijk het bedrijf was geweest van de partijen in haar omgeving. Shell trok zich terug als grootste opdrachtgever en Lloyd’s trok het certificaat van Odfjell in.

Lessen uit onderhandelingstoezicht
Met de kwalificatie van de werkwijze als onderhandelingstoezicht wordt overleg en afstemming tussen toezichthouder en bedrijf niet afgewezen noch gepleit voor meer en strengere handhaving. Welke lessen zijn er te trekken uit deze werkwijze bij Odfjell Rotterdam voor de aanpak van toezichthouders?

Een les uit deze casus is dat het voor de toezichthouder van belang is om oog te hebben voor de cultuur en het gedrag van een bedrijf op het gebied van veiligheid. De toezichthouder kan mede op basis hiervan een bewuste keuze maken voor de te volgen strategie.
Veiligheidscultuur staat bij de Brzo-toezichthouders op de agenda. Ook zoeken ze naar manieren om een scherpere differentiatie aan te brengen in de aanpak van goed en slecht presterende bedrijven, waarin veiligheidscultuur zal worden meegewogen. Zoals de WRR al constateerde is hiervoor een gedragsanalyse nodig van de organisaties die onder toezicht staan.4 Vragen die daarin aan de orde komen zijn: Waarom vertonen ondertoezichtstaanden bepaald gedrag? Wat zijn de achterliggende redenen? Welk type interventie past daarbij? Impliciet zijn de gedragskenmerken van bedrijven bij inspecteurs met jarenlange ervaring vaak wel bekend; ze weten met wat voor bedrijf ze te maken hebben. Deze kennis over gedragskenmerken kan expliciet gemaakt worden tot structurele patronen van het handelen van bedrijven. In plaats van focus op individuele overtredingen zou aandacht moeten worden gegeven aan het totaalplaatje dat dit oplevert.

Als uit de gedragsanalyse blijkt dat een bedrijf open staat om te leren en gemotiveerd is om de veiligheid te verbeteren dan is een strategie gericht op het stimuleren van leerprocessen mogelijk. In dit geval zal de toezichthouder meer gericht zijn op constructieve interactie met het bedrijf onder toezicht. Als dit niet het geval is dan ligt een strategie gericht op dwang en drang wellicht meer voor de hand. Hierin stelt de toezichthouder zich afstandelijker op en maakt meer gebruik de machtsmiddelen die beschikbaar zijn. Om te bepalen welke strategie effectief is bij welk type bedrijf is het van belang om te blijven investeren in kennis over de effectiviteit van diverse maatregelen in verschillende contexten.

Een tweede les gaat over het krachtenveld. Organisaties zijn afhankelijk van hun legitimiteit in de omgeving. De toezichthouder is onderdeel van deze omgeving, net als opdrachtgevers, klanten, lokale overheden, media, certificeerders etc. Zoals de WRR schreef moet het toezicht binnen het krachtenveld waarin het opereert een aanvulling zijn op de checks and balances in de sector.5 Het toezicht moet gebaseerd zijn op een krachtenveldanalyse van de aanwezige verticale en horizontale prikkels in het domein. In een dergelijke analyse wordt nagegaan hoe het domein is gestructureerd. Welke actoren spelen een rol en welke sturingsrelaties bestaan er tussen deze actoren?
Te denken valt aan private organisaties, overheden, intern toezicht, privaat toezicht, consumenten, opdrachtgevers, experts. Welke prikkels zijn werkzaam en welke prikkels staan op gespannen voet met veiligheid?

De inrichting van het toezicht zou aanvullend moeten zijn op de prikkels in de sector. In deze casus waren er lang te weinig prikkels om Odfjell Rotterdam tot actie aan te zetten. De toezichthouders kunnen meer hun formele en informele machtsmiddelen inzetten om de prikkels op het bedrijf te vergroten. Deze kunnen variëren van onaangekondigde inspecties, gezamenlijk optreden met een groot team, sancties. Het handhavingsinstrumentarium en de sanctiestrategie zijn hier een onderdeel van. Naar aanleiding van de stillegging van Odfjell Rotterdam zijn door de toezichthouders diverse maatregelen getroffen om de bestaande bevoegdheden en de juridische mogelijkheden beter te benutten.

Ook het activeren van de omgeving kan een bijdrage leveren aan de prikkels die een bedrijf ervaart om zich aan te passen. Tot nu toe vond het toezicht op Brzo-bedrijven vooral in beslotenheid plaats. Het delen van informatie over de prestaties van bedrijven met de omgeving zou de invloed van de omgeving kunnen versterken. Informatie is als het ware een informeel machtsmiddel waarover toezichthouders beschikken. Negatieve publiciteit en het voorkomen van reputatieschade is een belangrijke drijfveer voor regelnaleving.6, 7 De Brzo-toezichthouders hebben aangekondigd om meer transparant te zijn over hun bevindingen naar de buitenwereld en ketenpartners zullen actief benaderd worden over het naleefgedrag van een bedrijf. Van belang is om ook hiervan de effectiviteit na te gaan.

Afhankelijk van de sector en het veiligheidsbewustzijn van het bedrijf vereist toezicht dus een strategie die aangepast is aan de veranderbereidheid en het aanwezige krachtenveld rondom het bedrijf. Bij Odfjell Rotterdam waren deze beiden niet gericht op verbetering en bleef één mogelijkheid over, namelijk de druk zodanig op te voeren dat er voor het bedrijf geen alternatieven overbleven.

Drs. Eefje (E.) Leydesdorff MPIM is onderzoeker bij de Onderzoeksraad voor Veiligheid. Dr. Annemiek (A. P.) Nelis werkt bij het ministerie van Veiligheid en Justitie en was tot 1 augustus 2014 onderzoeksmanager bij de Onderzoeksraad voor Veiligheid.
De auteurs schreven het artikel op persoonlijke titel.

Noten

1 Het artikel is gebaseerd op onderzoek van de Onderzoeksraad voor Veiligheid ‘Veiligheid Odfjell Terminals Rotterdam, periode 2000- 2012’, juni 2013.
2 Commissie-Mans, (2011) ‘Rapport Thermphos’.
3 Kamerstukken 2013/14, 26956, nr. 194, p. 22-35.
4 WRR (2013), ‘Toezien op publieke belangen, naar een verruimd perspectief op Rijkstoezicht’, Amsterdam/Den Haag: Amsterdam University Press, p. 127.
5 WRR (2013), ‘Toezien op publieke belangen, naar een verruimd perspectief op Rijkstoezicht’, Amsterdam/Den Haag: Amsterdam University Press, p. 127.
6 Erp, J. van, ‘De dreiging van negatieve publiciteit. Is reputatieschade een alternatief voor handhaving?’, Leeuw, F. et al. (red.) (2007), Turven, tellen, toetsen. Over toezicht, inspectie, handhaving en evaluatie en hun maatschappelijke betekenis in Nederland, Den Haag: Boom Juridisch uitgevers, pp. 79-91.
7 Wingerde, K. van (2012), De afschrikking voorbij, Nijmegen: Wolf Legal Publishers.