Vijf aanvullende verbeteringen

Tweede Kamerlid Pieter Duisenberg schreef een reactie op het artikel ‘Verantwoord begroten en parlementaire controle’ van de hand van Dirk-Jan Schoneveld en de column ‘Is Verantwoord Begroten voor decentrale overheden niet verantwoord?’ van Henk Klaassen, beide opgenomen in het juninummer van TPC. Hij voegde daarbij de door hem – samen met het Bureau Onderzoek Rijksuitgaven van de Tweede Kamer – ontwikkelde kaart met de meest belangrijke vragen bij een controle, die hier eveneens wordt opgenomen.

In TPC van juni 2015 staan bijdragen van Dirk- Jan Schoneveld en van Henk Klaassen over de overgang van VBTB naar VB. De conclusie van beide artikelen is dat Verantwoord Begroten (VB), met een paar kanttekeningen, een stap vooruit is. Als Kamerlid en gebruiker van de aangeboden informatie wil ik hier graag nog een paar opgaven aan toevoegen. Want VB is inderdaad op het budgettaire aspect een stap vooruit, maar de aangeboden informatie is nog niet voldoende voor de Kamer om haar controlerende functie goed uit te kunnen voeren. Daarnaast is het, naast de kwaliteit van de informatie, minstens zo belangrijk hoe de Tweede Kamer de informatie gebruikt.

Met betrekking tot de stappen vooruit vat ik Schoneveld kort samen: het budgettaire aspect in de begrotingscyclus is meer op de voorgrond komen te staan. De wijzigingen van VBTB naar VB zijn mede op verzoek van de Tweede Kamer aangebracht. De informatie is compacter en begrijpelijker. De financiële informatie komt beter uit de verf. De informatie sluit aan bij de verantwoordelijkheden van de minister.

Echter als Tweede Kamerlid en woordvoerder onderwijs & wetenschap was mijn ervaring sinds de begroting 2013 dat de informatie in begroting en verantwoording niet de handvatten gaf om doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid te kunnen controleren. Met het reduceren van de beleidsinformatie is blijkbaar ook een deel van het instrumentarium verdwenen waarmee met name doelmatigheid en doeltreffendheid inzichtelijk gemaakt kon worden. Vijf aanvullende verbeteringen zijn nodig. De eerste drie in de begroting:

1. De beleidsmonitor moet een aantal indicatoren bevatten, waardoor meetbaar is wat de minister wil bereiken (de eerste W).
2. De beleidsagenda moet korter en specifieker (smarter) samenvatten wat de minister gaat doen (de tweede W).
3. De financiële informatie moet met name voor wat betreft intensiveringen en ombuigingen gekoppeld worden aan wat daarmee specifiek door de minister bereikt moet worden (de derde W).
   
   Voor wat betreft het derde punt een specifiek voorbeeld. In de begroting 2015 van OCW staan op verzoek van de Kamer de intensiveringen in lerarenkwaliteit in een tabel samengevat (tabel 9.2). Deze intensiveringen tellen op tot circa € 1 miljard per jaar, de komende vijf jaar. Deze uitgaven zijn niet specifiek te volgen voor de Kamer vanwege de lumpsumsystematiek: scholen krijgen geld maar zijn vrij qua inzet en hoeven dit niet tot in detail te verantwoorden. Echter, indien de Kamer een intensivering van € 1 miljard heeft goedgekeurd voor lerarenkwaliteit, dan zou de Kamer ook ex ante moeten stilstaan bij de beoogde effecten van deze intensiveringen. Wordt het onderwijs beter? Gaan leraren beter differentiëren in de klas? Voelen leerlingen zich meer uitgedaagd? Zijn er meer leraren bij? Zonder ex ante bij deze vragen stil te staan, komen we over vijf jaar tot de ontdekking dat jaarlijks die € 1 miljard wel is uitgegeven, dat is zeker, maar er geen aantoonbare relatie is met de ontwikkeling van de kwaliteit van onderwijs. De conclusie die wij trokken als Kamercommissie is dat een ex-antebeoordelingskader nodig was, wat wij hebben verzocht aan de Algemene Rekenkamer.
   
   De laatste twee aanvullende verbeteringen zijn buiten de aangeboden informatie in de begroting.
4. Beleidsdoorlichtingen dienen een zwaar instrument te worden om doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid van beleid vast te stellen. Hiervoor moet de kwaliteit van deze doorlichtingen verder omhoog. Maar ook moet de Kamer actief aan de slag met de uitkomsten ervan.
5. En als vijfde punt daarmee: de Kamer zelf. De behandeling van de begroting en verantwoording is veelal geen gestructureerd proces en controles zijn vaak incidentgedreven. Als vaste Kamercommissie OCW hebben wij gemeend dat de aangeboden informatie beter wordt benut met een gestructureerd controleproces. De commissie-OCW heeft sinds begin 2013 een rapporteurscommissie ingesteld, vergelijkbaar met het audit committee van een raad van commissarissen of raad van toezicht. De rapporteurscommissie bestaat uit een lid van coalitie en een lid van de oppositie, om de neutraliteit en objectiviteit zoveel mogelijk te waarborgen. De controle van de begroting en verantwoording is een belangrijke rol voor Kamerleden, die voor een groot deel partijpolitieke belangen overstijgt en een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid is voor alle Kamerleden.
   
   

De ervaringen met de rapporteurscommissie zijn goed. Binnen de commissie-OCW zijn naast mijn partij (VVD), Kamerleden van CDA (Michel Rog), PvdA (Loes Ypma) en D66 (Paul van Meenen) actief geweest als rapporteur. De dialoog over de informatievoorziening en de bevindingen met de minister is goed en de informatie verbetert keer op keer.

Ik hoop dat deze aandacht en aanpak voor de controle op de begroting en verantwoording breder postvat in de Tweede Kamer. Om die reden heb ik samen met het Bureau Onderzoek Rijksuitgaven van de Tweede Kamer een handleiding geschreven en bijgaande kaart (zie kader) ontwikkeld met de meest belangrijke vragen bij een controle. Na een cursus dit voorjaar hebben vervolgens nieuwe enthousiaste Kamerleden (Hoogland – PvdA), Visser, Nijkerken, de Lange – allen VVD) het initiatief genomen voor een rapporteurschap in de commissies SZW, VWS en I&M. Een goede start!

Verantwoord Begroten is inderdaad een stap vooruit. Maar om de Kamer in positie te brengen om haar controlerende taken ook voor doelmatigheid en doeltreffendheid goed uit te oefenen zijn aanvullende verbeteringen nodig. En daarnaast kan de Kamer zichzelf nog beter in positie brengen door te werken met rapporteurs.

Dhr. P.J. Duisenberg is Tweede Kamerlid voor de VVD, woordvoerder Hoger Onderwijs & Wetenschap en voorzitter van de Kamercommissie Financiën.

Antwoord aan Duisenberg

VB-Plus, ook voor gemeenten!
Pieter Duisenberg schrijft een waardevolle reactie op de bijdragen over Verantwoord Begroten (VB) die in nummer 3 van TPC zijn verschenen. Terecht merkt Duisenberg op dat VB in die zin een stap in de goede richting is, omdat het de financiële informatie in de begroting duidelijker en begrijpelijker maakt en dat veel meer dan bij VBTB duidelijk wordt waar de minister verantwoordelijk voor wil c.q. kan zijn. Met VB heeft de Kamer zichzelf een dienst bewezen. De suggesties die Duisenberg doet zijn meer dan interessant. Zeker de voorgestelde verbeteringen betreffende de beleidsdoorlichtingen die veel meer dan nu ingezet kunnen worden om doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid in kaart te brengen en de instelling van een rapporteurscommissie zijn waardevol en verdienen brede ondersteuning. De suggestie aangaande de eerste W, het meetbaar maken wat de minister wil bereiken, gaat helaas toch weer uit van een maakbaarheidsideaal. Misschien moet het niet altijd zo zijn dat het meetbaar moet zijn wat een minister wil bereiken. Causaliteit tussen handelen en bereiken is vaak diffuus, er zijn interveniërende variabelen in het spel. Dan is het beter dat een minister alleen aangeeft wat zij of hij wil gaan doen (en waarom).
Op deze kleine kanttekening na ben ik van mening dat de suggesties bijdragen aan het verder verbeteren van het nationale begrotings- en verantwoordingsproces: VB-Plus. De Tweede Kamer heeft de macht en de creativiteit om dit door te voeren. Provincies en gemeenten hebben die macht formeel niet. De vormgeving van hun begrotings- en verantwoordingsproces stamt nog steeds uit het VBTB-tijdperk. Hoog tijd om dit aan alle nieuwe inzichten aan te passen, uiteraard met inbegrip van bijna alle suggesties van Duisenberg: VB-Plus voor gemeenten!

Henk Klaassen