Zeven lessen voor politiek gekozen controllers

Over de praktijk van het uitoefenen van politieke controle worden volksvertegenwoordigers maar in zeer beperkte mate geïnformeerd. Dit was de reden voor een aantal rekenkameronderzoekers en griffiemedewerkers de handen ineen te slaan en om de nieuwste generatie politieke controllers een zevental tips mee te geven. Een en ander neergelegd in een beknopte handreiking onder de titel Ruimte voor Provinciaal Beleid.

In maart 2014 zijn 9.018 raadsleden volle goede moed aan de slag gegaan met onder meer de politieke controle op het door 393 gemeentebesturen te voeren beleid. Een jaar later kregen in maart 2015 570 Statenleden van de kiezer de opdracht om voor de komende vier jaar de politieke controle uit te oefenen op het door de 12 colleges van Gedeputeerde Staten te voeren bestuur. Hiermee zijn er – als we ook de AB-leden van het twintigtal waterschappen meetellen – meer dan 10.000 ‘vrijwilligers’ die taken uitoefenen op het vlak van publieke controle van openbaar bestuur. We zetten de term vrijwilligers tussen aanhalingstekens. Want de meeste volksvertegenwoordigers brengen veel organisatiekennis, netwerkervaring en kritisch beoordelingsvermogen met zich mee. Maar de training die deze nieuwe lichtingen politieke controleurs ontvangen, schiet nog op onderdelen tekort.

In de training die deze volksvertegenwoordigers aan het begin van hun politieke termijn ontvangen, is er veel aandacht voor het dualisme (het politiek-bestuurlijke rollenspel: de procedurele kant) en ook voor de formele kant van de planning & controlcyclus (voorjaarsnota; programmabegroting; jaarrekening). Maar over de praktijk van het uitoefenen van politieke controle worden deze volksvertegenwoordigers maar in zeer beperkte mate geïnformeerd. Dit laatste was de reden voor het schrijven van de beknopte handreiking Ruimte voor Provinciaal Beleid, waarin de nieuwe generatie politieke controllers, meer concreet de 570 Statenleden, een zevental tips wordt meegegeven.1

Zeven lessen
De handreiking bevat zeven lessen. De rode draad is een pleidooi de controlerende taak serieus te nemen en zich als volksvertegenwoordiger bij het uitoefenen van de controletaak niet lijdelijk, maar juist actief op te stellen. Dit vraagt enerzijds het besef dat zowel de Grondwet als de Gemeentewet het raadslid in onze democratie bovenaan de politiek-bestuurlijke hiërarchie heeft geplaatst (het zogeheten: hoofdschap). In de tweede plaats dient de volksvertegenwoordiger te beseffen dat er helpers klaar staan om haar of hem te ondersteunen bij het uitoefenen van deze controle taak. Tot die helpers rekenen wij in ieder geval: de gemeenteaccountant (die met een speciale opdracht op pad kan worden gestuurd), de lokale rekenkamercommissie (waaraan ook een gericht verzoek kan worden gedaan om een onderwerp nader te onderzoeken) en verder natuurlijk de interne, hopelijk onafhankelijke, controller van de gemeente (die zich ook zelfstandig met een opinie tot de raad kan richten).

Organiseer tegenspraak, waar nodig
Grote, tot de verbeelding sprekende projecten vragen vaak grote investeringen en bergen zowel grote kansen als risico’s in zich. Bestuurders zijn vaak geneigd de zonzijde van deze projecten te benadrukken. Dus om met scenario’s, businesscases en kosten-batenanalyses te komen waarvan je als raadslid gaat denken dat het met het project wel helemaal goed moet komen. Het moet haast wel een succes worden. Als deze ex-anteanalyses volgens de regelen der kunst zouden worden uitgevoerd en de uitslag geruststellend is, dan mag je daar als raadslid ook inderdaad op vertrouwen dat het gemeentebestuur gekomen is met een goed onderbouwd en uitvoerbaar voorstel. Maar volgens een recente studie (Niek Mouter, 2014) zijn veel door het gemeentebestuur gepresenteerde businesscases en kosten-batenanalyses eenzijdig en onder de maat. Wat te doen als raadslid, indien er geen vooruitberekeningen worden aangeboden; wanneer er geen tweede scenario wordt aangeboden; of slechts één scenario (de sunshine-variant); en niet ook een worst-case-variant, noch de business-as-usual-variant?

In de hier besproken handleiding laat de rekenkameronderzoeker Piet de Kroon van de Zuidelijke Rekenkamer zien dat bij veel overheidsfiasco’s er sprake is geweest van een ontbreken van tegenspraak. De topbestuurder had geen dwarsliggers om zich heen. Erik Staal, de directeurbestuurder van Vestia, stelde tegenspraak niet op prijs. Maar dat gold ook voor wethouder Jos van Rey in Roermond (Goossen en Sniekers, 2014) en vooral ook voor Ton Hooijmaijers, de Gedeputeerde van Noord-Holland, die onder meer een fors bedrag stalde bij het onderdeel Icesave van de IJslandse Landsbanki. Maar waarom hielden al die andere bestuurders en ambtenaren dan hun mond? Waarom waren ook zij ziende blind? Piet de Kroon laat zien dat bij de voorbereiding van grote projecten en forse investeringen diverse bestuurders tegenspraak niet op prijs stellen en dat er soms in de ambtelijke organisatie een cultuur kan ontstaan waarbij er wordt geanticipeerd op wat de krachtige en driftige bestuurders graag willen horen. In zo’n angstcultuur kan het debat niet op gang komen. Bij kritische kanttekeningen zijn de risico’s op demotie (en ook de dreiging met ontslag) actueel. De kans bestaat dat er in zo’n klimaat beslissingen worden genomen die niet goed zijn afgewogen, waarbij de zaak van te voren niet van alle kanten werd bekeken. De organisatie wordt vatbaar voor de wanen van de bestuurlijke topdog.

Hier raken we ook aan de rol van de volksvertegenwoordigers. De gemeenteraad moet erop letten dat er een open cultuur blijft bestaan op het gemeentehuis. Dat er een interne controller is. Dat deze interne controller ook kritische opmerkingen mag maken en over die kritische kanttekeningen ook de raad mag informeren. Dat ook de eigen rekenkamer zijn werk kan doen. Over een toereikend budget beschikt. Dus dat het mogelijk is dat een chef Financiën of een medewerker Juridische Zaken kritische kanttekeningen kan plaatsen ten overstaan van een gedreven bestuurder. Wanneer de raad wordt geconfronteerd met een investeringsvoorstel dat aantoonbaar eenzijdig is onderbouwd, behoort – zo stelt Piet de Kroon – de volksvertegenwoordiging om een second opinion te vragen. De businesscase of kosten-batenanalyse waarmee het gemeentebestuur op de proppen is gekomen, wordt dan nog eens door een onafhankelijke deskundige tegen het licht gehouden. De raad huurt dan een onafhankelijke externe in die toetst of de onderbouwing die het college levert, wel voldoet aan de gebruikelijke eisen die tegenwoordig aan een maatschappelijke kosten-batenanalyse worden gesteld.

Let bij subsidie op wat de samenleving daarvoor terugkrijgt
In zijn bijdrage aan de hier besproken handreiking staat rekenkameronderzoeker Gerth Molenaar, thans verbonden aan de Rekenkamer van de gemeente Utrecht, stil bij de public return van subsidies aan instellingen en projecten.

Centraal moet volgens hem staan de vraag wat de samenleving terugkrijgt voor de subsidies die door de gemeente worden verstrekt aan instellingen (de bibliotheek, de sportverenigingen) maar ook aan projecten (zoals een eenmalig muziek- of sportevenement). De wet (Awb) schrijft voor dat gesubsidieerde instellingen achteraf nauwkeurig moeten verantwoorden wat er met de ontvangen gelden aan activiteiten en prestaties is geleverd. De instellingen sturen deze informatie ook naar de gemeente. Maar als volksvertegenwoordiger hoor je daar eigenlijk nooit meer wat van. Deze gegevens worden op het gemeentehuis meestal niet verwerkt in jaarrapportages. Verder schrijft de wet (Awb) voor dat het gemeentebestuur eens in de vijf jaar met een rapport komt waarin wordt weergegeven wat de effecten van de diverse subsidies zijn. Gerth Molenaar constateert dat deze evaluatieverplichting zeer slecht wordt nageleefd. Hoewel er ook een provincie is, de provincie Utrecht, die de wettelijke evaluatieverplichting wel correct nakomt. Als raadslid ontvang je zelden een overzicht van het college wat er met de subsidiegelden is gepresteerd.
Opgemerkt wordt dat de gesubsidieerde instellingen de benodigde gegevens vaak wel aanleveren, maar dat het gemeentebestuur deze gegevens niet nauwkeurig in een jaarrapportage aan de raad verwerkt. Om allerlei redenen is dit jammer. Als er in de komende vier jaar moet worden bezuinigd en ook de subsidies daarbij worden mee genomen, is het wel plezierig dat je als raadslid weet wat er aan activiteiten en prestaties wegvalt wanneer een bepaalde instelling geen subsidie meer krijgt.
Het begint met aan het college te vragen om: een overzicht te geven van alle verstrekte subsidies (het zogeheten subsidie register); te zorgen dat eens in de vijf jaar – conform de wettelijke verplichting – de subsidies op hun effect worden beoordeeld door het gemeentebestuur zelf.

Verder gaat Gerth Molenaar in op de drie vragen die in een degelijke subsidie-evaluatie moeten worden beantwoord. Deze drie vragen zijn: zijn de in de subsidie aanvraag genoemde activiteiten ook werkelijk uitgevoerd (conforme uitvoering); zijn de in de subsidieaanvraag of toekenning genoemde doelen ook bereikt (doelbereiking); en is deze doelbereiking inderdaad het gevolg van de gesubsidieerde activiteiten (effectiviteit)? Als deze drie vragen consequent elke vijf jaar worden beantwoord, krijgt de gemeenteraad geleidelijk een goed inzicht in de effecten van de gesubsidieerde activiteiten. Dat komt ook de kaderstelling ten goede.

Wees terughoudend met incidentele projectsubsidie
Het aanvragen van subsidie bij de EU of bij een ministerie lijkt op het eerste gezicht erg aantrekkelijk. Zo kan de gemeente immers haar eigen inkomsten vergroten. Maar in veel gevallen zal het rijk of Brussel niet alleen een forse eigen bijdrage van de gemeente vragen (cofinanciering) maar ook bepaalde extra eisen stellen aan de inhoud en uitvoering aan het project. Het project moet bijvoorbeeld additioneel en experimenteel zijn. Als die eisen afleiden van de eigen doelen van de gemeente, is het misschien beter om uit te kijken naar andere financieringsbronnen die minder beperkende eisen stellen.

Rekenkameronderzoeker Haedewych van Kampen die verbonden is aan de Noordelijke Rekenkamer staat ook stil bij de vraag of het bestuur wel in alle gevallen projectsubsidies moet verstrekken voor allerlei evenementen en initiatieven. Een eerste vraag die moet worden beantwoord is of het project of evenement geen doorgang zou vinden zonder subsidie? Achteraf blijkt er regelmatig sprake te zijn van een cadeau-effect: het project zou ook zonder subsidie doorgang hebben gevonden. Een tweede vraag is wat er gaat gebeuren nadat de subsidietermijn verstreken is: is er ook voorzien in een reguliere bekostiging van de exploitatie (continuïteit) en kan er geld worden vrijgemaakt om te sparen voor het onvermijdelijke onderhoud? Regelmatig komt het voor dat met overheidsgelden wel voorzieningen in het leven worden geroepen, maar dat er van te voren geen afspraken zijn gemaakt over de exploitatie en het onderhoud. Het kan dan gebeuren dat de feitelijke dienstverlening meteen moet worden beëindigd wanneer de subsidietermijn verstreken is. De kapitaalslasten zijn te hoog, terwijl het fysieke object (het nieuwe verzorgingshuis of streekmuseum) er fonkelnieuw bij staat. Regelmatig is kapitaalvernietiging het gevolg. Ten slotte wijst Van Kampen er op dat subsidieaanvragen en subsidieverantwoordingen vaak bijzonder ‘gelikt’ worden vormgegeven. De volksvertegenwoordiger en de bestuurder worden opgeroepen om zich niet te laten meeslepen door feel good-retoriek. Het raadslid wordt uitgedaagd: “Stel vragen. Bezoek het project. Kijk of er wordt geleverd wat aanvankelijk werd beloofd. Spreek de subsidieontvanger maar ook de subsidieverstrekker erop aan wanneer prestaties bij de belofte achterblijven. Besef dat het gaat om de besteding van belastinggeld.” Vaak is het beter om als default-optie geen projectsubsidie te verstrekken en om geen nieuwe afhankelijkheden in het leven te roepen.

Controleer ook de medebewindstaken
Met enige regelmaat horen raadsleden van het college van burgemeester en wethouders dat bepaalde taken door de wetgever in Den Haag expliciet zijn toegekend aan het gemeentebestuur (en dus niet aan de raad). Bovendien – zo zal het college van B&W stellen – hebben de bewindspersonen de beleidsvrijheid voor de uitvoerende gemeente erg klein gemaakt. Dus, en nu volgt de onjuiste conclusie: “Raad bemoei je niet met medebewindstaken.”

Ronald Hoekstra, verbonden aan de Rekenkamer Oost, legt in deze handreiking uit waarom deze veel gehoorde redenering niet klopt. In de eerste plaats heeft de raad het budgetrecht en stelt via de programmabegroting ook voor de medebewindstaken die worden betaald uit specifieke uitkeringen (zoals de WMO, de jeugdzorg en de Participatiewet) jaarlijks aan het college de financiële middelen ter beschikking. Dit betekent dat de gemeenteraad alle inlichtingen over deze taak aan het college kan vragen. Financieel gaat de raad er dus wel degelijk over. In de tweede plaats moeten we bedenken dat de gemeente krachtens de Grondwet (artikel 124) een zelfstandige bevoegdheid heeft om eigen beleid te voeren (autonomie). De rijksoverheid kan niet zo maar opdrachten geven aan het gemeentebestuur. De medebewindstaken moeten bij wet worden geformuleerd. En over het gevoerde medebewind kan de gemeenteraad te allen tijde vragen stellen. De inlichtingen en verantwoordingsplicht van het college van B&W richting raad (artikel 169 Gemeentewet) strekt zich ook uit tot de uitvoering van medebewindstaken.

Ronald Hoekstra geeft een aantal voorbeelden waarbij volksvertegenwoordigers onzeker zijn of zij het bestuurscollege wel mogen aanspreken op de manier waarop het bestuurscollege een medebewindstaak uitvoert. Op basis van onder meer een advies van de Groninger professor Douwe Jan Elzinga concludeert Hoekstra dat de gekozen volksvertegenwoordigers in beginsel onbeperkt inlichtingen mogen vragen aan het bestuurscollege en ook zelf met beleidsnota’s (richtlijnen voor de uitvoering van de betreffende medebewindstaak) kunnen komen. Wel doet Hoekstra de aanbeveling om je als volksvertegenwoordiger vooral te beperken tot die medebewindstaken waar ook de burgers zich druk om maken (volksvertegenwoordigende rol). Een van de voorbeelden die Hoekstra noemt is de commotie die op de Veluwe is ontstaan over het afschieten van wilde zwijnen. De vergunning daartoe wordt krachtens medebewindswetgeving verstrekt door het Provinciebestuur. Volgens Hoekstra is het volkomen terecht dat de Gelderse volksvertegenwoordigers daarover vragen hebben gesteld en voor dit onderwerp met een eigen beleidskader zijn gekomen. Dit voorbeeld verdient beslist navolging.

Richt aansturing verbonden partijen op hun beleidsprestaties
Gemeenten laten een belangrijk deel van hun taken uitvoeren door verbonden partijen. Bij verbonden partijen kunnen we denken aan: de Veiligheidsregio, de Omgevingsdienst (DCMR), het werkvoorzieningsschap, maar ook samenwerking bij de (inkoop van en doorverwijzing naar de) jeugdzorg. De deelname van gemeenten aan samenwerkingsverbanden neemt nog toe door de decentralisatie van sociale taken per ingang van dit jaar. Hoe moet je daar als raadslid mee omgaan?

Smits, Buissink en Parker Brady (2014)2 stellen dat je als raadslid soms wordt bedolven onder technische en juridische informatie over allerlei organisatorische aspecten van het samenwerkingsverband. De auteurs adviseren de raadsleden om zich vooral te richten op het opdrachtgeversschap. Voor welke taken gaat onze gemeente het samenwerkingsverband inhuren? Worden die activiteiten goed uitgevoerd? Worden onze inwoners goed door het samenwerkingsverband bediend? Dat zou de hoofdvraag bij de politieke controle moeten zijn. Ondertussen krijgen de raadsleden veel informatie over het bestuurlijke, het organisatorische en het financiële functioneren van het samenwerkingsverband. Dat is veel informatie, maar in de meeste gevallen niet erg relevant voor de volksvertegenwoordigende taak. De auteurs wijzen de raadsleden erop dat ze erop moet aandringen dat het samenwerkingsverband vooral rapporteert over de beleidsprestaties, en over de doelbereiking. Hebben de cliënten weer werk gevonden? Zijn de cliënten tevreden over de verkregen dienstverlening? Soms betekent dit dat de stukken die het samenwerkingsverband aanlevert, zullen moeten worden teruggestuurd opdat er een wel beleidsrelevante rapportage aan de raad volgt.

Laat verbonden partijen niet aan politieke aandacht ontsnappen
De Groninger staatsrechtgeleerde Han Warmelink en de rekenkameronderzoeker Hannie Wolters vinden dat volksvertegenwoordigers zich actief moeten bemoeien met op afstand geplaatste samenwerkingsverbanden (WGR) en overheidsondernemingen (privaat recht). Het zijn immers de gemeenten die ten dienste van een bepaalde, publieke overheidstaak het samenwerkingsverband of de overheidsonderneming in het leven hebben geroepen. De beide auteurs wijzen er in hun bijdrage op dat er allerlei tendensen zijn waarbij de directie van de op afstand geplaatste taakorganisatie een eigen koers gaat ontwikkelen en relevante informatie de raad niet bereikt. Voor volksvertegenwoordigers is het ook lastig om het beleid van een samenwerkingsverband of overheidsonderneming aan de kaak te stellen.

Formeel gezien kan de raad alleen de eigen wethouder of eventueel het college van burgemeester en wethouders ter verantwoording roepen over de manier waarop zij zich in het bestuur van het samenwerkingsverband of de algemene vergadering van aandeelhouders hebben opgesteld. Het is altijd mogelijk dat de andere, deelnemende gemeentebesturen in meerderheid een andere koers kiezen dan het eigen gemeentebestuur. Dit gegeven is volgens de beide auteurs geen excuus voor raadsleden om zich terughoudend en passief op te stellen ten aanzien van het beleid van de verbonden partij. Juist de raadsleden moeten het publieke belang aangeven dat de gezamenlijke taakorganisatie moet verwezenlijken voor de inwoners van hun gemeente. Dus raadsleden moeten vragen of de regionale omgevingsdienst er wel voor zorgt dat de onder toezicht staande bedrijven de milieuregels correct naleven: die correcte naleving van de milieuvoorschriften is immers het publieke belang dat moet worden gediend. De raadsleden moeten vragen of de inspanningen van de gemeenschappelijke sociale werkvoorziening ertoe leiden dat personen met een arbeidshandicap passend werk krijgen. Want ook dat is een publiek belang. Een van de manieren om het controlegat te dichten is om de eigen rekenkamer onderzoek te laten doen naar het door het samenwerkingsverband of de overheidsonderneming gevoerde beleid (zie ook: Rob de Greef en Roeland Stolk, 2015).

Toets of burgerparticipatie zorgvuldig werd aangepakt
In 2015 is burgerparticipatie een gevleugeld woord. Regelmatig betrekken collegeleden groepen burgers bij de voorbereiding of uitvoering van beleid. Wat is dan nog je rol als raadslid? Dit is de vraag die de rekenkameronderzoekers Mijke Boedeltje (Rekenkamercommissie Ten Boer) en Edwin de Jong (Rekenkamercommissie Zuidhorn) in hun afsluitende bijdrage centraal hebben gesteld.

Ze beginnen hun betoog met de constatering dat burgerparticipatie soms wettelijk verplicht is en in dat geval geen vrije keuze is van het gemeentebestuur. Bij de voorbereiding van een nieuw bestemmingsplan of het verlenen van een omgevingsvergunning voor een nieuwe bedrijfsvestiging moeten de omwonenden worden gehoord. In de tweede plaats wijzen ze erop dat het doorlopen van een procedure van inspraak of interactieve beleidsvoorbereiding niet betekent dat het draagvlak toeneemt of de weerstand afneemt. Ook het omgekeerde (draagvlakvermindering) doet zich regelmatig voor: steeds meer burgers worden zich door de voorlichting bewust van de risico’s; steeds meer burgers vragen zich af welk profijt zij kunnen ontlenen aan de nieuwe ruimtelijke ingreep (bijvoorbeeld de plaatsing van een windturbine). Ten slotte merken de beide onderzoekers op dat het voor de hand ligt dat de wethouder of anders het college het voortouw neemt bij het organiseren van het inspraaktraject. Maar wat is dan nog de rol van het raadslid? Wordt de zaak zo niet dicht getimmerd?

Op basis van verschillende onderzoeken laten de beide auteurs zien dat raadsleden zich het beste kunnen concentreren op de vraag of het inspraakproces wel zorgvuldig is doorlopen. De volgende vragen moeten de raadsleden beslist stellen: heeft de wethouder wel alle belanghebbenden bij het proces betrokken; is er wel goed geluisterd naar wat de verschillende belanghebbenden naar voren hebben gebracht; en kan in redelijkheid worden begrepen hoe het college de verschillende belangen heeft gewogen? (Vergelijk ook: Bröring, 2014). Een dergelijke, procedurele toets lijkt hard nodig. Want veel inspraakprocessen blijken onzorgvuldig te verlopen. De inbreng van insprekers wordt selectief gewogen. Deels als gevolg van tijdsdruk maar ook als gevolg van een ongelukkig verwachtingenmanagement. Het college wekt in het begin bij de inwoners verwachtingen die later niet worden gemaakt. Dus het is zonder meer verstandig wanneer raadsleden na een inspraakronde niet meteen inhoudelijk positie kiezen, maar eerst toetsen of de inspraak procedures die het college heeft gevolgd wel zorgvuldig zijn doorlopen.

Tot slot
In het voorgaande hebben we aan de hand van zeven tips laten zien hoe de 10.000 decentrale volksvertegenwoordigers door een actieve opstelling inhoud kunnen geven aan hun controlerende taak.

Nico Broekema is griffier van de gemeente Westland. Peter Castenmiller is als adviseur verbonden aan PBLQ. Michiel Herweijer is hoogleraar Bestuurskunde aan de Radboud Universiteit Nijmegen. De beide laatstgenoemden traden op als redacteur van de hier besproken handleiding.

Noten

1 De handreiking is onder de titel Ruimte voor Provinciaal Beleid door uitgeverij Kluwer begin 2015 in de boekhandel gebracht.
2 Simone Buissink en Hugo Parker Brady zijn als griffier respectievelijk Statenonderzoeker verbonden aan Provinciale Staten van Drenthe. John Smits is als directeur verbonden aan Arena Consulting.

Literatuur

• Herman Bröring, ‘Complexe besluitvorming en legitimiteit: een verhaal over de vestiging van windparken in de Drentse Veenkoloniën’, Marseille, A.T. (red.) (2014), Vertrouwen verdient, verdiend vertrouwen: visies op geschilbeslechting door de overheid, Den Haag: Binnenlandse Zaken, pp. 60-83.
• Greef, R. de & Stolk, R. (2015), Grip op regionale samenwerking: handreiking voor gemeenteraadsleden en griffiers, Den Haag: Binnenlandse Zaken.
• Goossen, H. & Sniekers, T. (2014), El Rey: van jager tot prooi, Sittard: Media Group Limburg.
• Herweijer, M. & Castenmiller, P. (2015), Ruimte voor Provinciaal Beleid, Alphen aan den Rijn: Kluwer.
• Mouter, N. (2014), Cost-Benefit Analysis in Practice, Thesis, TU Delft, proefschrift.
• Smits, J., Buissink S. & Parker Brady, H. ‘Democratische controle van samenwerkingsverbanden moet en kan beter’, Bank en Gemeente, september/oktober, 2014.