Transparantie in het lokaal bestuur

Voormalig minister Donner lokte in 2011 met zijn opmerking dat openbaarheid van overheidsinformatie primair betrekking moet hebben op de uitkomsten van besluiten en maar beperkt op de totstandkoming, vele reacties uit. Donner citeerde Bismarck die wetten vergeleek met worstjes: “Je kunt beter niet zien hoe ze gemaakt zijn.” In de reacties wordt vooral benadrukt dat burgers recht hebben op informatie. Er is weinig aandacht voor het feit dat transparantie ook bijdraagt aan een meer doeltreffend en doelmatig werkende overheid.

De overheid maakt zich zorgen over de kosten van transparantie. De wat provocerende opmerking van Donner op de Dag van de Persvrijheid (3 mei 2011) dat je – ik parafraseer – net zoals bij worstjes de klant maar beter niet in de besluitvormingskeuken kan laten kijken, heeft ongetwijfeld ook te maken met deze zorgen. De redenering dat die kosten meer een gevolg zijn van een gebrek aan openheid is echter zeker verdedigbaar.

De opmerking van Donner dat openbaarheid over de totstandkoming van besluiten beperkt moet zijn, lokte in het publieke debat veel reacties uit. Vaak lag daarbij de nadruk op het vanzelfsprekende recht dat burgers hebben op informatie. “Informatie van de overheid is niet van de overheid, maar van de burger die de overheid immers betaalt”, aldus bijvoorbeeld Arendo Joustra, hoofdredacteur van Elsevier.1 Rejo Zenger, een burgerrechtenactivist, formuleert het in NRC.next zo: “Het is niet aan Donner om te beslissen of de overheid voldoende openheid geeft, dat is aan de burger.”2 Bij de behandeling van het initiatiefvoorstel Voortman en Schouw in de Tweede Kamer formuleerde Raaks (SP) eenzelfde sentiment als volgt: “De overheid bezit niets en zeker geen informatie.”3

In het publieke debat lijkt er weinig aandacht voor de bijdrage van transparantie aan het doeltreffend en doelmatig handelen van de overheid. Integendeel. Soms klinkt eerder iets door van: het is zo belangrijk dat het ook wel wat extra’s mag kosten. In een rapport van de Raad van het Openbaar Bestuur uit 2012 over dit thema wordt echter wel nadrukkelijk gewezen op de bijdrage die transparantie kan leveren aan doelmatigheid en het lerende vermogen van de overheid. “Wie beleidsafweging afschermt zet een rem op het lerende vermogen.”4

In het kader van haar tienjarig bestaan heeft de Rekenkamer Metropool Amsterdam eind 2014 een boek gepubliceerd waarin wordt teruggekeken op uitgevoerd onderzoek voor de gemeenten Amsterdam en Zaanstad.5 Het boek zoomt in op de kwaliteit van beleid en het meten van resultaten. Er gaat bij de overheid het nodige mis vanwege context, techniek en houding. Dat illustreren we in ons boek met vele voorbeelden (zie kader). Maar er worden aan de hand van (wetenschappelijke) literatuur ook oplossingen aangedragen.

Een rode draad in de bevindingen is dat er inderdaad veel mis gaat door een gebrek aan transparantie. Een gebrek aan transparantie heeft meestal weinig te maken met het bewust achterhouden van informatie. Er zijn altijd ‘redenen’. Kort door de bocht samengevat: Transparantie kan niet, hoeft niet, lukt niet en mag niet. Het gaat hierbij natuurlijk niet om pleidooien om nooit informatie openbaar te maken. Integendeel. Vrijwel iedereen in het openbaar bestuur vindt openheid en transparantie belangrijk, maar in de praktijk van alle dag komen deze redenen wel naar boven drijven als argument waarom het ideaal niet altijd wordt bereikt. In dit artikel wil ik laten zien dat die redenen meestal geen rechtvaardiging vormen voor vaagheid. In een poging om het artikel bondig en toch informatief te maken zullen veel details achterwege blijven. Daarvoor verwijs ik graag naar ons boek.

Transparantie kan niet: alles is onzeker
Het (bij)sturen van de sociale werkelijkheid is ingewikkeld. Uitleggen hoe een en ander wordt aangepakt is daarom vaak lastig. Neem het re-integratiebeleid. Gemeenten willen graag inwoners vanuit een uitkering aan een baan helpen. In hoeverre dit lukt, hebben zij echter niet in de hand. Het hangt ook af van de aanwezigheid van beschikbare banen, en op de ontwikkeling van de economie hebben gemeenten niet zoveel invloed. Het formuleren van realistische doelstellingen wordt dan lastig. Zaanstad vond dit reden genoeg om helemaal geen concrete doelstellingen in het re-integratie beleid op te nemen. Terecht?

Als er iets is waar de gemeentelijke overheid vaak mee te maken heeft, dan zijn dat dit soort onzekerheden. Zal het beleid wel enig effect sorteren? In 2010 hebben we in Amsterdam een beperkt onderzoek uitgevoerd naar de kwaliteit van de kaderstelling bij het Coalitieproject 1012. We constateerden dat de plannen nog onvoldoende uitgewerkt waren. Een verklaring daarvoor was de onzekerheid over de effecten. Een overheid moet echter, zo was het commentaar, handelen, ook in geval van onzekerheid. Of zoals toenmalig wethouder Asscher naar aanleiding van ons onderzoek het in de gemeenteraad formuleerde: “Als Mozes had gewacht op meetbare criteria, dan had het joodse volk nog in de woestijn gezworven.”

Bestuurders moeten vaak handelen in onzekerheid. Een oordeel van een rekenkamer dat beleid ‘te vaag’ is omdat de doelstellingen niet concreet genoeg zijn geformuleerd, wordt dan vaak als naïef afgedaan. De betrokken beleidsambtenaren weten het vaak zelf maar al te goed als de door hen geformuleerde beoogde maatschappelijke effecten niet erg helder zijn, maar doe het maar eens beter want er moet wel wat gebeuren. Wellicht dat lokale rekenkamers soms iets te gemakkelijk zijn in hun kritiek. Toch kan het inderdaad beter. De eerste stap daarbij is transparantie over die onzekerheid.

Met het opstellen van beleid doet een gemeente in zekere zin een poging de wereld naar haar hand te zetten. In een beleidsstuk worden aannames gemaakt over de bijdrage van een bepaalde activiteit aan vermindering van probleem X. Is er enig effect te verwachten van het instrument? Hoe zal het probleem zich ontwikkelen? Wat gaan andere actoren voor interventies doen? Hoe ontwikkelt de economie zich? Wat gaat er gebeuren met landelijke regelgeving? Er is rond een beleidsprobleem vaak veel onzeker en veranderlijk.

Deze onzekerheden moeten onder ogen worden gezien en in kaart gebracht. Dat maakt een volgende stap mogelijk. Het kiezen van een strategie om met deze onzekere situatie om te gaan. In de wetenschappelijke literatuur zijn voorbeelden te vinden van strategieën om goede keuzes te maken.6 Alles vaag laten is in ieder geval geen goede keuze. Complexiteit maakt vaagheid begrijpelijk, maar vormt er geen rechtvaardiging voor. Consequente transparantie over de onzekere weg die wordt bewandeld, maakt bijsturen onderweg mogelijk. De wandeling wordt daardoor trager, maar uiteindelijk wel doelmatiger dan wanneer er in de mist flink in de verkeerde richting wordt doorgestapt.

Transparantie hoeft niet: zonde van de tijd
Bij de overheid wordt vaak het beeld opgeroepen van een wat inerte logge organisatie met weinig visie. De praktijk, zeker de Amsterdamse praktijk, laat echter zien dat het probleem veel meer is dat de blik primair vooruit is gericht en de houding actiebereid. Dat kan een probleem zijn, omdat bij zo’n basishouding systematisch terugkijken en reflecteren al snel als zonde van de tijd wordt gezien.

In een onderzoek naar de doelmatigheid van reorganisaties bij de gemeente Amsterdam zagen we dat in extreme mate. We constateerden dat de gemeente 115 keer reorganiseerde in vijf jaar tijd. Dat waren grote en kleinere reorganisaties. Terugkijken naar het succes van de reorganisaties gebeurde nauwelijks. Ofwel: reorganisatie achter de rug? Op naar het volgende probleem. Van de 75 afgeronde reorganisaties waren er maar 9 daadwerkelijk geëvalueerd. In een interview in het kader van dit onderzoek zei een van onze gesprekspartners:
“Het is symptomatisch voor de wijze waarop de gemeente Amsterdam naar de eigen activiteiten kijkt. Simpel gezegd: ‘Amsterdam meet niets en weet niets’.”

Het produceren van transparante informatie over resultaten kost natuurlijk tijd. Maar het afstoffen van niet expliciet vastgelegde kennis uit het verleden kost nog veel meer tijd. Wij hebben dit aan den lijve ondervonden bij onze studie naar de ontwikkeling van de personeelsomvang van de gemeente Amsterdam in de periode 1983-2010. De benodigde informatie was moeilijk te vinden en leidde letterlijk tot een bezoek aan een stoffig archiefkamertje. In de gewone dagelijkse praktijk zal dit soort uitzoekwerk daarom ook bijna nooit gebeuren. Terwijl informatie uit het verleden toch interessante perspectieven kan bieden op actuele ontwikkelingen.
Als de blik steeds vooruit is gericht en er weinig interesse is in de dag van gisteren, kan er niet worden geleerd. Aanwezige kennis wordt niet vastgelegd en wordt dus geen kennis van de organisatie.

Terugkijken wordt moeilijker naarmate je het minder doet. Omgekeerd maakt het regelmatig terugkijken het steeds eenvoudiger om de kennis uit het verleden te benutten. Het wordt dan gemakkelijker om de juiste weg te vinden en daarmee wordt het ook aantrekkelijk om kennis uit het verleden te betrekken bij actuele vraagstukken. Meer aandacht voor het verleden is dus de moeite waard, maar het zien van die meerwaarde zit niet zonder meer in de menselijke aard. De noodzakelijke verandering in houding moet vooral vanuit de top van de organisatie worden voorgeleefd. Politici kunnen een belangrijke rol spelen om het terugkijken op de agenda te houden. Juist omdat ook bij hen de natuurlijke houding is om vooral vooruit te kijken en dingen te willen veranderen. Als de gemeentepolitiek meer aandacht vraagt voor lessen uit het verleden, stimuleert dat ongetwijfeld de ambtelijke organisatie om ook meerwaarde te zien in het vaker terugkijken.

Transparantie lukt niet: het is teveel
Gemeenten produceren jaarlijks ontzettend veel informatie over zichzelf, hun plannen en hun prestaties. Niet alleen wordt er elk jaar een omvangrijke begroting en jaarrekening uitgebracht, maar er worden ook tal van rapportages, monitors en beleidsnotities aan de gemeenteraad verstuurd, en daarmee ook, op een enkele geheime nota na, publiek gemaakt. Daarmee wordt niet alles zonder meer transparant. Door een overvloed aan beschikbare informatie wordt juist dat wat essentieel is vaak aan het oog onttrokken.

In een onderzoek naar de Huisvuilcentrale Alkmaar – een vennootschap van 6 waterschappen en 48 gemeenten, waaronder Zaanstad – constateerden we dat gemeenten geen goed zicht hadden op de situatie. Dat kwam niet omdat ze niet geïnformeerd werden. De directie en de raad van commissarissen van het bedrijf overstroomden de gemeenten soms met informatie. Het was voor een raadslid echter lastig om de essentiële speld in deze omvangrijke en ingewikkelde hooiberg te vinden.

Formele eisen zijn bij gemeenten ook nogal eens debet aan deze informatieoverlast. Formele eisen zijn begrijpelijk en ook nodig. Bij het formuleren van de eisen staat echter niet altijd het nut voor de informatiegebruiker bovenaan. Jaarstukken moeten informatief zijn voor raadsleden. Maar de verplichte paragrafen zijn taaie kost – zo is de verantwoording voor de specifieke uitkeringen vaak een onleesbare bijlage in het jaarverslag van een gemeente. Formele eisen kunnen onbedoeld het zicht op de essentie in de weg zitten. Een gemeente kan zichzelf overigens wat dat betreft ook veel aandoen. Een gemeenteraad vraagt regelmatig om meer structurele informatie (zie kader). Vervolgens wordt er ook geklaagd over de hoeveelheid informatie en worden moties aangenomen om daar wat aan te doen, maar ik ben nog nooit een motie tegenkomen waarin de raad vraagt om bepaalde, specifieke informatie niet meer op te nemen in de P&C-cyclus.

Als men een onderwerp belangrijk vindt en informatie over de gang van zaken essentieel is, is het een begrijpelijke reflex om over een bepaald onderwerp alles te willen weten. Een gemeente houdt zich met veel, en veelal complexe, taken bezig. Alles lijkt dan belangrijk en niemand wil belangrijke zaken missen. Vanuit die gedachte wordt dan zoveel mogelijk informatie gevraagd. Ook leidt dezelfde gedachte er nog wel eens toe op voorhand zoveel mogelijk informatie te verstrekken. Dit levert zoveel informatie op dat die niet meer te behappen is. Essentiële informatie raakt dan uit zicht of het ontbreken ervan wordt niet opgemerkt. In onze onderzoeken zien we dan ook regelmatig dat er veel informatie is, maar dat de belangrijkste informatie ontbreekt of moeilijk zichtbaar is. De stortvloed aan informatie heeft dan het tegengestelde effect van wat er beoogd is: de transparante verantwoording vindt niet plaats.

Het is de kunst om bij het verstrekken van informatie in rapportages zo zuinig mogelijk te zijn. Dit is geen pleidooi om het op structurele basis registreren van gegevens achterwege te laten. Zeker niet. Dat is immers – zie hiervoor – efficiënter dan achteraf informatie te moeten reconstrueren. Soms kan het registreren van gegevens wel efficiënter door te werken met heldere beleidskaders, waarmee ook de informatiebehoefte voor het monitoren van het beleid helder is vastgelegd. Veel belangrijker voor het tegengaan van informatieoverlast is echter de ontsluiting van informatie. Beperk in eerste instantie de informatie tot dat wat écht nodig is. Dat is natuurlijk gemakkelijker gezegd dan gedaan. Verbetering is mogelijk als bij het verstrekken van informatie er niet naar gestreefd wordt om alle mogelijke vragen op voorhand te beantwoorden. One size fits all leidt immers al snel tot eindeloze en onoverzichtelijke rapportages. Door de informatie alleen te richten op vertellen van het belangrijkste ‘verhaal’ van het beleid, project of deelneming ontstaat focus op dat wat volgens de gemeente essentieel is.

Een dergelijk verhaal maakt het mogelijk voor gebruikers om (daar waar nodig) gericht meer diepgaande informatie te vragen of te zoeken. De nadruk komt dan in rapportages meer te liggen op het bieden van handvatten voor een verdere dialoog en het wijzen op aanvullende informatie. Deze aanvullende informatie moet dan ook beschikbaar zijn gesteld en eenvoudig vindbaar. Dat past bij het principe van ‘open data’. Van een gebruiker wordt dan wel een actieve rol verwacht. De gebruiker moet niet verlangen dat zijn gehele informatiebehoefte panklaar in elke rapportage wordt bevredigd. Dan worden rapporten immers weer een onleesbare feitenbrij.

Transparantie mag niet: het schaadt processen of belangen
Het meest gebruikte argument tegen transparantie, expliciet of ergens verborgen in het achterhoofd, is dat iemand in een bepaalde situatie transparantie niet goed verdedigbaar vindt of in ieder geval niet handig. Het lijkt inderdaad onvermijdelijk dat niet alle informatie waarover de gemeente beschikt openbaar wordt. De gemeente bezit specifieke informatie waar vanwege privacy (burgers) en bedrijfsbelangen (ondernemers) zorgvuldig mee moet worden omgegaan. Daarnaast kunnen ook de belangen van gemeente zelf een reden zijn om informatie geheim te houden, zoals bij juridische claims of aanbestedingsprocedures. Tot slot wordt de kwaliteit van ingewikkelde (politieke) besluitvormingsprocessen ook niet altijd gediend met openbaarheid. In verband met het laatste wordt op het streven naar consequente transparantie ook wel het label ‘naïef’ geplakt. Het idee is dat als de deuren van de besluitvormingskeuken worden opengezet er onvermijdelijk achterkamertjes zullen ontstaan.

Een rekenkamer heeft de plicht om onderzoeksrapporten openbaar te maken. Wij zijn in onze onderzoeken weinig voorbeelden voorgekomen waarin dat belangrijke beperkingen oplegde aan onze rapportages. We verstrekken natuurlijk geen informatie over zaken die ‘onder de rechter’ zijn of over lopende aanbestedingsprocessen. En soms zijn wij wat terughoudend om informatie naar buiten te brengen over lopende politieke processen. Gecompliceerde besluitvormingsprocessen zijn lastig combineerbaar met een debat in de publieke arena, waarin voor de communicatie heel andere spelregels gelden. Maar na afronding van die processen ligt het anders. Bestuurders en politici moet zich realiseren dat ook hierbij uiteindelijk publieke verantwoording nodig is.

Privacyproblemen komen we bij onze rapporten niet veel tegen. Over individuele ambtenaren zijn we altijd erg terughoudend; we spreken de organisatie aan. De relevante informatie over burgers en ondernemers zit meestal in algemene kengetalen en patronen, en niet in tot individuen herleidbare gegevens. Soms is het wel nodig om iets over specifieke niet-gemeentelijke organisaties te zeggen. Maar dan gaat het om externe organisaties die voor de gemeente publieke taken uitvoeren. Die organisaties moeten zich realiseren dat het uitvoeren van dit soort taken openbare publieke verantwoording met zich meebrengt.

Recent hebben wij een onderzoek uitgevoerd naar de aanleg van glasvezel in Amsterdam. Bij dat onderzoek bleek dat de gemeente in een PPS-constructie een overeenkomst had gesloten met derden, waarin wordt verwoord dat een partij alleen informatie openbaar mag maken als het wettelijk moet. Dat legde ons heel veel beperkingen op in ons rapport. Gegevens waarvan ik in principe niet vond dat ze onder de WOB-criteria vielen voor geheimhouding, werden door die overeenkomst gegevens waarvan openbaarmaking de belangen van de gemeente zou schaden. Dit soort afspraken met derden die structureel openbare rapportages over doeltreffendheid en doelmatigheid van gemeentelijke inspanningen onmogelijk maken, staan op gespannen voet met het uitgangspunt dat de besteding van publieke middelen publiek moet worden verantwoord. 

Complexe politieke processen en de belangen van derden kunnen tijdelijk een reden zijn om geen informatie te verstrekken. Maar uiteindelijk vraagt de besteding van publieke middelen altijd om publieke verantwoording. Over het moment waarop kan nog een belangenafweging plaatsvinden. Maar uiteindelijk hoort er geen ontkomen te zijn aan de noodzaak tot transparantie.

Consequente transparantie: remedie en uitdaging
Bij gemeenten gaat nog wel eens wat mis. Beleid en plannen zitten niet altijd goed in elkaar. Informatie over prestaties is soms onbetrouwbaar, moeilijk beschikbaar of wordt niet verzameld. Het moet daarom beter, maar de fouten zijn wel vaak begrijpelijk. Gemeenten functioneren in een complexe en veranderende wereld. Op een goede en zorgvuldige manier plannen maken of inzicht geven in de behaalde resultaten zal ingewikkeld blijven en fouten daarmee onontkoombaar. Het is belangrijk om deze complexe realiteit te accepteren. Dat is zeker geen pleidooi voor passiviteit, maar wel voor openheid en transparantie. Alleen dan kan worden voorkomen dat kleine problemen grote problemen worden.

Transparantie is echter geen vanzelfsprekendheid zoals ik in dit artikel heb willen laten zien. Er zijn redenen om niet te transparant te zijn. Verantwoording is soms ingewikkeld, in andere gevallen zonde van de tijd, regelmatig wordt er al heel veel informatie verstrekt en er zijn geval waarin transparantie processen of belangen van derden schaadt. Redenen maar geen rechtvaardigingen, zoals ik ook heb proberen te betogen. Transparantie kan veel vaker en veel consequenter dan op dit moment gebeurt. Het laten kijken in de besluitvormingskeuken is niet naïef, maar een krachtig instrument om de doelmatigheid en doeltreffendheid van het overheidshandelen te bevorderen. Direct, omdat het de organisatie scherp houdt en indirect, omdat het lerend vermogen van de organisatie wordt vergroot.

Paradoxaal genoeg is de druk van de buitenwereld die verantwoording eist en wil weten wat de overheid doet een belangrijke sta-in-de-weg om die consequente transparantie te bereiken. De buitenwereld verwacht steeds meer van gemeenten. Men wil een daadkrachtige overheid en daarbij passen geen twijfels en onzekerheden. De buitenwereld wil ook een foutloos opererende overheid. Politici en bestuurders zijn, gevoed door nieuwszoekende media, gevoelig voor deze prikkels uit de buitenwereld. In deze context is evalueren vooral interessant als een opmaat voor een afrekening en dat zal de organisatie willen voorkomen. Als er iets mis blijkt te zijn gegaan, heeft iedereen immers zijn oordeel klaar.

Deze houding van de buitenwereld staat op gespannen voet met wat voor het functioneren van de gemeente wenselijk zou zijn: een omgeving waarin de gemeente van fouten kan leren. Het is een vicieuze cirkel. Dat waar een gemeente van kan leren wordt door de buitenwereld niet gepikt. Dat leidt vervolgens weer tot een gemeente die minder open is, niet leert en nog meer kritiek oproept. De overheid zal zelf het voortouw moeten nemen om deze cirkel te doorbreken. Door consequent open te zijn over onzekerheden en twijfels bij het maken van plannen en beleid. Door te zoeken naar mogelijkheden om transparantie over prestaties en resultaten van beleid te vergroten. Het uiten van twijfels wordt dan niet meer iets uitzonderlijks, maar gewoon onderdeel van het proces om tot beleid te komen. Het melden van zaken die fout zijn gegaan, is dan geen kwestie van de buitenwereld die de gemeente ‘betrapt’ maar wordt onderdeel van het systematisch heroverwegen en bijstellen van beleid. Fouten worden dan verbeterpunten en onzekerheden een onderdeel van een bewuste en transparante besluitvorming.

Dr. J.A. de Ridder is bestuurder-directeur van Rekenkamer Metropool Amsterdam (RMA) en tevens voorzitter van de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR).

Noten
1 http://www.elsevier.nl/Algemeen/blogs/2011/5/Wat-een-onzinnige-provocatie-van-Donner-ELSEVIER296541W/
2 NRC next, 6 mei 2011. Beide hier genoemde citaten zijn ook in de column van Steven de Jong op nrc.nl te vinden (6 mei 2011); daarnaast staan er ook nog een aantal andere vergelijkbare citaten.
3 Raaks (SP) op 9-12-2014 bij de behandeling van de nieuwe wet Open overheid
4 Raad voor het Openbaar Bestuur (september 2012) ‘Gij zult openbaar maken, naar een volwassen omgang met overheidsinformatie’, Den Haag, p. 20.
5 Rekenkamer Metropool Amsterdam (2014), Voortuitkijken en terugblikken, over kwaliteit van beleid en het meten van resultaten, Amsterdam: uitgave in eigen beheer. Op de website van de rekenkamer is een samenvatting van het boek te vinden: http://www.rekenkamer.amsterdam.nl/symposium-21-november-2014/
6 Zie bijvoorbeeld Steen, M. van der, Hoog, J.R. de, Wendt, A.R. & Twist, M.J.W. van (2013), Omgaan met het onbekende. Een reflectie op de voorbereiding op de drie decentralisaties, NSBO. In ons boek bespreken we onder andere deze studie, waarin een hulpmiddel wordt ontwikkeld om in onzekerheid goede keuzes voor strategieën te maken.