De optimale schaal voor decentrale taken

Taken binnen het publieke domein worden op diverse niveaus uitgevoerd. Niet alleen gemeenten, maar ook regio’s bundelen de krachten om overlappende of bovenregionale taken te bundelen. Deze diversiteit aan bestuurlijke inrichtingen kan ten koste gaan van het democratische gehalte en de controleerbaarheid, van de transparantie voor de burgers en van de effectiviteit van het bestuur. In dit artikel besteden de auteurs aandacht aan de vraag welke factoren de optimale schaalgrootte voor het uitoefenen van decentrale taken beïnvloeden.

Taken binnen het publieke domein worden op diverse niveaus uitgevoerd. Zo worden taken op nationaal niveau uitgevoerd zoals defensie of aanleg van hoofdinfrastructuur en andere taken op decentraal niveau. De brandweer bijvoorbeeld kent een regionale indeling, zo ook de GGD. De rampenbestrijding is ook op regionale schaal georganiseerd, maar die verschilt weer van die van de GGD. Veel gemeenten werken samen om de taakuitoefening op specifieke terreinen effectief en efficiënt te behartigen. Zo werken soms twee, drie of vier gemeenten samen om gemeentelijke taken op het gebied van Werk en Inkomen uit te voeren door vestiging van een gemeenschappelijk werkplein. Niet alleen gemeenten, maar ook regio’s bundelen de krachten om overlappende of bovenregionale taken te bundelen. Zo werken de gemeente Rotterdam en de gemeenten uit de regio Rijnmond samen met de gemeente Den Haag en de gemeenten uit de Haaglanden om gezamenlijk vervoersvraagstukken aan te pakken. Voorbeelden van de uitkomsten van die samenwerking zijn Randstadrail en The Hague/ Rotterdam Airport.

Bij het organiseren van taken die op decentraal niveau worden uitgevoerd is het een constant zoeken naar de juiste schaal. Verschillende dimensies spelen daarbij een rol, zoals effectiviteit, efficiëntie, transparantie, betrokkenheid van burgers en het democratisch gehalte. Het zal duidelijk zijn dat niet voor elke taak een aparte regionale indeling kan worden gemaakt. Dat zou een grote lappendeken opleveren met enorm veel afstemmingsproblemen. Aan de andere kant kan met ook niet zonder meer uitgaan van één voor alle taken passende regionale indeling. Immers, de taken verschillen en dus zal ook de optimale grootte van het gebied waarbinnen een taak wordt uitgevoerd verschillen.
Op dit moment bestaat er dan ook een diversiteit aan bestuurlijke inrichtingen. Diversiteit heeft zeker zijn charme, maar die diversiteit kan ten koste gaan van het democratische gehalte en de controleerbaarheid door de gekozen volksvertegenwoordigers, van de transparantie voor de burgers en van de effectiviteit van het bestuur. Dit is een wezenlijk vraagstuk binnen het openbaar bestuur: de omvang van de schaal waarop taken worden uitgevoerd in relatie tot bestuurbaarheid. Vanuit een wetenschappelijk gezichtspunt is het relevant om te onderzoeken of er wellicht voor de diverse taken een optimale schaal bestaat. In dit artikel wordt daartoe een – bescheiden – eerste stap gezet door aandacht te besteden aan de vraag: Welke factoren beïnvloeden de optimale schaalgrootte voor het uitoefenen van decentrale taken?
In een vooral theoretische beschouwing wordt eerst stilgestaan bij de relatie tussen schaal en taak, daarna door achtereenvolgens aandacht te schenken aan de ratio van decentraliseren, schaalbepalende factoren en effecten van schaalgrootte.

Decentralisatie van rijkstaken
Volgens de Nederlandse Grondwet zijn in de publieke sector de taken sinds Thorbecke volgens het principe van de gedecentraliseerde eenheidsstaat verdeeld over drie bestuurslagen: gemeenten, provincies en het rijk. In de praktijk zijn dat er meer. Zo zijn er natuurlijk de waterschappen waarvan de eerste al in de 11de eeuw ontstonden. Verder zijn in de loop der jaren de WGR en de Europese Unie als bestuurslaag bijgekomen. De taken die door de drie bestuurslagen in Nederland worden uitgevoerd liggen grotendeels in wet- en regelgeving vast. Voor provincies en gemeenten is de speelruimte bij het uitvoeren van deze vastgelegde taken betrekkelijk gering. In veel gevallen ligt het budget vast en is de inhoud nauw omschreven. Dit impliceert echter niet dat de uitvoering van deze taken ook optimaal verloopt. Dit kan worden veroorzaakt doordat van meet af aan de schaal waarop de taken worden uitgevoerd niet passend is (een ontwerpfout), het kan ook zijn dat in de loop van de tijd de taakinhoud wordt gewijzigd of dat er zich (technologische) ontwikkelingen voordoen, bijvoorbeeld op het gebied van ICT, die het zinnig maken de taken op een ander niveau uit te voeren. In wezen betreft dit het vraagstuk van centraliseren of decentraliseren. “Decentralisatie is het (doen) overlaten of (doen) toekomen van bevoegdheden en verantwoordelijkheden van een hoger gezagsorgaan aan een lager gezagsorgaan, waarbij het lager gezagsorgaan in staat wordt gesteld een eigen beleid te voeren en verscheidenheid van beleid dus nadrukkelijk wordt aanvaard”, aldus de omschrijving van Peper en Welters (1980, p. 10). Centralisatie is het overhevelen van bevoegdheden en verantwoordelijkheden naar een hoger gezagsorgaan.

Het vraagstuk van de optimale schaal is actueel en urgent in het kader van de recente decentralisatie van rijkstaken: de decentralisatie van de jeugdzorg, de decentralisatie van delen van de ABWZ en de decentralisatie van taken op het terrein van werk en bijstand. Zo zijn de Wet werk en bijstand (Wwb), de Wet sociale werkvoorziening (WSW) en een groot deel van de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wajong) vervangen door de Participatiewet. Deze taken zijn voor het overgrote deel bij gemeenten terechtgekomen. Gemeenten zijn echter zeer uiteenlopend qua omvang van de bevolking. De kleinste gemeente van Nederland qua inwonertal is Schiermonnikoog met 922 inwoners, de grootste Amsterdam met 825.080 inwoners. Qua oppervlakte is gemeente Westervoort in Gelderland de kleinste gemeente met 7,11 km2 en de grootste gemeente is de Noordoostpolder met 460,05 km2 (CBS gegevens). De 393 gemeenten in Nederland zijn het eens geworden over het aantal van 41 regio’s om de decentralisatie van taken op het terrein van de jeugdzorg adequaat te vervullen. Maar waarom 41 regio’s en niet 10 of 100 regio’s? Dit is het vraagstuk van het zoeken naar de juiste schaal (vgl. Blank, 2009).

Schaalbepalende factoren en effecten van schaalgrootte
Welke factoren bepalen nu de optimale schaalgrootte? In de literatuur is op die vraag geen eenduidig antwoord te vinden. Een variëteit aan factoren wordt genoemd. Onderstaande opsomming geeft een beeld van de diversiteit van de factoren die (tezamen) de optimale schaalgrootte bepalen. De schaalgrootte zelf is weer (mede)bepalend voor de karakteristieken van de organisatie: marktmacht, rechtsvorm, democratisch gehalte en transparantie.

Bereikbaarheid
De keuze voor een bepaalde omvang is dikwijls ingegeven door de factor bereikbaarheid voor de gebruiker. Dit betreft de fysieke afstand die tot een voorziening moet worden afgelegd, zoals scholen, gezondheidscentra en politiebureaus.

Beschikbaarheid
Bereikbaarheid is een belangrijke factor, maar beschikbaarheid van een voorziening is zo mogelijk nog relevanter. Beschikbaarheid gaat over de vraag of een voorziening aanwezig is in een gebied of regio. Dat kan betrekking hebben op de vraag of een voorziening überhaupt aanwezig is of over de vraag wanneer (tijdstip) van een voorziening gebruik kan worden gemaakt (wachtlijstproblematiek). Zo werd in juni 2015 melding gemaakt van de groei van de wachtlijsten voor psychische hulpverlening aan jeugdigen. Volgens GGZ-Nederland is dit te wijten aan de reorganisatie van de jeugdzorg, in het bijzonder aan de korting van de budget. Die korting leidt ertoe dat de voorziening niet meer of in mindere mate beschikbaar is.

Professionalisering
Professionaliteit en deskundigheid zijn factoren die van invloed zijn op de optimale schaal. Er moet als het ware ‘voldoende vraag’ zijn naar een specialistische voorziening. Indien er slechts incidenteel gebruik wordt gemaakt van een specifieke deskundigheid, kan het simpelweg te duur worden om de voorziening in het leven te roepen of in stand te houden. Voor zowel grote als kleine gemeenten geldt het vraagstuk van deskundigheid en professionalisering. De inzet van professionals is vooral afhankelijk van de mate van specialisatie die vereist is. In geval van decentralisatie van jeugdzorg zijn er zeer specialistische vormen van jeugdhulpverlening nodig. In dat geval kan het zelfs ook voor middelgrote en grote gemeenten noodzakelijk zijn om voor regionale samenwerking te opteren.

Effectiviteit en efficiëntie
De verhouding tussen de output van een productieproces en de resultaten die daarmee worden bereikt (de effecten) wordt door economen effectproductiviteit genoemd. De effectiviteit van een organisatie geeft dan aan hoe goed de organisatie is in het bereiken van de gewenste effecten. De verhouding tussen gerealiseerde output en gebruikte input wordt productiviteit genoemd. Hoe hoger deze verhouding (dus hoe meer output ten opzichte van de input), hoe efficiënter de organisatie is. Van belang is dus dat de (publieke) organisatie oog heeft voor het zo efficiënt en effectief mogelijk voortbrengen van maatschappelijke goederen en diensten. Het is duidelijk dat de grootte van de organisatie daarbij een sterk bepalende factor is.

Het is zinvol onderscheid te maken tussen scale (schaalgrootte) en scope (reikwijdte). De scale refereert aan de hoeveelheid middelen en faciliteiten die een aanbieder of producent ter beschikking heeft voor het vervullen van een taak of functie (CPB, 2013). De scope verwijst naar het aantal taken of functies dat een aanbieder of producent uitoefent. De scale heeft in tegenstelling tot de scope betrekking op de omvang van een productie-eenheid voor een taak zonder daarbij het aantal taken of functies te betrekken; de scope heeft in tegenstelling tot de scale betrekking op het aantal taken en functies zonder de omvang van de taken of functies daarbij te betrekken. Scale krijgt dus betekenis wanneer een taak of functie wordt uitgebreid of ingekrompen (economies of scale). Het is voor een aanbieder rationeel de productie uit te breiden wanneer bij vergroting van de productie de kosten per eenheid dalen (ceteris paribus). Men kan zich ook richten op verbreding van de scope door het aantal taken te vergroten. De ratio daarvan kan liggen in de wens te komen tot een betere afstemming van taken, maar ook om de kosten per taakeenheid te drukken. Dat laatste kan gestalte krijgen door het samenvoegen van ondersteunende activiteiten (en dus gebruik maken van economies of scale).

Kwaliteit
Kwaliteit heeft betrekking op enerzijds de fysieke eigenschappen van een goed en anderzijds de zorgvuldigheid en precisie van een dienst. Naarmate een handeling vaker wordt verricht, stijgt de kwaliteit van een goed of dienst. Kwaliteit is een veelgebruikt argument in bijvoorbeeld de zorg om organisaties te laten samenwerken, te laten fuseren of te zelfs te integreren. Ziekenhuizen moeten jaarlijks nauwkeuring omschreven aantallen operaties of behandelingen uitvoeren om het recht te behouden om deze operaties c.q. behandelingen te mogen uitvoeren. Kwaliteit is sterk bepalend voor schaalgrootte. Een bepaalde kwaliteit kan slechts worden geborgd als de organisatie een zekere grootte heeft. Maar het is geen eenduidig verband. Schaalvergroting in het middelbaar beroepsonderwijs is hiervan een duidelijk voorbeeld. Regionale opleidingencentra (ROC’s) met meer dan 10.000 tot 20.000 leerlingen en 2000 docenten zijn geen uitzondering, maar het streven naar kwaliteit is daar niet de verklaring voor.

Innovatievermogen
Innovatievermogen heeft betrekking op het vermogen nieuwe goederen of diensten te ontwikkelen. De factor innovatievermogen vereist soms een schaalvergroting. Kleine organisaties hebben vaak te weinig expertise of te weinig spreiding van specialistische kennis om vernieuwingen tot stand te brengen. Op het gebied van de ziekenhuisvoorzieningen speelt innovatie in dat opzicht een rol. Ook op het terrein van onderwijs wordt middel van taakverdeling en concentratie opgeschaald naar specifieke opleidingsinstituten waardoor innovatie gestimuleerd wordt. Overigens geldt ten aanzien van het laatste dat hier niet zozeer sprake is van een eenduidig verband met grootte van de organisatie, als wel met de grootte (het volume) van de aanwezige expertise.

Risicobeheer
Naarmate organisaties groeien worden de risico’s in de bedrijfsvoering groter. Investeringsbedragen worden groter, beslissingsprocedures complexer en minder transparant en er kunnen coördinatieproblemen binnen de bedrijfsvoering optreden. Deugdelijk risicobeheer als uitgangspunt kan worden gefrustreerd als de organisatie te complex wordt. Op het gebied van onderwijsvoorzieningen vereisen de grootschalige fusies van het middelbaar beroepsonderwijs tot grootschalige ROC’s bijvoorbeeld de vestiging van nieuwe, kapitaalsintensieve gebouwen. De daarbij behorende bedrijfsrisico’s zijn niet alleen omvangrijk, minder goed beheersbaar vanuit de optiek van Risicobeheer

Effecten van schaalgrootte

Markmacht
Organisaties beschikken over marktmacht. Naarmate de organisaties groter worden en er minder concurrenten in een regio zijn, neemt de marktmacht toe.

Rechtsvorm
Deze factor is soms uitgangspunt, maar in veel gevallen uitkomst van een schaalvergrotingsoperatie. De regiovorming is daarvan een actueel voorbeeld. De wet gemeenschappelijke regelingen (WGR) kent een aantal vormen. De stichting van een openbaar lichaam is de meest vergaande juridische vorm. Daarnaast zijn er andere vormen voor gemeentelijke samenwerking, zoals het gemeenschappelijk orgaan, de centrumgemeente, de stichting of de regeling WGR zelf.

Democratisch gehalte
De keuze voor de rechtsvorm heeft invloed op het democratisch gehalte. De wijze waarop de besluitvorming plaats vindt is lang niet altijd duidelijk. Gemeenschappelijke regelingen zijn ook voor gekozen politici (raadsleden) ondoorzichtige organen, omdat dergelijke regelingen niet vallen onder het gebruikelijke regime van democratische controle. Met andere woorden ze vallen buiten het directe zicht van de raad.

Transparantie
Naast het democratisch gehalte moet ook helder zijn waar men zich als burger moet vervoegen in geval van problemen. Schaalvergroting kan ten koste gaan van transparantie. Relatief veel problemen met jeugdigen doen zich voor in gezinnen met complexe problematiek: gebroken gezinnen, werkloosheid, schulden, schoolverzuim, opvoedproblemen en individuele problemen. Door schaalvergroting en de complexiteit van de problematiek moeten casemanagers worden ingeschakeld om orde op zaken te stellen om toch de noodzakelijke transparantie te borgen.

De factoren in één model
Bovenstaande opsommingen kunnen in een model worden bijeengebracht (zie het model op de pagina hiernaast).

Model. Schaalbepalende factoren

In het model staan links de factoren die bepalend zijn voor de grootte van de organisatie. Dit zijn geen factoren die ten opzichte van elkaar een gelijk en eenduidig gewicht hebben. Dit is mede afhankelijk van het soort goed of dienst. Daarnaast speelt politieke en maatschappelijke druk. Die druk kan een zekere constantheid hebben, bijvoorbeeld ten aanzien van het streven naar efficiëntie en effectiviteit, maar kan ook door de tijd heen wisselen als gevolg van media-aandacht en de invloed van belangengroepen. Bijvoorbeeld verscherpte aandacht voor risicobeheer wanneer zich calamiteiten met slachtoffers en of grote materiële schade hebben voorgedaan. De wisselende maatschappelijke druk, maar ook dat per maatschappelijke activiteit het onderlinge gewicht van de schaalbepalende factoren kan verschillen, brengt met zich mee dat het model geen mathematische precisie heeft in de zin dat een optimale schaal voor de inrichting van de voortbrenging kan worden berekend. Het gaat hoogstens om een subjectieve weging van factoren met als uitkomst een bepaalde schaalgrootte.

De waarde van het model ligt in het uitgangspunt dat het de redenering omdraait die bij veel discussies rondom publieke organisaties speelt. Discussies over organisatie en schaal van publieke diensten starten met factoren als (te grote) marktmacht, (onvoldoende) transparantie of een (gering) democratisch gehalte. Met dergelijke argumenten wordt de discussie gevoed om tot een andere organisatie en /of een ander schaalgrootte van de activiteiten te komen. In het model wordt dit omgedraaid. Factoren als gewenste bereikbaarheid, beschikbaarheid, vereiste kwaliteit, efficiency bepalen tezamen de grootte van de organisatie en dus de grootte van het verzorgingsgebied. Marktmacht, rechtsvorm, transparantie en democratisch gehalte zijn dan een resultante van schaalbepalende factoren.

Reflectie en conclusies
De politieke wens van het kabinet om op het terrein van welzijn een aantal taken te decentraliseren grijpt niet aan bij de schaalbepalende factoren in het model, maar lijkt een eigen ratio te bezitten: bezuinigen. De huidige decentralisatie verabsoluteert daarmee het subsidiariteitsbeginsel: door het op een passender (lager) niveau te organiseren, worden efficiencyvoordelen bereikt die door middel van efficiencykortingen als bezuinigingen worden ingeboekt. De decentralisatie wordt daarmee de dekmantel voor bezuinigingen. Voor de rijksoverheid lijkt de kous op het terrein van welzijn daarmee af, en de verantwoordelijkheid is met name bij gemeenten komen te liggen.1,2 Het mag niet worden ontkend dat er ook van de kant van gemeenten, via de VNG al langer werd aangedrongen op decentralisatie van rijkstaken. Er bestond met andere woorden een gunstig draagvlak. De relatief omvangrijke bezuinigingsoperatie was en is echter nog steeds de ‘bittere’ pil voor gemeenten.

De gemeenten zijn volop bezig met het organiseren van de nieuwe taken. Belangrijk daarbij is het zoeken naar de juiste schaalgrootte. De nieuwe taken zijn heterogeen en de schaalbepalende factoren uit het model hebben voor deze taken dus verschillende waarden. Dat maakt dat per taak of cluster van samenhangende taken naar de juiste schaalgrootte moet worden gezocht.

In veel gevallen kan bij bestaande samenwerkingsverbanden tussen gemeenten (WGR-regelingen), worden aangesloten. Ook zullen nieuwe samenwerkingsverbanden ontstaan. Belangrijk is het te bedenken dat al deze samenwerkingsverbanden zich minder makkelijk voegen in het huidige democratische bestel van gemeenten. De controle op de uitvoering van deze taken komt op grotere afstand van gemeenteraden en de taakuitoefening van lokale rekenkamers wordt hierdoor ook bemoeilijkt.3

In dit artikel zijn verschillende schaalbepalende factoren in een model samengebracht gebracht. Het systematisch meenemen van deze factoren in de discussies over welke taken op welk niveau moeten worden uitgevoerd is belangrijk. Het is zeker geen toverformule: het zal altijd zo blijven dat discussies over de schaalgrootte waarop taken worden uitgevoerd, ook worden gevoed door onvrede met het democratisch gehalte of het gebrek aan transparantie.

J.L.M. Hakvoort en H.L. Klaassen zijn beiden als universitair hoofddocent verbonden geweest respectievelijk verbonden aan de opleiding Bestuurskunde van de Erasmus Universiteit Rotterdam.

Noten
1 Het streven om tot een kleinere efficiëntere overheid te komen gaat op andere terreinen overigens gewoon door. De politieke factor heeft bovendien een extra lading (druk) gekregen door de benoeming van een ‘zware’ staatsecretaris met ervaring in de rijksdienst.
2 Bij de start van Kabinet Rutte II is tevens als beleidsuitgangspunt gekozen voor schaalvergroting van gemeenten en beperking van het aantal provincies door samenvoeging. Dat beleidsuitgangspunt sloot goed aan bij de decentralisatie van rijkstaken. De grootschalige bestuurlijke herinrichting is echter volledig vastgelopen.
3 Waarbij nog wordt afgezien van het feit dat de budgetten van rekenkamers geen gelijke tred houden met de nieuwe taken van gemeenten.

Literatuur

• Blank, J.L.T., Koot, P.M. & Haelermans, C.M.G. (2009) , ‘Schaalvergroting in historisch perspectief’, in: Schaal op maat, Essays over schaalvergroting in zorg en onderwijs (eds: J.L.T. Blank), Shaker Publishing, Maastricht.
• CPB (2013), Schaalgrootte. CPB notitie uitgevoerd op verzoek van de ambtelijke commissie Vernieuwing Publieke Belangen, Den Haag.
• Peper, B, & Welters, L. (red.) (1980), Spreiding van beleid. Over decentralisatie van welzijnstaken. Meppel/Amsterdam: Boom, p. 10.