De overheid als aandeelhouder

In het voorjaar van 2015 lag de NS onder een vergrootglas. Dagelijks de openbare verhoren in de parlementaire enquête over het Fyra-project. Kort daarna het ontslag van de topman van de NS vanwege het achterhouden van informatie in een aanbestedingstraject. In de reacties in de media op deze berichten klonk de verbazing door dat het rijk zo weinig controle had over deze voor Nederland zo belangrijke voorziening, terwijl het toch 100% van de aandelen in handen heeft. In dit artikel gaan we in op vragen als ‘Hoe ziet het landschap van de publieke aandelen eruit?’, ‘Wat weten we van het beheer van deze aandelen?’ en ‘Wat kan de publieke aandeelhouder wel en wat niet?’1

Aandeelhouderschap als aanvullend instrument
Op een aantal domeinen heeft de regering besloten dat bedrijven beter in staat zijn om publieke voorzieningen te realiseren, dan de overheid. Voorzieningen als de post en telefonie zijn eind vorige eeuw geprivatiseerd. Deze domeinen zijn vrij van overheidsingrijpen. Er zijn echter ook ondernemingen die privaat zijn, maar toch te maken hebben met overheidsingrijpen, namelijk via het aandeelhouderschap van de overheid. Dit zogenoemde publieke aandeelhouderschap is een aanvullend instrument uit het privaatrecht, naast publiekrechtelijke instrumenten als vergunningen, concessies en wetgeving. Deze bemoeienis van de overheid is nodig, bijvoorbeeld omdat het publiek belang waar de onderneming een bijdrage aan moet leveren niet eenduidig in wet- en regelgeving is vast te leggen, of dat er sprake is van een monopolie van de onderneming. Wat kan de publieke aandeelhouder doen om er voor te zorgen dat de onderneming het publieke belang niet uit het oog verliest?

De deelnemingenportefeuille van de staat
De Staat is (deels) eigenaar van 37 ondernemingen, die gezamenlijk een waarde van vele miljarden euro’s vertegenwoordigen. Alleen al aan dividend levert dat de schatkist jaarlijks tussen de 3,3 en 5,1 miljard euro2 op, voor het grootste deel afkomstig van Energie Beheer Nederland (EBN) en van De Nederlandsche Bank (DNB). (Zie de figuur) 

Figuur. Dividend uit staatsdeelneming

In de deelnemingenportefeuille van de Staat zitten bekende ondernemingen, zoals Nederlandse Spoorwegen (100%), Gasunie (100%) en Schiphol Group (69,7%). Een minder bekende is Covra (100%). Deze onderneming organiseert de opslag van nucleair afval. Ook UCN (100%) is minder bekend. UCN heeft een derde van de aandelen in Urenco, een uraniumverrijkingsfabriek. Bij andere ondernemingen heeft de Staat een minderheidsbelang. Zo heeft de Staat 29 procent van de aandelen in het Havenbedrijf Rotterdam, 6 procent van de aandelen KLM en 1 procent in Thales, producent van onder andere defensietechnologie.

Beleid van actief aandeelhouderschap
Onderdeel van het deelnemingenbeleid van de rijksoverheid is het actief aandeelhouderschap. Dit beleid is ingezet in 2007 en in 2013 bekrachtigd en verder uitgewerkt (Ministerie van Financiën, 2013). Actief aandeelhouderschap betekent dat de overheid wil sturen op het publieke belang, op financieel gezonde ondernemingen en op goed ondernemingsbestuur. De actieve aandeelhouder stuurt op publieke belangen door invloed uit te oefenen op de strategie van de onderneming. Bovendien toetst hij of grote investeringen bijdragen aan publieke belangen. De actieve aandeelhouder bewaakt dat de onderneming financieel gezond blijft door te sturen op rendement en gezonde vermogensposities. Ook beoordeelt de aandeelhouder de financiële gevolgen van grote investeringen. De laatste lijn van het sturen is dat de aandeelhouder vroegtijdig betrokken wil worden bij de benoeming van leden van de raad van bestuur of raad van commissarissen.

Zeggenschap moet je regelen
Om als aandeelhouder daadwerkelijk te kunnen sturen, is zeggenschap nodig. En de zeggenschap die nodig is voor actief aandeelhouderschap, is niet vanzelfsprekend.
In de rol van aandeelhouder hangt de overheid nog net met de vingertoppen in het publieke domein. De overheid als aandeelhouder handelt als rechtspersoon en beweegt zich binnen het privaatrechtelijk domein. Het vennootschapsrecht regelt de bevoegdheden en daarmee de bewegingsruimte van de publieke aandeelhouder. Echter, deze bevoegdheden zijn op hoofdlijnen geregeld. Het zijn algemene bepalingen, die je moet specificeren en vastleggen in de statuten van het bedrijf. Zeker de bevoegdheden die nodig zijn om te kunnen sturen via het aandeelhouderschap, moeten uitgewerkt worden.

Statuten niet up-to-date
De Algemene Rekenkamer analyseerde de statuten van 26 ondernemingen waar de rijksoverheid aandelen heeft, en stelde vast dat niet alle bevoegdheden die nodig zijn om actief aandeelhouderschap uit te voeren, waren geregeld (Algemene Rekenkamer, 2015). Zo was slechts bij vier ondernemingen in de statuten geregeld dat de aandeelhouder vooraf werd geraadpleegd over de strategie. In de meeste gevallen ontving de aandeelhouder de strategie ter kennisgeving. Ook de betrokkenheid van de aandeelhouder bij benoemingen en ontslag van bestuurders was maar bij vier ondernemingen in de statuten vastgelegd. Het benoemen en ontslaan is doorgaans voorbehouden aan de raad van commissarissen van de onderneming.

Investeringen beoordelen
Een van de belangrijkste bevoegdheden die de actieve aandeelhouder moet hebben is de bevoegdheid om investeringen goed te keuren. Juist wanneer de onderneming investeringen doet die nieuw of bepalend zijn voor de koers van de onderneming, is betrokkenheid van de aandeelhouder gewenst. In het deelnemingenbeleid is opgenomen dat een investeringsvoorstel vraagt om een integrale afweging van zowel publieke als financiële belangen. Opvallend was dat het drempelbedrag vanaf waar de goedkeuringsbevoegdheid gold, bij 13 van de 26 deelnemingen in de statuten was vastgelegd. Waarbij de drempel bij 5 ondernemingen zo hoog was, dat de aandeelhouder in de praktijk nooit een investeringsvoorstel kreeg voorgelegd. Zo gold voor de NS een drempelbedrag van meer dan € 2 miljard.

De Algemene Rekenkamer had ook kritiek op de kwaliteit van de beoordeling van deze grote investeringen door de aandeelhouder. In deze beoordeling moet een afweging plaatsvinden tussen het publiek belang waar de investering aan bijdraagt en de financiële consequenties ervan. Bij het ministerie van Infrastructuur en Milieu heeft de Algemene Rekenkamer een onderbouwing aangetroffen waaruit bleek dat een aandelenruil tussen Schiphol en het Franse Aéroports de Paris is beoordeeld op de netwerkkwaliteit van Schiphol, maar dat andere publieke belangen, zoals milieu en veiligheid, amper waren getoetst. Bij het ministerie van Economische Zaken was niet helder hoe de aanschaf van een groot elektriciteitsnetwerk in het buitenland zou bijdragen aan het Nederlandse publiek belang, namelijk een betrouwbare, schone en betaalbare elektriciteitsvoorziening (Algemene Rekenkamer 2015a). Ook trof de Algemene Rekenkamer op de ministeries geen document aan met daarin een beschrijving van de gemaakte afweging tussen publiek belangen en de financiële risico’s van de investering.

Positie tweede kamer bij deelnemingen
Het aandeelhouderschap is een privaatrechtelijk sturingsinstrument en heeft daarom direct gevolg voor de positie van de Tweede Kamer. Door de keuze voor sturen via het aandeelhouderschap is de invloed van de Tweede Kamer op de onderneming zeer beperkt. Een belangrijke reden om voor aandeelhouderschap te kiezen is dan ook dat het zorgt voor een buffer tussen de grillen uit de politieke arena en de bedrijfsvoering van een onderneming. Politiek en efficiency gaan veelal niet hand in hand. Desalniettemin moet voor de Tweede Kamer helder zijn, dat het aandeelhouderschap in opzet goed is geregeld. De onderneming staat immers aan de lat voor belangrijke publieke belangen. Vervolgens moet zij worden geïnformeerd over het gevoerde beheer van de staatsdeelnemingen. Hoe staat het met het beheer van het maatschappelijk vermogen dat de deelnemingen vertegenwoordigen? Wat is de financiële positie van de individuele deelnemingen, welke vooruitzichten zijn er? Welke afwegingen heeft de aandeelhouder gemaakt bij het beoordelen van investeringen? De Algemene Rekenkamer constateerde dat de informatie over het gevoerde beheer beter kon. Een belangrijk kritiekpunt was dat sinds 2006 geen evaluaties naar het aandeelhouderschap meer zijn uitgevoerd. Onterecht, want periodiek moet worden beoordeeld of de publieke belangen via het aandeelhouderschap nog steeds op een doelmatige wijze worden gerealiseerd.

Decentrale overheden hebben óók aandelen
Hoewel de Algemene Rekenkamer kritisch was over de uitvoering van het deelnemingenbeleid, is het aandeelhouderschap bij de rijksoverheid in opzet goed geregeld. Er is beleid, de aandelenportefeuille is overzichtelijk, deskundige personen voeren het aandeelhouderschap uit en de Tweede Kamer ontvangt jaarlijks informatie. Hoe anders is het wanneer wij de focus richten op de decentrale overheid.

Decentrale overheden hebben een diverse aandelenportefeuille: alle provincies hebben deelnemingen en de 10 grootste gemeenten hebben tussen de 15 en 29 deelnemingen. Bij decentrale overheden vind je deelnemingen onder de noemer ‘verbonden partijen’.
Een in 2015 uitgebrachte monitor toonde meer dan 665 overheidsdeelnemingen bij 471 unieke bedrijven.3 Decentrale overheden hebben vooral aandelen in nutsbedrijven, vaak met een zeer beperkt aandelenbelang per aandeelhouder. Dit beperkte aandelenbelang heeft invloed op de zeggenschap over de onderneming. De overheid zal als er sprake is van meerdere aandeelhouders, met deze tot onderlinge overeenstemming komen, als zij hun bevoegdheden als aandeelhouder willen uitoefenen. Bijvoorbeeld bij het beoordelen van investeringen of het vaststellen van nieuwe statuten.

Onderzoek van lokale rekenkamers naar verbonden partijen en deelnemingen
Gemeentelijke en provinciale rekenkamers hebben in de afgelopen jaren ook kritisch gekeken naar de verbonden partijen. Hieruit blijkt dat het inzicht bij de gemeenteraad of Provinciale Staten over de deelnemingen die er in portefeuille zijn en de (financiële) risico’s die hiermee verbonden zijn, veelal onbekend zijn (Fok, 2014, p. 67). Zo constateerde de Rekenkamer Eindhoven dat niet vastgesteld kon worden of er sprake was van gestructureerd beheer van de verbonden partijen en dat inzicht in de risico’s ontbrak (Rekenkamer Eindhoven, 2014, p. 25). Ook de rekenkamercommissie van de gemeente Enschede was op een vergelijkbare manier kritisch op de wijze waarop het gemeentebestuur de risico’s rondom deelnemingen beheert (Rekenkamercommissie Enschede, 2013). Het mag duidelijk zijn dat in de genoemde voorbeelden het voor de betreffende volksvertegenwoordiging lastig is om hun controlerende taak naar behoren uit te voeren.

Wat dat betreft is Amsterdam een beter voorbeeld. De gemeente Amsterdam heeft zowel een uitgewerkt beleid voor het beheer van deelnemingen als een monitoring- en evaluatiesysteem. Iedere collegeperiode worden de deelnemingen van de gemeente Amsterdam op basis van dit systeem herijkt. De laatste brede herijking is eind 2011 door de gemeenteraad vastgesteld.

De Rekenkamer Amsterdam heeft in 2012 een rapport gepubliceerd over het toezicht op het GVB. Het GVB is de uitvoerder van het gemeentelijke openbaar vervoer. Dit rapport oordeelde over de rol van de gemeente als aandeelhouder als zeer ‘betrokken’. Desondanks zag de rekenkamer ook mogelijkheden voor de verbetering van het toezien op de onderneming (Rekenkamer Amsterdam, 2012).

Zoeklicht op aandeelhouderschap
Het zou volgens ons zinvol zijn als deze lijn van onderzoeken bij decentrale overheden wordt voortgezet. Uitzonderingen daargelaten, bevindt de uitvoering van het aandeelhouderschap zich in een stoffig hoekje van het publieke domein. De aandelenportefeuille wordt zonder veel aandacht van politiek en publiek beheerd. Totdat het mis gaat. Dan wordt duidelijk wat de overheid als aandeelhouder wel en niet kan en welke financiële risico’s onopgemerkt bleven. Wij menen dat het verstandig is om ook bij gemeenten en provincies te gaan kijken naar hoe de portefeuille eruitziet, hoe groot het belang is, hoe het aandeelhouderschap is geregeld en hoe de volksvertegenwoordiger wordt geïnformeerd over het beheer. Wij zijn benieuwd wat er wordt ontdekt.

Drs. Cora Kreft en Dr. Diny van Est zijn beiden werkzaam bij de Algemene Rekenkamer. Dit artikel is geschreven op persoonlijke titel.

Noten
1 Dit artikel is grotendeels gebaseerd op het onderzoek ‘ De Staat als aandeelhouder’ van de Algemene Rekenkamer.
2 Dit bedrag is zonder het dividend uit de banken die eigendom van de Staat zijn geworden als gevolg van de financiële crisis.
3 Publieke Aandelen Monitor 2015, Boer&Croon Corporate Finance.

Literatuur

• Algemene Rekenkamer (2015), De Staat als aandeelhouder. Over het beheer van staatsdeelnemingen, Den Haag: Algemene Rekenkamer.
• Algemene Rekenkamer (2015a), Aankoop Duits hoogspanningsnet door TenneT, Den Haag: Algemene Rekenkamer.
• Fok, S. (2014), Aandelen in publieke handen. Gemeenten als aandeelhouder, master scriptie Beleid en Politiek, Rotterdam: Erasmus Universiteit.
• Ministerie van Financiën (2013), Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2013.
• Rekenkamer Amsterdam (2012 ), Toezicht bij GVB, Amsterdam: Rekenkamer Amsterdam.
• Rekenkamer Eindhoven. (2014), Verbonden Partijen: Samen sterker?, Eindhoven: Rekenkamer Eindhoven.
• Rekenkamercommissie Enschede (2013), Conclusies en aanbevelingen betreffende gemeentelijke relaties met externe partijen, Enschede: Rekenkamercommissie Enschede.