Institutionele risico's voor succesvolle burgerparticipatie

De gemeente Rotterdam heeft burgerparticipatie hoog op de agenda staan. De Rekenkamer Rotterdam was geïnteresseerd in de vraag of hieraan op een verstandige manier vorm werd gegeven en ook of de inbreng van burgers nu daadwerkelijk in beleid en uitvoering terug te vinden is. En als er sprake is van succesvolle inbreng van burgers, zijn dan de juiste organisatorische voorwaarden gecreëerd om hier uitvoering aan te geven? In dit artikel presenteert de auteur de uitkomsten van het onderzoek Inspraak zonder uitspraak. Burgerparticipatie bij gebiedsplannen van gebiedscommissies en stadsbestuur van de rekenkamer.

Burgerparticipatie, of meer specifiek interactieve beleidsvorming, mag zich al jaren verheugen in de belangstelling van politici en bestuurders en in hun kielzog onderzoekers. De eersten plaatsen het op de politieke agenda en bewijzen er lippendienst aan, de laatsten bestuderen veelal de motieven, de vormen en de feitelijke toepassing van het instrument. Een voorbeeld is De Graaf, die onderscheid maakt tussen burgerparticipatie om draagvlak voor beleid te verkrijgen (de democratische functie) of om beleid effectiever te maken (de instrumentele functie).1
Pröpper maakt een onderscheid in verschillende vormen van burgerparticipatie aan de hand van de zogeheten participatieladder, waarop burgers in toenemende mate invloed hebben. Deze auteur heeft ook veel aandacht gevraagd voor een correcte vormgeving van interactieve beleidsvorming. Zo dient vooraf goed nagedacht te zijn over wat ermee bereikt dient te worden, welke rol je als bestuur de participanten wil geven (bijvoorbeeld meepraten of ook meebeslissen) en hoe je de resultaten terugkoppelt.2

De Rekenkamer Rotterdam was geïnteresseerd in de vraag of in de gemeente Rotterdam aan burgerparticipatie op een verstandige manier vorm wordt gegeven, en ook in de concrete resultaten ervan: wat is uiteindelijk van de inbreng van burgers daadwerkelijk in beleid en uitvoering terug te vinden? Evenzo interessant is de vraag of institutionele factoren – anders dan de vormgeving van de interactie zelf, zoals de organisatie van de gemeente of de inrichting van het besluitvormingsproces – van invloed zijn. En als er sprake is van succesvolle inbreng van burgers, zijn dan de juiste organisatorische voorwaarden gecreëerd om hier uitvoering aan te geven? In dit artikel zullen de uitkomsten van een onderzoek van de Rekenkamer Rotterdam gepresenteerd worden3, waarbij wordt afgesloten met bredere lessen die hieruit zijn te trekken en ook voor andere gemeenten van belang kunnen zijn. Maar eerst zal uiteen moeten worden gezet op welke wijze in de gemeente Rotterdam burgerparticipatie onder meer wordt vormgegeven.

Gebiedscommissies, interactieve beleidsvorming en gebiedsplannen
Sinds maart 2014 functioneren in Rotterdam veertien gebiedscommissies, de opvolgers van de deelgemeenten (zie kader). Aan deze commissies, die door de gemeenteraad bij verordening zijn ingesteld, wordt een belangrijke rol toegedicht bij het in kaart brengen van wat er binnen de gebieden bij burgers en andere partijen leeft. Zij vormen als het ware de ogen en oren van de wijken en wat zij opvangen vertalen zij in adviezen aan het college, zo is de gedachte. De raad vindt deze functie zo belangrijk, dat zij in de verordening expliciet heeft opgenomen dat gebiedscommissies interactieve beleidsvorming moeten toepassen bij bijvoorbeeld gebiedsplannen.

Interactieve beleidsvorming is in de gemeente Rotterdam op verschillende wijzen nader omschreven. De rode draad hierin is dat burgers van het begin af aan actief bij de beleidsvorming worden betrokken. Zij kunnen daarbij meepraten en meedenken (maar niet meebeslissen) over wat de belangrijkste opgaven van het gebied zijn en over de daarbij benodigde inspanningen. De gedachte is dat daarmee het noodzakelijke maatwerk bekend wordt en vervolgens geleverd kan worden. De gemeente kiest daarmee voor de zogeheten instrumentele benadering van burgerparticipatie.

Het plan waarover burgers kunnen meedenken, is het zogenoemde gebiedsplan. Binnen de Rotterdamse planningssystematiek betreft het hier een relatief nieuwe figuur. Een gebiedsplan is op zijn minst een overzicht van doelen en ambities voor het desbetreffende gebied en bijbehorende activiteiten. Het heeft een looptijd van vier jaar, gelijk aan de zittingstermijn van de gebiedscommissie. Er is bewust gekozen voor de formulering ‘op zijn minst’, omdat er tijdens het opstellen van de gebiedsplannen veel discussie bestond over de diepgang en ambities. Zo was er onduidelijkheid of de plannen alleen moesten gaan over ‘wat’ er bereikt moet worden (doelen en ambities) of ook over op welke wijze dat moet gebeuren (het ‘hoe’, de inspanningen). Uiteindelijk dienden in de plannen ambities en inspanningen te worden opgenomen die binnen de stedelijke kaders uitvoerbaar zouden zijn.

De gebiedscommissies zijn enkel verantwoordelijk voor het opstellen van het gebiedsplan. Het college van B & W toetst en beoordeelt de gebiedsplannen, waarna de gemeenteraad ze formeel vaststelt.

Resultaten interactieve beleidsvorming
De Rekenkamer Rotterdam heeft bij acht van de veertien gebiedscommissies gekeken op welke wijze zij interactieve beleidsvorming bij de gebiedsplannen hadden vormgegeven. Op één na hadden zij dit allemaal op verschillende manieren toegepast (via inspraakavonden, internetraadplegingen, standjes op de markt e.d.). Vijf gebiedscommissies hadden de inbreng van burgers vastgelegd. Door deze inbreng systematisch te vergelijken met verschillende conceptversies van de gebiedsplannen, kon de rekenkamer bepalen of de inbreng van burgers daadwerkelijk in de plannen terecht was gekomen. Gelet op de instrumentele benadering van de gemeente (zie hiervoor), zou dit verwacht mogen worden.

De inbreng van participanten heeft uiteindelijk in beperkte mate tot aanpassingen in de gebiedsplannen geleid. Ambities en doelstellingen werden nauwelijks aangepast. Slechts op het niveau van meer concrete inspanningen of prioriteiten is er sprake van aanpassingen, zij het ook dan nog in bescheiden mate. Te denken valt aan meer aandacht voor verkeersveiligheid bij een bepaalde school, extra toezicht in een wijk naar aanleiding van een inbraakgolf of meer aandacht voor kindvriendelijke looproutes naar school.

Het is slechts weinig keer voorgekomen dat inbreng van burgers niet in de plannen terecht is gekomen, omdat de wensen of verlangens niet uitvoerbaar zouden zijn of niet zouden stroken met de stedelijke kaders. De beperkte resultaten van de interactieve beleidsvorming kunnen voor het grootste deel worden verklaard uit de aard van de inbreng van participanten. Inbreng kan nogal eens het karakter hebben van individuele klachten, die niet thuishoren in een meer strategisch document als een gebiedsplan. In dat verband hebben meerdere betrokkenen in het onderzoek terecht de vraag gesteld of een integraal tamelijk abstract document als een gebiedsplan zich wel zo goed leent voor interactieve beleidsvorming. Burgers zouden veelal de neiging hebben om concrete relatief kleinschalige zaken in te brengen, zoals ook bleek uit het minder goed passen van de vastgelegde inbreng in een gebiedsplan.

Niettemin heeft zulke inbreng – zij het dus in bescheiden mate – wel zijn weg naar de gebiedsplannen gevonden. Maar wordt deze inbreng uiteindelijk ook uitgevoerd? Op dat punt zijn er in de sturing rondom de gebiedsplannen en in het bestuurlijk model met gebiedscommissies serieuze risico’s. De rekenkamer heeft de volgende serieuze risico’s gesignaleerd: onduidelijke kaders, ontoereikende plansystematiek, verkeerde aansluiting taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden, standaardisatie in plaats van maatwerk en een onwillige houding bij centrale ambtelijke organisatie om samen te werken met de gebiedscommissies.

Onduidelijke kaders
Een eerste risico betreft de onduidelijke kaders die door het college zijn meegegeven aan de gebiedscommissies. Zoals hiervoor aangegeven beoordeelt het college de plannen aan de hand van de stedelijke kaders, maar dan moeten de gebiedscommissies wel weten wat de kaders zijn. Tijdens de interactieve beleidsvorming ontbraken deze: er was nog geen nieuwe begroting en er was nog geen nieuw collegeprogramma. Een van de gevolgen was dat inspanningen in de gebiedsplannen veel meer het karakter kregen van intenties en goede bedoelingen. Zo staat er niet dat er voor de verkeersveiligheid bij een bepaalde school extra klaarovers komen, maar dat er “extra aandacht zal zijn voor het veilig oversteken van kinderen.” Een dergelijke formulering laat alle ruimte voor het niet uitvoeren van de wens van de inbrengers, maar is begrijpelijk gezien het ontbreken van duidelijkheid over wat wel en niet kan.

Ontoereikende plansystematiek
Nu kan het ontbreken van financiële en inhoudelijke kaders nog als een tijdelijk aanloopprobleem worden gezien. De in maart 2014 aangetreden gebiedscommissies moesten in enkele maanden tijd een gebiedsplan opstellen, maar tegelijkertijd liepen nu eenmaal de onderhandelingen voor een nieuwe coalitie. Pas als die er eenmaal zou zijn, zou er meer duidelijkheid over de (on)mogelijkheden in de gebieden komen.

Aan de andere kant zitten in de (toepassing van de) planprocedures wel structurele tekortkomingen waar het gaat om het borgen van de inbreng van burgers. Zoals aangegeven is het uiteindelijk de raad die – als hoogste bestuursorgaan van de gemeente – de gebiedsplannen vaststelt en de beleidsinhoudelijke keuzes goedkeurt. In de praktijk vond dit echter niet plaats, omdat ervoor was gekozen – met instemming van diezelfde raad – om alleen de doelen en ambities vast te stellen en over de zogeheten knelpunten te beslissen. Deze knelpunten betroffen wensen en ideeën voor de gebieden, waarvoor bijvoorbeeld nog geen dekking bestond of die schuurden tegen stedelijke beleidskaders. De knelpunten waren voorzien van voorstellen van het college hoe hiermee om te gaan. De besluitvorming door de raad over de knelpunten was uiteindelijk een hamerstuk; alle voorstellen van het college hoe daarmee om te gaan werden overgenomen.

Nu hoeft het feit dat de gemeenteraad zich niet expliciet heeft gebogen over de gebiedsplannen – en daarmee evenmin over de inbreng van de burgers daarin – niet per se te betekenen dat binnen de gebieden geen nieuwe (burger)initiatieven gerealiseerd zullen worden. Het venijn zit veel meer in de aard van de knelpunten en de daarover genomen besluiten. Van de 131 knelpunten werd 16,5% (22) afgewezen. Voor zover deze uit burgerparticipatie zijn voortgekomen, wordt op dat punt geen burgerinbreng gerealiseerd. Dat is een op zich bescheiden aantal. Er werden meer knelpunten wel gehonoreerd (25%; 33). Over de meeste overige knelpunten werd evenwel een procesafspraak gemaakt (60%) of ze werden op de ‘ontwikkelagenda’ geplaatst (12%). In het eerste geval zou nog nader worden bekeken of en hoe het knelpunt zou kunnen worden aangepakt en in het tweede geval zou na 2015 nog worden gekeken of er invulling aan zou kunnen worden gegeven. In beide gevallen – driekwart van alle knelpunten – betekent het echter dat er geen zekerheid is dat de in knelpunten verwoorde wensen daadwerkelijk worden uitgevoerd. Realisatie van eventuele inbreng van burgers tijdens de inspraakmomenten blijft daarmee hoogst onzeker.

Een volgend probleem is de vertaling van de voornemens naar concrete uitvoering. Nadat de gebiedsplannen door de raad formeel waren vastgesteld, zijn de zogeheten clusters (de uitvoerende organisatie) uitvoeringsplannen voor de gebieden gaan opstellen. De clusters zelf zagen deze plannen evenwel niet als een vertaling van de gebiedsplannen, maar als een plan van henzelf. De gebiedscommissies gingen hier niet van uit, wat gelet op de volgorde in de tijd – eerst het beleidsplan, dan het uitvoeringsplan – op zichzelf niet vreemd is. Hoe dan ook was de consequentie dat er geen een-op-eenrelatie is te leggen tussen de voornemens in de gebiedsplannen en de activiteiten in de uitvoeringsplannen. Voor zover inbreng van burgers in de gebiedsplannen terecht is gekomen, is er daarmee een groot risico dat deze in de uitvoeringsfase alsnog sneuvelt.

Ten slotte is noch in de gebiedsplannen noch in de uitvoeringsplannen een financiële paragraaf opgenomen. Hoeveel welke activiteiten mogen kosten, is daarmee niet inzichtelijk gemaakt. Dit versterkt het risico dat de inbreng van burgers papier blijft, in hoge mate. Immers, als er geen separaat budget beschikbaar is gesteld, zal de urgentie om de activiteit te ondernomen niet bijster groot zijn. Daarbij komt dat ook niemand aanspraak op het budget kan maken of de clusters en/ of college op de wenselijkheid wijzen de begrote middelen daadwerkelijk in te gaan zetten.

Verkeerde aansluiting taken, bevoegdheden en mandaat
Dit raakt een volgend tekort in de governance rondom de gebiedsplannen. Als de gebiedscommissies al zicht zouden hebben op de uitvoering van hun gebiedsplannen, dan nog hebben zij geen enkele bevoegdheid of reële mogelijkheid om de clusters of het college te dwingen tot de uitvoering van bepaalde maatregelen. Met andere woorden, gebiedscommissies hebben geen mogelijkheden om te forceren dat door burgers ingebrachte ideeën voor activiteiten daadwerkelijk worden uitgevoerd. Daarvoor zijn zij volledig overgeleverd aan het college en de uitvoerende diensten. In een dergelijke situatie zullen maar al te veel adviesraden en -organen zitten, maar in dit geval schuurt het nog eens met het mandaat dat gebiedscommissies hebben. Zoals aangegeven worden de leden van de gebiedscommissies tijdens verkiezingen gekozen. De leden hebben daarmee een politiek mandaat gekregen om (groepen) burgers te vertegenwoordigen. Maar deze vertegenwoordiging stelt in de kern niet zoveel voor, als de enige bevoegdheid het adviseren van het stadsbestuur is. Kortom, mandaat, taken en bevoegdheden sluiten onvoldoende aan, hetgeen een risico is voor een op het eind succesvolle burgerparticipatie en daarmee feitelijk ook voor de raison d’être van de Rotterdamse gebiedscommissies.

Maatwerk in gedrang
Een volgende factor die het risico op het niet realiseren van de inbreng van burgers versterkt, is de concentratie, centralisatie en standaardisatie die al een tijd in de gemeente Rotterdam bestaat. Waar voorheen de gemeente bestond uit pakweg veertig uitvoerende diensten, zijn deze omwille van de integraliteit tot vijf clusters samengevoegd. Daarnaast is omwille van allerlei financiële taakstellingen sprake van toenemende standaardisatie van producten en diensten. Daar bovenop is er de centralisatie van taken door het opheffen van de deelgemeenten. Eerder is al gewezen op de grote nadelige consequenties van dergelijke ontwikkelingen voor het in de wijken beoogde maatwerk.4 In het huidige gecentraliseerde bestuurlijk model is dat niet anders, met als consequentie dat het door burgers ingebrachte maatwerk in de gebiedsplannen in verdrukking raakt.

Onwillige houding
Uiteindelijk onderliggend aan bovenstaande factoren is een vooral cultureel aspect, namelijk een zekere onwillige houding om samen te werken met de gebiedscommissies. Vanuit clusters worden de gebiedscommissies niet al te serieus genomen, wat zich niet alleen uit in het afschermen van de uitvoeringsplannen, maar ook in zeer korte adviestijden, gebrek aan ondersteuning (zoals communicatiemiddelen ten behoeve van de participatie van burgers) en geen terugkoppeling wat met hun adviezen is gedaan. Tijdens het onderzoek is door gebiedscommissies aangegeven dat zij zich als een ‘kleuterklas’ behandeld voelen. Vanuit de clusters is op hun beurt aangegeven dat gebiedscommissies moeten begrijpen dat ze geen deelgemeenten meer zijn en dat voorzitters te veel opereren als ‘burgermeestertje’ van het gebied dat zij vertegenwoordigen.

Lessen
De geschetste sentimenten jegens de gebiedscommissies zijn niet eenvoudig weg te nemen. Niettemin dragen zij bij aan de kans dat de in de governance besloten risico’s voor de realisatie van de burgerinbreng zich daadwerkelijk voordoen. Deze risico’s hoeven daarentegen géén typisch Rotterdams probleem te zijn, maar kunnen zich ook elders voordoen waar overheden op een of andere wijze inbreng van burgers in het beleid proberen te organiseren. Op basis van het onderzoek in Rotterdam zijn enkele algemene, kernachtige lessen te trekken, die een aanvulling vormen op de in de inleiding genoemde publicaties. Ten eerste moet als het even kan vooraf helder zijn wat de financiële en beleidsmatige mogelijkheden zijn. Daarmee is het speelveld waarbinnen de burgerinbreng zich kan begeven bekend. In Rotterdam waren er vooral praktische redenen voor het ontbreken hiervan, maar de eventuele realisatie van de door burgers ingebrachte ideeën stond daarmee al meteen op achterstand.

Zijn er eenmaal duidelijke inhoudelijke en financiële kaders, dan is het vervolgens zaak dat datgene waarvoor burgers input leveren, ook voldoende concreetheid en financiële onderbouwing heeft, zodat erop kan worden vertrouwd dat uitvoering aan de gehonoreerde wensen en ideeën van de participanten wordt gegeven. Hoe langer wordt gewacht met het vertalen van burgerinbreng naar concrete activiteiten, des te groter de kans dat de betreffende initiatieven papier blijven. Dit alles moet evenwel gebeuren in een organisatorische context waarbinnen uitvoering kan worden afgedwongen door degene die de inbreng van burgers heeft georganiseerd. Indien de actor, in Rotterdam de gekozen gebiedscommissies, die de ogen en oren van de burgers moet zijn, enkel een doorgeefluik is van ideeën, dan zal burgerparticipatie toch vooral tot goede bedoelingen beperkt blijven.

Dr. R. (Rolf) Willemse is teamleider Rekenkamer Rotterdam.

Noten
1 Graaf, L. de (2009), Gedragen beleid: een bestuurskundig onderzoek naar interactief beleid en draagvlak in de stad Utrecht, Delft: Eburon.
2 Pröpper, I. (2007), De aanpak van interactief beleid. Elke situatie is anders, Bussum: Coutinho.
3 Dit artikel is gebaseerd op een onderzoek van de Rekenkamer Rotterdam (2015), Inspraak zonder uitspraak. Burgerparticipatie bij gebiedsplannen van gebiedscommissies en stadsbestuur. Zie ook www.rekenkamer.rotterdam.nl.
4 Waijer, C.R. de & Willemse, R. (2012), ‘Rotterdamse lessen uit interactief beleid’, in Openbaar Bestuur, nr. 12, pp. 31-34.