Budgetoverschrijdingen van grote lokale bouwprojecten

Grote bouwprojecten die duurder uitvallen dan begroot lijken eerder regel dan uitzondering. In Nederland zijn er voorbeelden genoeg: de Noord/Zuidlijn1 (121% over het budget), de verbouwing van het Rijksmuseum2 (34%) en de Amsterdamse Stopera (70%). Om budgetoverschrijdingen te voorkomen wordt de nadruk gelegd op het verbeteren van de verantwoordingsinformatie. Echter, het vergroten van de informatiestroom lost het probleem niet op.

Budgetproblematiek van publieke bouwprojecten
Wereldwijd krijgt 86% van alle grote publieke bouwprojecten te maken met budgetoverschrijdingen (Flyvbjerg et al., 2007). In Nederland kampen grote bouwprojecten ook regelmatig met budgetoverschrijdingen. Onderzoek naar grote infrastructurele projecten in Nederland toont bijvoorbeeld dat daar 45% van de projecten het budget overschrijdt (Cantarelli, 2007). Ook op lokaal niveau overschrijden bouwprojecten regelmatig het budget (Bouwmans, 2009).

Een oplossing voor deze problematiek wordt door zowel wetenschappers als bestuurders gezocht in het verbeteren van de verantwoording rondom de projecten. Het betreft hier zowel de verantwoording van ambtenaar naar wethouder als van wethouder naar gemeenteraad, aan wie zij immers uiteindelijk verantwoording afleggen over de uitvoering van het beleid. Binnen gemeenteraden ontbreekt echter vaak kennis over grote bouwprojecten, waardoor zij het optreden van het college inzake deze projecten moeilijk kunnen controleren en beoordelen (o.a. Bruzelius et al., 2002; Van Wee, 2007). Door het maken van strenge afspraken en het vergroten van de informatiestroom wordt geprobeerd om volksvertegenwoordigers meer middelen te geven om deze projecten te controleren en eventueel bij te sturen. Desondanks krijgen veel bouwprojecten nog steeds te maken met budgetoverschrijdingen. Waarom blijven deze budgetoverschrijdingen een steeds terugkerend probleem? En nog belangrijker, hoe kunnen we structurele budgetoverschrijdingen tegengaan?
Om deze vragen te beantwoorden, gaan we eerst in op de oorzaken van budgetoverschrijdingen. Daarna richt het artikel zich op het belang van publieke verantwoording voor het tegengaan van budgetoverschrijdingen. De focus ligt hierbij vooral op de rol van de informatievoorziening aan de gemeenteraad. Vervolgens wordt op basis van een literatuurstudie en twee expertinterviews3 geanalyseerd waarom gemeenten bij de informatievoorziening de nadruk zouden moeten leggen op inhoudelijke criteria. Hierbij laten we zien hoe het gebruik van inhoudelijke criteria de oorzaken van budgetoverschrijdingen (deels) weg kunnen nemen.

Oorzaken van budgetoverschrijdingen
Voor het probleem van budgetoverschrijdingen aangepakt kan worden, moet er eerst duidelijkheid zijn over de oorzaken van deze overschrijdingen. Aangezien budgetoverschrijdingen leiden tot een inefficiënte allocatie van publieke middelen hebben verschillende wetenschappers zich gebogen over de vraag waarom grote bouw- en overheidsprojecten regelmatig te duur worden (Flyvbjerg et al., 2007). Cantarelli en collega’s (2010) onderscheiden vier categorieën verklaringen: technische, psychologische, politieke en economische verklaringen. De technische verklaringen refereren vaak aan een verkeerde inschatting van kosten. Deze kunnen veroorzaakt worden door de complexiteit van het project, onverwachte omstandigheden of gebrekkige rekenmethoden. Vanuit psychologisch oogpunt kunnen de verkeerde inschattingen verklaard worden door een te groot optimisme, de optimism bias:

In de derde categorie, die Cantarelli ‘politieke verklaringen’ noemt, is er sprake van een bewuste actie. Het betreft hier bestuurders en ambtenaren die positieve informatie sterk benadrukken of kosten bewust laag inschatten om de kans op een positief besluit over een project te vergroten. Flyvbjerg noemt dit laatste simpelweg ‘liegen’ en claimt dat dit de grootste oorzaak is voor systematische kostenonderschatting (Flyvbjerg et al., 2007). Ten slotte verwijzen economische verklaringen naar een gebrek aan prikkels om een project gedurende de bouwperiode binnen budget te realiseren. De termijnen van de bestuurders die het bouwproject starten zijn vaak al verlopen wanneer budgetoverschrijdingen zich jaren later voordoen (Cantarelli et al., 2010).

Naar aanleiding van een dreigende budgetoverschrijding wordt een budget regelmatig opgehoogd door de betrokken overheid, waardoor het budget formeel niet meer overschreden wordt (Bruzelius et al., 2002). Zo heeft onderschatting van het budget weinig consequenties voor de betrokken bestuurders en bouwers. Onderzoekers houden rekening met deze budgetophogingen door de kosten van de realisatie van het project te vergelijken met de kostenschattingen zoals gepresenteerd ten tijde van het formele bouwbesluit. Deze onderzoeken tonen aan dat verschillen tussen voorspelde kosten en werkelijke kosten niet volledig verklaard kunnen worden door rekenfouten en verkeerde voorspelmethoden. Reken- en voorspelfouten kunnen immers zowel kostenoverschrijdingen als financiële meevallers veroorzaken, terwijl de fouten telkens aan de kant van de overschrijdingen zitten (Bruzelius et al., 2002). De belangrijkste verklaringen voor overschrijdingen zijn daarmee te vinden in het gedrag van betrokken actoren.

Budgetoverschrijding en verantwoordingsmechanismen
Aangezien de (on)bewust te lage schattingen van bestuurders en ambtenaren de belangrijkste verklaring is voor budgetoverschrijdingen, concluderen onderzoekers dat er gekeken moet worden naar de verantwoordingsrelaties van deze partijen – zowel onderling als richting de gemeenteraad. Een gebrek aan goed werkende verantwoordingsmechanismen zou de grootste tekortkoming zijn bij het tegengaan van deze te lage schattingen (Bruzelius et al., 2002).

Het begrip verantwoording kent in principe drie fasen: de informatie-, de debat-, en de oordeelsfase. De informatiefase verwijst naar het informeren van een leidinggevende of democratisch ‘forum’, zoals de gemeenteraad, over de voortgang van het project. In de debatfase draait het om de mogelijkheden van de gemeenteraad om tot een oordeel te komen. In de oordeelsfase kunnen daar sancties aan verbonden worden (Bovens & Schillemans, 2009). Zo kan de gemeenteraad in theorie kiezen voor een efficiënter alternatief of besluiten het project voortijdig af te breken. Om de verantwoording te verbeteren richten gemeenten zich in de praktijk vooral op de informatiefase.

Budgetoverschrijdingen en de informatievoorziening aan de gemeenteraad
De nadruk van bestuurders en onderzoekers op de informatiefase van het verantwoordingsproces is duidelijk te verklaren, omdat diverse oorzaken van budgetoverschrijding berusten op gebrekkige informatie. De optimism bias bestaat uit schattingen gemaakt op basis van te weinig kennis. Bewust lage schattingen kunnen blijven bestaan, omdat volksvertegenwoordigers niet de kennis hebben om deze schatting goed te kunnen beoordelen.

Mede door de lange duur van grote lokale bouwprojecten biedt de informatiefase meer kansen om budgetoverschrijdingen tegen te gaan dan de sanctiefase. Het is namelijk niet altijd mogelijk om sancties op te leggen. Belangengroepen kunnen lobbyen voor een bepaald project zonder dat zij verantwoordelijk zijn voor de kosten. Voor bestuurders geldt eenzelfde dynamiek. Een bestuurder die het besluit voor een bouwproject neemt, is zelden nog in functie op het moment dat budgetoverschrijdingen zichtbaar worden (Bruzelius et al., 2002). De huidige bestuurders worden meestal niet verantwoordelijk gehouden voor de beslissingen van hun voorgangers. Bovendien heeft het stopzetten van een project, en daarmee het al geïnvesteerde geld verspillen, vaak grotere politieke consequenties dan het project afbouwen met budgetoverschrijdingen. Politieke of financiële sancties die de ‘juiste’ partijen treffen zijn dus niet voorradig. Een oplossing kan beter gezocht worden in de informatievoorziening, zodat budgetoverschrijdingen in een vroeg stadium voorkomen kunnen worden.

Inhoudelijke criteria voor informatieverstrekking als oplossing
Duidelijk is dat veel van de oorzaken van budgetoverschrijdingen te voorkomen zijn door een betere informatievoorziening. Dit betekent echter niet dat de hoeveelheid informatie vergroot moet worden. Veel informatie bevat niet per definitie ook de juiste informatie. Tevens kost het veel tijd en inspanning om alle informatie te verwerken. Uit een analyse van 269 rekenkamerrapporten blijkt dat de kwaliteit van de rapportage naar de gemeenteraad in veel gemeenten onder de maat is (PricewaterhouseCoopers, 2013). In bijna 80% van de rapporten geeft de rekenkamer aan dat de gemeenteraad zijn controlerende en/ of kaderstellende rol niet heeft kunnen uitvoeren vanwege gebrekkige informatie. Informatie is bijvoorbeeld onnodig gedetailleerd en technisch (PricewaterhouseCoopers, 2013). Het gaat hierbij niet om de hoeveelheid informatie, maar vooral om het uit het oog verliezen van de (inhoudelijke) doelen van en project in de informatievoorziening. Om de informatie voor de gemeenteraad begrijpelijk en doeltreffend te maken, zou de informatie niet langer gebaseerd moeten worden op (voornamelijk) technische en financiële specificaties. In de informatievoorziening rondom grote lokale bouwprojecten moeten de inhoudelijke doelen van het project en de wensen van toekomstige gebruikers centraal staan.

Een voorbeeld waaruit blijkt dat inhoudelijke criteria van belang zijn bij het voorkomen van budgetoverschrijdingen is muziekpaleis TivoliVredenburg. Tivoli kent een budgetoverschrijding van ruim 58 miljoen euro. In een recent rapport stelt de Utrechtse rekenkamer dat de gemeente een betere koppeling had moeten maken tussen de cultuurpolitieke doelstellingen van het project en de financiële randvoorwaarden in de besluitvorming over het project: “De culturele doelstellingen van de gemeente met het Muziekpaleis zijn weinig concreet uitgewerkt en niet toereikend voor de beoordeling van een complexe en financieel omvangrijke subsidie zoals die van TivoliVredenburg.” (Rekenkamer Utrecht, 2015: 3). De gemeente heeft haar doelstellingen niet uitgewerkt in inhoudelijke criteria voor de bouw van het nieuwe muziekpaleis. Inhoudelijke criteria, zoals capaciteit voor X aantal klassieke concerten en X aantal popconcerten en X verwachte bezoekers, hadden duidelijk kunnen maken dat de doelstellingen niet binnen het budget gerealiseerd konden worden.

Nadruk op de baten van een project
Het instellen van dergelijke inhoudelijke criteria biedt meer ruimte voor de gemeenteraad om bij de start van het proces invloed uit te oefenen. De besluitvorming rondom grote bouwprojecten is niet zelden een technisch proces, waarbij gefocust wordt op de bouwtechnische details van een bepaalde oplossingsrichting. De keuze voor deze oplossing ligt meestal in een vroeg stadium vast, omdat politici zich om politieke redenen vroegtijdig committeren aan een oplossingsrichting. De specifieke uitwerking hoeft niet per definitie de beste oplossing voor het onderliggende probleem te zijn. Dit vroegtijdige commitment wordt ‘lock-in’ genoemd en ontstaat voordat een formeel besluit genomen is (o.a. Cantarelli, 2011).

Door criteria te koppelen aan het oorspronkelijke beleidsprobleem beoordeelt de gemeenteraad bij het formele beslismoment primair of het plan past bij de doelen van het project en de problemen waarvoor het een oplossing moet zijn. Daardoor ligt de nadruk meer op de baten van het project en niet alleen op de kosten. Projecten die slechts marginaal bijdragen aan de oplossing van maatschappelijke problemen zullen minder kans krijgen. Doordat de gemeenteraad een discussie over opgestelde inhoudelijke criteria en doelen afdwingt, kan een vroege toezegging over een bepaalde oplossingsrichting voorkomen worden (Bruzelius et al., 2002).

Verminderen van optimism bias
Inhoudelijke criteria kunnen tevens de optimism bias verminderen, doordat ze scopewijzigingen in het project beperken. Deze aanpassingen of uitbreidingen van het project in een later stadium zorgen er vaak voor dat de oorspronkelijke schatting niet meer klopt, waardoor het budget overschreden wordt. Belangrijke eisen van stakeholders kunnen met behulp van inhoudelijke criteria vanaf het begin meegenomen worden (Cantarelli et al., 2012). Wanneer het bijvoorbeeld gaat over onderwijshuisvesting kunnen abstracte eisen als ‘kwalitatief goede huisvesting’ of een ‘aantrekkelijk voorzieningenaanbod voor scholieren’ worden afgestemd op de wensen van schoolbesturen. Dit zal resulteren in inhoudelijke criteria over bijvoorbeeld de verhouding werk- lab- en pauzeruimte, het multifunctioneel gebruik van lokalen of het aantal kinderen dat in een klas kan werken in verschillende opstellingen, aldus respondent B. Het oorspronkelijke budget houdt op deze manier beter rekening met dergelijke wensen, waardoor scopewijzigingen en daarmee ook budgetoverschrijdingen minder vaak voor zullen komen.

Strategisch gedrag tegengaan
Op dezelfde manier kan ook strategisch gedrag – het bewust lager inschatten van kosten door belangrijke actoren – worden tegengegaan. Hoewel inhoudelijke criteria strategisch lage kostenschattingen niet volledig kunnen voorkomen, maken ze dit wel lastiger. Dankzij de criteria moeten allerlei inhoudelijke factoren meegenomen worden in de begroting, waardoor deze accurater wordt. Tevens wordt strategisch gedrag tegengegaan, doordat de belangen van actoren veel nadrukkelijker moeten passen bij gestelde doelen. Wanneer het gewenste project slechts marginaal bijdraagt aan het oplossen van een probleem of een onrendabele kosten-batenverhouding heeft, zal het project minder eenvoudig gerealiseerd worden. Immers, dankzij de criteria ontstaat er een veel duidelijkere koppeling tussen doel en middel. De bouw van een nieuw scholencomplex biedt bijvoorbeeld niet altijd een (voordelige) oplossing bij een suboptimale spreiding van scholen door de stad of een te grote vraag bij specifieke bestaande scholen. Voor deze onderliggende problematiek kan het uitbreiden van bestaande scholen of beleid om aanstaande leerlingen beter te verdelen een betere oplossing zijn dan het bouwen van een extra school, stelt respondent B.

Koppeling project en doelen
Ten slotte kan een sterkere koppeling tussen het project en diens doelen gemeenteraadsleden helpen bij het beoordelen van de voortgang van het project. Als de doelen van een project niet expliciet zijn, zoals bijvoorbeeld het soort en aantal activiteiten dat in een pand moet worden gehuisvest, is het ook onduidelijk wanneer de kosten van een project de mogelijke baten overschrijden. De huidige informatievoorziening richting gemeenteraden heeft vooral betrekking op de voortgang van het proces. Volgens respondent B hebben gemeenten soms de neiging om gedetailleerd te rapporteren over de voortgang in termen van planning en financiën, maar de koppeling met de inhoud, doelen en randvoorwaarden uit het oog te verliezen. Juist technische en financiële expertise is bij raadsleden niet altijd voldoende aanwezig om een oordeel te kunnen vellen (Castenmiller et al., 2013). Met de juiste informatie, gebaseerd op inhoudelijke criteria, is de gemeenteraad beter in staat om projecten bij te sturen en te beoordelen.

Conclusie
Budgetoverschrijdingen bij publieke bouwprojecten zijn voornamelijk het resultaat van optimism bias of strategisch handelen van betrokken actoren. In theorie moeten huidige verantwoordingsmechanismen de gemeenteraad in staat stellen om budgetoverschrijdingen tegen te gaan. In de praktijk lukt dit echter niet. Een belangrijke oorzaak hiervoor ligt in de informatievoorziening. Voornamelijk het gebrek aan een stevige koppeling tussen informatie over de voortgang van het project enerzijds en de inhoudelijke doelen van het project anderzijds zorgt voor problemen. Het gebruik van inhoudelijke criteria bij de verantwoording richting de gemeenteraad kan budgetoverschrijdingen tegengaan. Deze criteria kunnen de kans op lock-in in niet- effectieve projecten en tussentijdse scopewijzigingen verkleinen. Bovendien bemoeilijken deze criteria strategisch gedrag, omdat ze vragen om een nadrukkelijkere koppeling tussen het bouwproject en de bijdrage van het project aan maatschappelijke problemen. Zodoende wordt de relatie tussen kosten en baten van het project inzichtelijker voor de gemeenteraad, zodat zij beter in staat zijn om toezicht te houden op de voortgang van het project en eventueel in te grijpen. Dankzij inhoudelijke criteria kunnen gemeenteraden de strijd aan met de grootste oorzaken van budgetoverschrijdingen bij grote lokale bouwprojecten.

Wieke Blijleven BSc (research masterstudent USBO) en Rianne Warsen MSc. Mw. Warsen is momenteel promovenda EUR. De auteurs schreven het artikel op persoonlijke titel.

Noten
1 www.noord-zuidlijn.nl/kosten/
2 http://vorige.nrc.nl/kunst/article2247556.ece/Verbouwing_Rijksmuseum_wordt_duurder
3 De interviews zijn gehouden met een onderzoeker bij een lokale rekenkamer in Nederland en een onderzoeker naar budgetoverschrijdingen bij infrastructuurprojecten.

Literatuur

• Bouwmans, H. (2009), ’Gestruikeld in de Bouw’, In: Binnenlands Bestuur.
• Bovens, M. & Schillemans, T. (2009), Handboek publieke verantwoording, Den Haag: Boom Lemma.
• Bruzelius, N., Flyvbjerg B. & Rothengatter, W. (2002), ‘Big decision, big risks. Improving Accountability in mega projects’, Transport Policy, Vol. 9 No. 2, pp. 143-154.
• Cantarelli, C.C., Flyvbjerg, B., Molin, E.J.E & Wee, B. van. (2010), ‘Cost Overruns in Large-scale Transportation Infrastructure Projects: Explanations and Their Theoretical Embeddedness’, European Journal of Transport and Infrastructure Research, Vol. 10 No. 1, pp. 5-18.
• Cantarelli, C.C. (2011), ‘Cost Overruns in Large-Scale Transportation Infrastructure Projects: a theoretical and empirical exploration for the Netherlands and Worldwide’, TRAIL Thesis Series, the Netherlands.
• Cantarelli, C.C., Flyvbjerg, B. & Buhl, S.L. (2012), ‘Geographical variation in project cost performance: the Netherlands versus worldwide’, Journal of Transport Geography, Vol. 24, pp. 324-331.
• Castenmiller, P., Dam, M, van & Peters, K. (2013), “… geven de raad alle inlichtingen …” – Een onderzoek naar informatievoorziening aan de gemeenteraad, Stichting Decentraal Bestuur.
• Flyvbjerg, B. (2007) ‘Policy and planning for large-infrastructure projects: problems, causes, cures’, Environment and Planning B: Planning and Design, Vol. 34, pp. 578-597.
• PriceWaterhouseCoopers (2014). ‘De raad in positie? De informatiepositie van de raad en de rol van de rekenkamer’.
• Rekenkamer Utrecht (2015). ‘Een paleis voor de muziek: een onderzoek naar de bouw en exploitatie van Muziekpaleis TivoliVredenburg’, Utrecht: Rekenkamer Utrecht.
• Wee, B. Van (2007). ‘Large infrastructure projects: a review of the quality of demand forecasts and cost estimations’, Environment and Planning B: Planning and Design, Vol. 34, pp. 611- 625.