Botsende rationaliteiten

Leerkrachten in het basisonderwijs, docenten in het middelbaar onderwijs, thuiszorgmedewerkers, artsen, verpleegkundigen en wijkagenten: allen vragen steeds luider om meer autonomie in hun taakuitoefening. Deze roep om meer autonomie in de beroepsuitoefening en functievervulling lijkt een reactie op de veelheid aan regels en voorschriften die de autonomie beperken. In hoeverre is het mogelijk om meer autonomie te geven aan professionals in de publieke en semipublieke sector zonder dat dit ten koste gaat van de effectiviteit en efficiency van de taakuitoefening?

De NOS liet op 24 september 2015 een bericht uitgaan over een door D’66, CDA en SGP ingediend initiatiefwetsvoorstel om de vele interventies van de onderwijsinspectie op scholen in te dammen. Met het wetsvoorstel werd beoogd tijdrovende en onnodige regelgeving van de onderwijsinspectie te verminderen. Het voorstel speelde in op de klachten van scholen over de groeiende plicht om hun werk te verantwoorden. Scholen zijn veel tijd kwijt met administratie en met het toenemend aantal controles van de inspectie.

De roep om meer autonomie in de taakuitoefening voor professionals in de publieke sector en semipublieke sector wordt steeds luider. Dat geldt zowel voor leerkrachten in het basisonderwijs als voor docenten in het middelbaar onderwijs. Maar het geldt evenzeer voor thuiszorgmedewerkers, artsen, verpleegkundigen en wijkagenten. De sterke roep om meer autonomie in de beroepsuitoefening en functievervulling door professionals lijkt een reactie op de veelheid aan regels en voorschriften die de autonomie beperken. Ondanks druk van vakbeweging en beroepsorganisaties voelen professionals zich dagelijks beperkt. Deze gevoelens worden veroorzaakt door de vele verplichte registraties zoals tijdschrijven, verplichte evaluaties over taakuitoefening, over tal van eisen die als randverschijnselen voor het ‘echte’ werk worden beschouwd. Indien men de vele evaluatiestudies die zijn uitgebracht op het terrein van onderwijs, de zorg, en openbare orde en veiligheid beziet, dan kan men constateren dat er een roep is om meer aandacht voor het inhoudelijke werk. In de literatuur wordt de inhoudelijke oriëntatie aangeduid met de term ‘substantiële rationaliteit’. Niemand zal echter de noodzaak ontkennen van regels en voorschriften. Deze zijn immers gericht op een ordelijke, doelmatige en doeltreffende uitvoering van werkzaamheden en de mogelijkheid daar achteraf verantwoording over te kunnen afleggen. Ook dit is een waardenoriëntatie. In de literatuur wordt dit aangeduid als functionele rationaliteit.

Met de introductie van het gedachtegoed van New Public Management is het accent in het openbaar bestuur nog meer komen te liggen op functionele rationaliteit. In 1998 heeft Snellen er in zijn afscheidsrede (Snellen, 1998) op gewezen dat substantiële rationaliteit wordt overvleugeld door functionele rationaliteit (Snellen, 2014). Dat betekent, aldus Snellen, dat men effectiviteit en efficiëntie verhogende procedures laat prevaleren boven gemeenschappelijk erkende en gedragen zingeving. Snellen heeft de vraag gesteld hoe de bestuurskunde die zelf doortrokken is van functionele rationaliteit, een dergelijke overvleugeling kan voorkomen. Ook in dit artikel wordt ingegaan op deze vraag. Het oogmerk van dit artikel is om meer inzicht te verschaffen in de ogenschijnlijke of reële tegenstelling tussen de twee bovengenoemde waardenoriëntaties en om te komen tot voorstellen om een en ander meer in balans te brengen. Waarden conflicteren niet alleen op microniveau van professionals, maar ook op mesoniveau van organisaties en op macroniveau van de maatschappij. De hierbij aansluitende centrale vraag luidt dan als volgt: In hoeverre is het mogelijk om meer autonomie te geven aan professionals in de publieke en semipublieke sector zonder dat dit ten koste gaan van de effectiviteit en efficiency van de taakuitoefening?

Eerst worden enkele recente voorbeelden van overvleugeling geïllustreerd. Vervolgens worden de theoretische begrippen rond waardeoriëntaties nader uitgewerkt. Daarna worden actuele ontwikkelingen beschreven van actuele botsende waarden op microniveau, op mesoniveau en op macroniveau. Dan worden enkele methodieken benoemd om substantiële rationaliteit te bevorderen. En ten slotte volgen enkele conclusies.

Voorbeelden van dominantie van waarden
Een eerste voorbeeld van overvleugeling ontlenen wij aan een artikel van de directeur van het Sociaal en Cultureel Planbureau, Kim Putters, dat 1 augustus 2015 verscheen in het FD (Het Financieele Dagblad) met als titel Economische rationaliteit blijft dominant. De kern van het artikel komt erop neer dat in debatten economische doorrekeningen bij de zorg, de sociale zekerheid, het onderwijs en de arbeidsmarkt domineren. Putters stelt: ”De gerichtheid op economisch nut leidt ertoe dat de overheid zinnig werk en nuttige sociale voorzieningen enkel neigt af te rekenen op het aantal mensen dat weer aan het werk gaat, op het aantal diploma’s dat behaald wordt en op de gerealiseerde reductie van zorgkosten. Dat zegt niets over wat het oplevert voor het welzijn van mensen.”

Een tweede voorbeeld van dominantie van waarden betreft het beperken van huishoudelijke hulp voor zorgbehoevenden na de decentralisatie van een aantal zorgtaken naar de gemeenten. Een willekeurige alleenwonende hulpbehoevende bejaarde in Assen krijgt in 2014, op basis van de intake van de zorgmanager, vier uur huishoudelijke hulp per week. De financiering van deze zorg komt ten laste van het rijk. Per 1 januari 2015 is deze inhoudelijke zorgtaak gedecentraliseerd naar de gemeenten onder het adagium dat de gemeenten dichter bij de burger staan en dus beter de noodzaak van huishoudelijke zorg kunnen inschatten. ‘Het beter kunnen inschatten’ vormt de grondslag voor een efficiencykorting: de decentralisatie gaat gepaard met een generieke korting op het zorgbudget dat naar gemeenten is gegaan. Dit laatste vertaalt zich bij de gemeente Assen in de noodzaak te korten op de zorg. De zorgbehoevende bejaarde in de gemeente Assen krijgt na het keukentafelgesprek te horen dat de vier uur huishoudelijke hulp wordt geschrapt en dat deze taak moet worden vervuld door mantelzorgers of zelf moet worden ingekocht.

Een derde voorbeeld betreft de berekening van geluidsnormen van windturbines in Nederland in vergelijking met andere Europese landen. De Nederlandse geluidsnorm voor windturbines, aldus een bericht in NRC van 7 september 2015, is anders opgezet dan in de rest van Europa. Nederland hanteert een gemiddelde geluidsbelasting over een jaar. Daardoor mogen eigenaren van windturbines (wind-)stille dagen wegstrepen tegen dagen dat het hard waait en de turbines dus meer lawaai produceren. De consequentie van deze afwijkende norm is, dat de gemiddelde afstand van een windturbine tot huizen in Denemarken 1050 meter is, in Duitsland 900 meter, in Vlaanderen 875 meter en in Nederland 400 meter! Het effectief bereiken van ambitieuze klimaatdoelen prevaleert ten koste van het welzijn van bewoners van de huizen in de directe omgeving van de windturbines.

Theoretische begrippen
Rationalisering kan worden gezien als belangrijke aanjager van modernisering, aldus van der Loo en Van Reijen (1997, p. 44). Om vastgestelde (maatschappelijke) doelen te kunnen verwerkelijken, worden reeksen van structuren, instrumenten, en procedures ontwikkeld. Rationalisering is een culturele oriëntatie die duidt op het ordenen en systematiseren van de werkelijkheid met de bedoeling om haar voorspelbaar en beheersbaar te maken (Van der Loo & Van Reijen, 1997). Binnen het openbaar bestuur is rationalisering als leidraad en legitimatie voor organisatorische structuren en handelingsvoorschriften herkenbaar (Hakvoort & Veenswijk, 1998). Aan het begrip rationaliteit is reeds vanaf het begin van de 20e eeuw veel aandacht geschonken, onder andere door Max Weber en Karl Mannheim. In Nederland heeft Anton Zijderveld enkele studies gewijd aan dit begrip. Gebruikelijk is te onderscheiden naar substantiële en functionele rationaliteit. In dit artikel wordt aangesloten bij de omschrijvingen van Snellen. Substantiële rationaliteit (of waardenrationaliteit) is gericht op de inhoud, en functionele rationaliteit (doelrationaliteit) is gericht op het proces. Wordt gehandeld overeenkomstig functionele rationaliteit, aldus Snellen, dan staat het doelgerichte en efficiënte, de instrumentele dimensie centraal. Wordt gehandeld volgens substantiële rationaliteit, dan gaat het om realiseren van het waardevolle en betekenisvolle, dan staat dus de morele dimensie centraal.

Bestuurskunde als multidisciplinaire wetenschap betreffende de inrichting en werking van het openbaar bestuur is bij uitstek gericht op processen van verbeteringen van organisaties en regelstructuren. Gevaar voor een eenzijdige doelgerichte oplossing is dan echter sterk aanwezig. Een van de manieren om eenzijdigheid te voorkomen is in 1987 door Snellen geïntroduceerd, namelijk door presentatie van het rationaliteitenmodel (Snellen, 1987). Door bij de beleidsvorming tegelijkertijd aandacht te schenken aan vier rationaliteiten, te weten de politieke, de economische, de juridische en de sociaalwetenschappelijke rationaliteit, voorkomt men eenzijdigheid. In de praktijk van bestuurskundig onderzoek en zeker in de praktijk van de beleidsvorming lukt het zelden om eenzijdigheid te voorkomen. In veel vraagstellingen voor onderzoek krijgen slechts een of twee van de genoemde rationaliteiten tegelijkertijd aandacht. Dat zelfde geldt voor veel beleidsvoorstellen van departementen, van provincies en gemeenten, van publieke en semipublieke uitvoeringsorganisaties.

Verhouding tussen twee waardenstelsels

Waardensystemen zijn verweven
De twee hierboven onderscheiden waardenstelsels, substantieel en functioneel, zijn altijd verweven met elkaar. Elke inhoudelijke taak of opdracht kent zijn begrenzingen naar plaats en tijd. Een schilder als Rembrandt liet zich reeds bijstaan door leerlingen om hem te helpen bij de voorbereiding en preparatie van verf en doek. Enerzijds om hen het vak te leren, maar anderzijds ook om tijdig de vele opdrachten af te kunnen leveren. Naast kunstzinnige (professionele) waarden moest hij wel aandacht schenken aan de effectiviteit van zijn atelier. Ook een zeer toegewijde huisarts zal naast ruime aandacht voor elke patiënt (professionele oriëntatie) rekening houden met de overige patiënten in de wachtkamer. Dat noodzaakt tot effectief werken en dus tot een zekere spreiding van aandacht en tijd. Beide voorbeelden tonen de spanning tussen inhoud en uitvoering, of iets milder geformuleerd, de noodzaak tot het zoeken naar een balans.

Substantiële rationaliteit
In hoeverre impliceert meer aandacht voor de ‘inhoud’ van taakuitoefening een verlies aan effectiviteit? Of anders gesteld, welke factoren zijn in het geding bij de beroepsuitoefening van professionals? Vele professionals werken autonoom. Hij of zij heeft de ruimte om zelf te bepalen wat er gedaan moet worden. Van belang is daarbij dat een professional voldoende competent is. Een werknemer van een uitvoeringsorganisatie heeft beleidsvrijheid, dat wil zeggen discretionaire bevoegdheden om naar bevind van zaken te handelen. Dat impliceert ook dat er diversiteit in beleidsuitvoering optreedt. De diversiteit in de uitvoering wordt groter naarmate de doelstellingen van beleidsopstellers meer ambigu en ambivalent zijn. En de doelstellingen van het beleid in de publieke sector zijn dikwijls ambigu en polyinterpretabel. De behoefte aan uniformiteit en eenheid in de beleidsuitvoering leidt ertoe dat de diversiteit en dus de discretionaire bevoegdheid van de professional wordt beperkt.

Functionele rationaliteit
De omvang van het overheidsapparaat is een permanent punt van aandacht. De inkomsten van de overheid laten niet toe alle verzoeken om uitgaven in te willigen. Het is dus ook noodzaak om aandacht te schenken aan de bedrijfsvoering. Computerisering en automatisering hebben in hoge mate bijgedragen aan het efficiënter en effectiever maken van primaire en ondersteunende processen binnen de publieke sector. De belastingdienst neemt afscheid van de blauwe envelop, de registratie van eigenaar-gegevens bij de verkoop van auto’s door de RDW kan volledig digitaal worden afgehandeld, zo ook helaas de verkeersboetes voor snelheidsovertredingen. Functionele rationaliteit is een permanente opdracht voor de overheid. Functionele rationaliteit levert de maatschappij en dus de burgers veel voordelen op. Maar er kunnen ook nadelen worden genoemd.

Doorgeslagen vormen van functionele rationaliteit
De vele schandalen rond bestuurders van publieke en semipublieke organisaties gedurende de afgelopen jaren, hebben ertoe geleid dat er talrijke gedragscodes en governancecodes zijn geïntroduceerd. De codes zijn regelstructuren of morele codes waaraan professionals zich moeten houden om ongepast gedrag te voorkomen. Dat betekent in de praktijk nieuwe beperkingen van de autonomie van de professional. Inhalig gedrag van enkele topbestuurders en zwak functionerende leden van raden van toezicht en raden van commissarissen kunnen verdere regelgeving uitlokken waardoor de beleidsvrijheid van de professionele uitvoerder (leraar, arts, en beleidsmedewerkers van woningcorporaties) nog verder wordt ingeperkt.

In sommige sectoren zijn systemen geïntroduceerd ten behoeve van verbetering van de effectiviteit en efficiency (functionele rationaliteit), met perverse prikkels en beloningen. Zo kan in het onderwijs outputfinanciering uitnodigen tot een soepele houding van docenten bij afstuderen. Meer afstudeerders leveren immers meer geld op. De kwaliteitsbewaking komt onder druk te staan. De beroemde 6 of 6- is niet alleen een uiting van een meer of minder gemakzuchtige houding van scholieren en studenten (zesjescultuur), maar evenzeer een resultante van het systeem van outputfinanciering. Immers een 6- levert in ieder geval geld op.

In ziekenhuizen zijn de afgelopen jaren procedures voor kwaliteitsmeting ingevoerd. De ziekenhuizen zijn per jaar duizenden uren kwijt aan verplichte registraties. De verplichte registratie van de handelingen van de professionals kosten per patiënt snel een half uur. De vraag is of het systeem van registreren uiteindelijk bijdraagt aan de zorg van de patiënt.

Botsende waarden. Enkele actuele ontwikkelingen

a. Op microniveau: autonomie in beroepsuitoefening
De toenemende flexibilisering van de arbeidsmarkt brengt met zich mee dat beroepsbeoefenaren (ambtenaren, werknemers, en zzp’ers) meer autonoom worden in de uitoefening van het beroep. Tegelijkertijd vereist deze autonomie dat men meer dan ooit verantwoording moet afleggen over taakvervulling, omvang werktijden, vakantiedagen en pensioenvoorzieningen.

b. Op mesoniveau: soepele besluitvorming tussen organisaties
Het tijdschrift Rooilijn, een tijdschrift voor wetenschap en beleid in de ruimtelijke ordening, heeft in 2015 een themanummer gewijd aan de Rotterdamse aanpak stedelijke complexiteit (Majoor, 2015). In het hoofdredactioneel stelt Stan Majoor het volgende: “Nuchter gezien en wellicht wat contraintuïtief blijken complexiteitsabsorberende strategieën in beleid vaak beter te werken dan de traditionele ingewikkeldheidsreducerende sturing.” Achter deze ingewikkelde theoretische termen gaat de gedachte schuil dat er meer gewerkt moet worden volgens het principe ‘al werkende weg’ of ‘als lerende organisatie’ en minder door alles vooraf te plannen en vast te leggen.
In het openingsartikel van hetzelfde themanummer verdedigt de algemeen directeur, Paula Verhoeven, van het cluster stadsontwikkeling van de gemeente Rotterdam de stelling dat gemeenten klaar zijn voor de transitie naar de nieuwe economie. Er zijn twee volgens Paula Verhoeven twee belangrijke drijfveren achter de transitie naar de nieuwe economie: het draait om netwerken en om de initiatieven van burgers en bedrijven. Dat heeft te maken met het feit dat de oude verdienmodellen niet meer werken en de gemeenten het geld niet meer hebben, aldus Verhoeven (Verhoeven, 2015).

c. Op macroniveau: Leren omgaan met onzekerheden
Ook de secretaris-generaal van het Ministerie van Economische Zaken, Camps, pleit in zijn traditionele nieuwjaarsartikel in het tijdschrift Economisch Statistische Berichten (januari 2016) voor een nieuwe manier van werken en leren omgaan met onzekerheden. Met alleen hervormen komen we er niet meer, aldus de SG. En “Grote maatschappelijke vraagstukken in deze onzekere wereld: verduurzaming, vergrijzing, productie van veilig voedsel, energie en CO2-uitstoot. Allemaal onderwerpen waar we al lerende oplossingen voor moeten vinden.”

Decentralisatie van de zorg naar gemeenten
Een voorbeeld van een tegengestelde beweging van botsende waarden volgt uit de recente decentralisatie van delen van de zorg naar gemeenten. De consequenties van de decentralisatie zijn dat de uitkomsten van de gemeentelijke beleidsvrijheid leidt tot ongelijkheid in behandeling tussen burgers van de verschillende gemeenten. De zorg aan hulpbehoevenden met een bovenmodaal inkomen kan tot vijf keer zo duur uitvallen in de ene gemeente in vergelijking met een willekeurige andere gemeente. De roep om gelijke rechtsbehandeling blijft dan ook niet uit. De vraag om aanpassing van de decentralisatiewet volgt daaruit.

Methodieken om substantiële rationaliteit te bevorderen:
a. Meer onderzoek naar de effecten van meer autonomie en zelfstandigheid in de beroepsuitoefening van professionals in vergelijking met de situatie waarin aan veel regels en voorschriften in de functievervulling voldaan moet worden.
Stimuleer experimenteren in de uitvoering van beleid. Juist omdat doelstellingen van beleid ambigue en ambivalent zijn, is het van belang om door middel van experimenten inzichten te verkrijgen en ervaringen op te doen.

b. Hernieuwde aandacht voor de theorie rond Street Level Bureaucrats. De voor- en nadelen van beleidsvrijheid in uitvoeringsorganisaties. Nu niet alleen op lager uitvoeringsniveau, maar vooral op het niveau van de uitvoerende professional: de onderwijzer, de leraar, de docent, de arts, de verpleegkundige.
De bestuurskunde kan leren van de bedrijfskunde door ook meer aandacht te schenken aan strategieformulering. Binnen de opleiding bestuurskunde Rotterdam is recent een leerstoel Toekomst en Strategieformulering ingesteld. Dat kan een antwoord zijn op de bestaande lacune.

c. De publieke sector heeft relatief veel methodieken overgenomen van de private sector ter verbetering van de bedrijfsvoering, zoals bijvoorbeeld benchmarking, balanced score card. Dit handelen is dus meer gericht op het versterken van de functionele rationaliteit. In de private sector kan de inzet van dergelijke methodieken met name gericht zijn op handhaving en verbetering van kwaliteit van het product en productiviteit, en dus meer gericht op de substantiële rationaliteit. Zich dit meer realiseren kan een kanteling betekenen richting een meer inhoudelijke oriëntatie.
In de publieke sector krijgen specifieke organisaties de kwaliteitsbewaking als hoofdtaak. Als voorbeeld kan de onderwijsinspectie worden genoemd. Deze inspectie bewaakt de kwaliteit van het onderwijs. Die taak kan evengoed of zelfs beter door scholen en universiteiten zelf worden georganiseerd. De onderwijsinspectie kan door meer met steekproeven te werken een bescheidener rol vervullen.

Conclusies
Er is door de opkomst van bestuurs- en beleidswetenschappen in de jaren tachtig en door een stroming als New Public Management relatief veel aandacht geschonken aan vraagstukken van effectiviteit en efficiency in organisaties van het openbaar bestuur. Om een effectieve en efficiënte organisatie te bereiken zijn relatief veel uniforme regels en voorschriften ontwikkeld. De verhouding tussen de twee waardensystemen, substantiële rationaliteit en functionele rationaliteit, zal nu en in de toekomst om aandacht blijven vragen. Het gaat steeds om een ‘goede’ balans. In relatief veel publieke en non-profitorganisaties is de afgelopen jaren de balans doorgeslagen ten gunste van het rationele waardensysteem. Een correctie in de andere richting van de balans lijkt mogelijk en gewenst. Daarmee kunnen we ook antwoord geven op de, in het voorgaande omschreven, centrale vraag. Het is niet alleen zeer goed mogelijk om meer autonomie te geven aan professionals. De actuele ontwikkelingen rond het nieuwe werken en de grote vraagstukken waar overheden mee geconfronteerd worden vragen om nadrukkelijke aanpassingen en ombuigingen. Meer ruimte voor substantiële rationaliteit en minder accent op functionele rationaliteit. Er is een grote behoefte aan creatieve voorstellen en nieuwe oplossingen.

J.L.M. Hakvoort en H.L. Klaassen zijn beiden als universitair hoofddocent verbonden geweest, respectievelijk verbonden aan de opleiding Bestuurskunde van de Erasmus Universiteit Rotterdam.

Literatuur

• Hakvoort, J.L.M. & Veenswijk, M. (1998), Cultuurverandering bij verzelfstandigde organisaties, Delft, Eburon, p. 44.
• Loo, H. van der & Reijen, W. van (1997), Paradoxen van modernisering. The present order is the disorder of the future, Bussum, Coutinho.
• Majoor, S. (2015) ‘Laboratorium Rotterdam’, in: Rooilijn, Tijdschrift voor wetenschap en beleid in de ruimtelijke ordening, jrg. 48, nr. 3, p.183.
• Snellen, I.Th.M. (1987), Boeiend en geboeid. Ambivalenties en ambities in de bestuurskunde, Alphen aan den Rijn, Samsom Tjeenk Willink.
• Snellen, I.Th.M. (1998), Bestuurskunde en modernisering, Alphen aan den Rijn, Samsom Tjeenk Willink, p.23.
• Snellen, I.Th.M (2014), Foundations of Public Administration. An Essay in its Paradigms, Den Haag, Eleven International Publishing, Ch. 5.
• Verhoeven, P. (2015), ‘Gemeenten zijn klaar voor de transitie naar de nieuwe economie’, in: Rooilijn, Tijdschrift voor wetenschap en beleid in de ruimtelijke ordening, jrg.48, nr.3, p 186.