Stoppen als managementuitdaging

Hervormingen en bezuinigingen in de publieke sector hebben tot doel activiteiten over te dragen, af te bouwen of zelfs geheel te stoppen. Ook kunnen bestuurders en managers zelf de keuze maken met activiteiten te stoppen om ruimte te creëren. Wat valt te leren van stoppen met activiteiten in drie casussen: Dienst Justitiële Inrichtingen, een GGD-organisatie en zorgorganisatie Cordaan?

Van Gunsteren (2002) bespreekt stoppen als een maatschappelijk verschijnsel, waar te weinig aandacht voor is. Zowel in de praktijk als in de wetenschap van management en organisatie bestaat meer aandacht voor starten met of veranderen van activiteiten dan voor het stoppen daarvan. Bovendien lijkt in de publieke en non-profitsector stoppen nog zeldzamer dan in de private sector, waar het mechanisme van faillissement wel aandacht krijgt. Onderzoek door Kaufman (1976), ‘Are Governmental Organizations Immortal?’, laat zien dat publieke organisaties zelden of nooit echt stoppen, maar zich aanpassen aan nieuwe maatschappelijke doelen of opgaan in fusies en zo in zekere zin onsterfelijk zijn. Met de krimpende overheid in gedachten en om ruimte voor innovatie te creëren is het dus hoog tijd aandacht te besteden aan stoppen in de (semi-)publieke sector.

Het achterliggende psychologisch mechanisme is al sinds de jaren ’70 bekend als loss aversion (Kahneman 2011). Beslissingen over winst of verlies worden niet rationeel genomen vanwege de emotionele betekenis van het verlies. De menselijke waardering van winst en verlies is asymmetrisch. De pijn van verlies telt relatief zwaar, waardoor mensen geneigd zijn verlies te mijden tegen hoge kosten, het verlies zelfs niet onder ogen (durven) zien en feitelijk het verlies ontkennen of negeren. Dit uit zich onder meer in de sunk costs fallacy, de misconceptie dat het zonde is te stoppen vanwege reeds gemaakte kosten.
In dit artikel wordt dit mechanisme in de praktijk van management en control onderzocht. De lessen hieruit voor de besluitvorming als voor de beheersing passen we toe op een thuiszorgorganisatie. Eerst bepreken we het verschil tussen stoppen en veranderen, en gaan we in op Simons’ theoretische benadering.

Control van stoppen versus veranderen
Organisatorisch stoppen wordt onderscheiden van veranderen doordat stoppen eindigheid inhoudt, zonder dat er iets nieuws volgt. Voor de sturing van veranderprocessen is een toekomstige nieuwe situatie meestal leidend. In de simpele benadering van control als the carrot and the stick, ontbreekt bij stoppen de carrot. Ook in change management is er veel aandacht voor de toekomstige situatie, zoals in de notie ‘veranderen van A naar B volgens de principes van B’. Dus als het wenkend perspectief niet bepalend is of kan worden gemaakt, dan domineert het stoppen als doel in zichzelf.

In de benadering van Simons (1995) zijn de levers of control het instrument om de verandering te beheersen. Het sturen van de verandering vergt commitment met behulp van de belief systems en interactive control enerzijds en beperking en compliance anderzijds met behulp van boundary en diagnostic control. Zoals gezegd valt bij het stoppen van activiteiten de inspiratie weg uit de beheersing en dus het commitment als drijvende kracht. Simons bespreekt dan ook het voorbeeld van Harold Geneen over stoppen in relatie tot de boundary and diagnostic control systems (zie kader). Wat kunnen casussen in de Nederlandse publieke en non-profitsector ons leren?

 
Casus Cordaan: krimp zonder kramp voor verpleeg- en verzorgingshuis
Vanwege de steeds hogere kosten van de AWBZ werd gekozen voor een nieuw paradigma met een vast budget in plaats van een budget dat de klant volgt, zelfs bij een geïndiceerde zorgbehoefte. Tot vrij recent was er jaarlijkse groei, sinds 2013 krimpt zowel het budget als het aantal cliënten. De maatschappelijke opdracht voor de zorgorganisatie Cordaan uit Amsterdam was om in 5 jaar een krimp te realiseren van 2000 cliënten in 2013 naar 1450 in 2018 voor de verpleeg- en verzorgingshuizen.

Binnen Cordaan leidde dit tot verbreding van de doelstelling naar opties voor ‘beschut wonen’ om zo cliënten te blijven bedienen en personeel zoveel mogelijk te behouden. Vervolgens zijn strategische huisvestings- en personeelsplannen opgesteld en is de bedrijfsvoering aangepast. Ook de interne beheersing is aangescherpt, zodat het nieuwe paradigma naar binnen vertaald is en het budget niet meer de patiënt volgt, maar dat de begroting leidend is. Dit is een grote verandering voor een zorgsector die gewend is aan ‘budget-volgt-cliënt’. Het is moeilijk om een cliënt de deur te wijzen, omdat het budget­plafond bereikt is.

De uitvoering van de zorg drijft op een enorme intrinsieke motivatie, waardoor op de werkvloer veel problemen worden opgelost. Daarmee is de uitvoering van de (bezuinigings)plannen juist weerbarstig. Een cultuurverandering is noodzakelijk om de plannen succesvol te implementeren. Budgetbewustzijn moet samengaan met het verlenen van zorg. Abrupt stoppen met zorg verlenen past een zorginstelling niet en daarom moet een nieuw evenwicht gevonden worden tussen zorg en verantwoorde bedrijfsvoering.
Opvallend is dat stoppen van ‘budget-volgt-patiënt’ zo lastig is, dat er extra controlmaatregelen nodig zijn. Ook moest streng worden gehandhaafd op het in dienst nemen van nieuw personeel. De benodigde cultuurverandering met meer flexibel personeel blijkt een moeizaam traject, omdat de cultuur zorgverlenend is en de kennis op de werkvloer over de nieuwe sturing ontbreekt. Cordaan grijpt externe aanleidingen aan om de urgentie bij het personeel te kweken. Verder buigt Cordaan mee met de weerstand, mede gelet op de negatieve publiciteit over sluitingen bij buurinstellingen en de eigen ervaringen. De organisatie ontwikkelde een alternatief om van maatschappelijke waarde te blijven. Zij rekt haar eigen doelstelling van zorgspecialist op naar die van vastgoedspecialist.

Casus DJI: van opsluiten naar sluiten van gevangenissen
Bezuinigingen – die mede mogelijk worden gemaakt door een daling van de criminaliteit in Nederland – leiden tot een daling van 25% van het budget van DJI (Dienst Justitiële Inrichtingen van het ministerie van V&J), zo’n 340 mln. In het Masterplan (2013) zijn deze bezuinigingen gepresenteerd (zie ook Wassenaar, 2013). Een ingreep van deze omvang raakte het primaire proces en in de komende jaren sluit een groot aantal gevangenissen en andere justitiële inrichtingen.
De protesten waren groot, want de medewerkers zijn nauw betrokken bij hun taak – het insluiten en resocialiseren van gevangenen. De keuze daar sterk op in te grijpen betekent veel voor hun motivatie. Weerstand is ook zichtbaar bij discussies over het mogelijk sluiten van inrichtingen in zwakke arbeidsmarktregio’s, gevangenissen die recent gebouwd zijn en specifieke onderdelen in het dagprogramma van gedetineerden (zoals geestelijke verzorging).

Gegeven de kostenstructuur van de organisatie kunnen kosten alleen zo ingrijpend dalen door het afstoten van gebouwen en het laten uitstromen van grote aantallen personeelsleden. Hier doet zich echter direct een probleem voor. De huurcontracten kunnen ontbonden worden, maar bij de bouw is uitgegaan van een afschrijvingstermijn van 60 jaar. Dat leidt ertoe dat de afstoot gepaard gaat met de afkoop van forse boekwaarden. Deze kosten (€ 357 mln.) moesten worden gedekt door extra bezuinigingen. Datzelfde geldt voor de boven­talligheid van personeel. In het kader van het kabinetsbrede van-werk-naar-werkbeleid, zijn hier kosten mee gemoeid. Ook deze kosten (€ 259 mln.) moeten door DJI zelf opgebracht worden en leiden tot hogere ombuigingen.

Met het vaststellen van een plan is de realisatie nog ver weg. In het pakket van bezuinigingen zijn sommige maatregelen relatief eenvoudig uitvoerbaar en aan te sturen, zoals het afstoten van leegstaande capaciteit. Maar het grootste deel van de bezuinigingen moet gerealiseerd worden door de uitstroom van boventallig personeel. Dit proces is veel stroperiger, omdat boventalligheid regionaal gebonden is en het vaak lastige arbeidsmarktregio’s betreft.
Mede omdat medewerkers langdurig aan de organisatie zijn verbonden, vraagt de uitstroom om sterke sturing. Naast de kerntaken van opsluiten en werken aan resocialisatie, wordt de detentieorganisatie zo ook een mobiliteitsorganisatie. Dit vraagt ook een verbreding van de controlfunctie.

Casus GGD: Slechte gezondheid van een gezondheidsorganisatie
GGD Zuid-Holland West (ZHW) en GGD Den Haag waren bezig met een fusie tot één GGD binnen de Veiligheidsregio Haaglanden toen in het voorjaar van 2012 een enorm financieel tekort zichtbaar werd bij GGD ZHW. De gemeente Den Haag heeft toen noodgedwongen de fusie stilgelegd. De financiële situatie bleek zeer ernstig. Lijnmanagers hadden geen inzicht in hun budgetten, er waren structureel hoge ICT-kosten en personeelsinformatie (formatie, vacatureruimte, inhuur derden, etc.) ontbrak. Kortom, er was geen werkend managementcontrolsysteem en het bestuur had signalen over problemen niet opgepakt. Als gemeenschappelijke regeling van acht gemeenten waren bestuursleden verantwoording schuldig aan de gemeenteraden en er zijn verschillende bestuurders opgestapt, weggestuurd of vervangen. Voor het nieuwe bestuur was de conclusie onvermijdelijk dat de GGD ZHW ontmanteld zou worden en dat GGD Den Haag met een schone lei moest beginnen. Wat houdt zo’n rigoureuze stopopdracht in?

Inzicht in de financiën, met name in de tekorten en resterende risico’s, maar ook in lopende contracten, en in taken en verantwoordelijkheid voor de gezondheidszorg – voor klanten en voor partners – was cruciaal. Sluiting betekent daarnaast het opzeggen van contracten, leningen aflossen, het opstellen van een liquidatieplan en -begroting, juridisch de opheffing verwerken etc. Om dit te kunnen doen was eerst control nodig en moesten alle financiële lekken worden gedicht. Dat betekent dus opbouw om verantwoord te kunnen afbouwen. Hiermee werd feitelijk de sturing weer ter hand genomen. Omdat de grip terugkwam, kregen bestuurders en toezichthouders weer vertrouwen, maar verdween ook de urgentie van stoppen.

Deze paradox leidde tot onduidelijkheid en verlamming van de organisatie. Bestuurders waren druk met de bedrijfsvoering, managers gaven onvoldoende richting aan het fusieproces en fusiewerkgroepen vergaderden wel, maar leverden geen concrete resultaten. Toen een koper voor het pand zich meldde werd de verkoop snel gesloten. De sluiting was nu evident en onontkoombaar en dat bracht de urgentie terug in de organisatie.

Aldus is het stoppen van de hele organisatie en het overdragen van de taken aan de gemeente Den Haag beheerst afgewikkeld. Er is veel aandacht geweest voor de financiële kant van de zaak wat blijkt uit de vooral financiële insteek van het herstelplan, fusieplan en liquidatieplan. De ontvangst van de medewerkers die konden overstappen naar de nieuwe organisatie was hartelijk en warm. Meer aandacht voor de werknemers en hun onzekerheid, had minder stress en spanning opgeleverd bij de mensen en had ook het proces van stoppen makkelijker gemaakt.

Stoppen geeft in de praktijk weerstanden
In deze analyse belichten we de kant van het stoppen in de casussen, terwijl er, zeker in het geval van Cordaan, ook aspecten zijn van verandering. En bij de GGD gold dat de taken en mensen overgingen naar een nieuwe GGD-organisatie. De DJI-casus is waarschijnlijk de meest pure vorm van stoppen van de drie. We identificeren vijf soorten weerstanden in de casussen:

1. Principiële weerstand tegen de stopopdracht of de invulling daarvan
   Het stopbesluit past niet bij de logica van de organisatie, omdat ze altijd een belangrijke bijdrage heeft geleverd aan de samenleving. Dat blijkt duidelijk bij het sluiten van gevangenissen, of bij de wisseling van budget-volgt-patiëntparadigma bij Cordaan. Voor de betrokken medewerkers past de bezuiniging niet bij de waarden van de organisatie en dit creëert een wezenlijke conflict dat aandacht vraagt.
2. Politiek/bestuurlijke weerstand
   In ieder van de casussen speelt weerstand op het hoogste niveau. Cordaan past haar doelstellingen aan, DJI komt onder grote bestuurlijke druk (regio’s) en verwordt tot een mobiliteitsorganisatie en de GGD kent ook een drukke bestuurlijke bemoeienis.
3. Uitvoeringsweerstand
   Bij alle drie de casussen komt het aan op de uitvoering van de plannen en niet op het maken ervan. Bij de GGD bleven de middelen maar wegstromen omdat dat nu altijd zo ging, bij DJI werden mensen boventallig maar verdwenen ze niet vanzelf en bij Cordaan was de werkvloer in hun perceptie altijd al ‘creatief’ in het oplossen van problemen.
4. Weerstand in verband met financiën en infor­matie
   De financiën kennen hun eigen stroperigheid. Bij de GGD was de informatiepositie zeer gebrekkig en was het heel lastig de financiën onder controle te krijgen. Bij DJI waren extra bezuinigingen (nog meer stoppen!) nodig om de frictiekosten te kunnen financieren. En bij Cordaan was het een uitdaging om de middelen onder control te krijgen.
5. Weerstand bij de stakeholders
   Bij de GGD werd de fusie uitgesteld totdat de zaak op orde en onder controle kwam, bij DJI protesteerden lokale overheden in gebieden met krappe arbeidsmarkt tegen banenverlies, en in de zorg is toestemming nodig van het zorgkantoor om onrendabele huizen te sluiten. Zo is er altijd nog weerstand in de buitenwereld van de organisatie.

Analyse
Aan deze weerstanden die we in de praktijk identificeren, liggen vermoedelijk verschillende mechanismen ten grondslag.
Ten eerste is de door Kahneman onderzochte loss aversion niet alleen een oorzaak van de sunk costs fallacy, maar betekent loss aversion ook dat verlies inderdaad echt meer pijn doet. Dat is een reden voor de weerstanden in de casussen. Het verzet op de werkvloer, maar ook in de bestuurskamers, wordt vast gevoed door de moeite die betrokkenen hebben met het afscheid. Bij verandering doet de angst voor het onbekende opgeld, bij stoppen treedt de angst voor de leegte naar voren. Deze menselijke aspecten vragen aandacht en erkenning conform de kernwaarden (core values) in de belief systems van Simons.

Ten tweede kennen mensen en organisaties routines en reflexen. Bij veranderen moeten nieuwe routines worden opgebouwd en met strikte handhaving kunnen die uiteindelijk worden ingesleten binnen een organisatie. Maar bij stoppen is er geen sprake van nieuwe routines en moeten de oude rituelen gestopt worden. Zogenaamde ‘olifantenpaadjes’ kunnen hardnekkig zijn. De strakke handhaving door Geneen (zie kader) is een interessant voorbeeld van boundary control. Dat bevestigt dat er zonder sturing niet wordt gestopt.

Ten derde komt naar voren dat stoppen een integraal en totaliserend proces is. Elk van de weerstanden lijkt wel voor te komen bij elke casus en op alle niveaus binnen en buiten de organisatie. Stoppen beperkt zich duidelijk niet tot de financiën of de uitvoering, het raakt alle aspecten van de organisatie en de individuele medewerkers. Daarmee is ook alle denkbare weerstand mogelijk, van onder tot boven en van binnen naar buiten. De organisaties functioneren binnen een maatschappelijk systeem van bijvoorbeeld financiering met lange afschrijvingstermijnen, met frictiekosten die niet meegefinancierd worden, etc. Het hele financiële en juridische stelsel is gestoeld op continuering van de activiteiten en de organisatie. Goed stoppen vraagt dan ook overzicht en inzicht op alle aspecten en niveaus. De interactive control systems van Simons kunnen waken voor onverwachte weerstand waar het stoppen stuit.

Lessen voor goed stoppen
Uit de analyse van de casussen volgen belangrijke lessen in de vorm van een houvast, meer dan als een recept. Iedere concrete toepassing vergt altijd vertaling naar lokale condities, relevante historie en de betrokkenen.

De thuiszorg heeft te maken gekregen met een flinke versobering. Dit leidt tot het afbouwen van zorgactiviteiten en verminderen van specialistische zorg (zie bijvoorbeeld het mobielthuiszorgteam van Careyn). Wat betekenen deze lessen voor thuiszorgbedrijven?

1. Stoppen gaat niet vanzelf. Stoppen als organisatie is een uitdaging voor het management en er valt veel weerstand te verwachten. Dit vraagt aandacht, waarschijnlijk inzet van middelen en in elk geval tijd, een strategie en beheersing.
   In de huidige markt zal een thuiszorgorganisatie prangende strategische keuzes moeten maken over al dan niet afbouwen van activiteiten. Aangenomen dat de keuze is (deels) te stoppen, dan zijn er idealiter (financiële) afspraken die rekening houden met de kosten die met stoppen verbonden zijn. En voor zover dit niet is afgesproken zal het bestuur tijd (en middelen) moeten bestemmen voor het stoppen.
2. De strategie moet worden gevoed uit het besef dat het menselijk is je te verzetten tegen het besluit om te stoppen – door ontkenning, negeren, met de mond te belijden en een deur op een kiertje te houden. De strategie moet dus behalve het toekennen van middelen en tijd, het onmogelijk maken het besluit niet serieus te nemen. De strategie moet klip en klaar zijn over de oorzaak en de aanpak waardoor stoppen evident onomkeerbaar wordt. Ten slotte moet bij het opstellen van de strategie rekening worden gehouden met de belangen die spelen, en met het leed van het afscheid.
   Voor de betreffende thuiszorgorganisatie moeten gemeenten middelen toekennen voor de stopopdracht, omdat daar niet eerder afspraken over waren. Het personeel is het meest geholpen bij evidente duidelijkheid en zal idealiter naar andere banen moeten worden begeleid in samenwerking met de gemeente(n). Er zal gewaakt moeten worden voor onduidelijkheid of voor loze verwachtingen van constructies als flexpools etc.
3. De beheersing moet het stellen zonder inspiratie en met minder commitment. Daarom zijn de belief systems minder effectief, maar de core values, onderdeel ervan, blijven cruciale ankers voor het gedrag, ook bij het stoppen. Verder betekent dit het aantrekken, mogelijk zelfs het opbouwen, van de boundary en diagnostic control-instrumenten. Ten slotte is het nodig zaken als een goede huisvader af te handelen (zie ook Van der Spoel, 2005).
   Voor een thuiszorgorganisatie betekent stoppen dus het maken van een planning en het afspreken van mijlpalen over de afbouw en die (laten) bewaken door de controller. Blijf respectvol met elkaar omgaan, erken het leed en geef ruimte voor verwerking. Neem ook de tijd om contracten te annuleren, bijeenkomsten en mailingen af te zeggen, op te ruimen, en te archiveren.

Tot slot leert Van Gunsteren (2002) dat stoppen ook verslavend kan zijn; dus stop ook volgens planning met stoppen.


Dr. Pieter M. Veen CPC (p.m.veen@vu.nl) is universitair onderzoeker/docent bij het Zijlstra Center for Public Control, Governance and Leadership.
Mattheus Wassenaar is werkzaam bij DJI en tevens als universitair docent Public Controlling aan het Zijlstra Center verbonden.
Käthe Laumans CPC was manager bedrijfsvoering bij Cordaan en is momenteel operationeel directeur bij de Sophia Research BV van het Erasmus MC Rotterdam.
De auteurs bedanken Esther Spetter (interimcontroller GGD-ZHW, momenteel interimmanager en toezichthouder in het publieke domein) voor haar medewerking.

 
Literatuur

• Kahneman, D. (2011), Thinking fast, thinking slow, Farrar, Straus & Giroux.
• Masterplan DJI (2013), Tweede Kamer nr. 24587, subnr. 535.
• Simons, R. (1995), Levers of Control, Harvard business School Press.
• Spoel, D. van der (2005), ‘Goed stoppen beter dan doormodderen’, Projectie, Tijdschrift voor Projectmanagement; geraadpleegd nov 2014, http://dennisvanderspoel.homedns.org/Publicaties/ProjectieAug2005P11-13.pdf
• Gunsteren, H. van (2002), Stoppen – U kunt het, u wilt het en u doet het niet, Amsterdam: Van Gennip.
• Wassenaar. M. (2013), ‘Bezuinigingen op uitvoeringsorganisaties – Casus Dienst Justitiële Inrichtingen’, TPC, Tijdschrift voor Public Governance, Audit & Control, jrg. 11, nr. 6.