Onderzoek naar integriteit

Op grond van de Gemeentewet voeren rekenkamers onderzoek uit naar de rechtmatigheid, doelmatigheid en effectiviteit van het gevoerde bestuur. Daarbij is de term ‘goed bestuur’ relevant. Goed bestuur borgt een effectieve, rechtmatige en doelmatige uitvoering van het beleid. Integriteit en openheid binnen een organisatie zijn een noodzakelijke voorwaarde om tot goed bestuur te kunnen komen. Ligt er voor de rekenkamers een rol bij het uitvoeren van een integriteitsonderzoek en zo ja, op welke wijze zou dat kunnen? Over dit onderwerp organiseerde de Rekenkamer Rotterdam een seminar.

In een column in dit blad (TPC jaargang 14 2016-1, p. 15) schreef de heer Hofstra (directeur Rekenkamer Rotterdam) al dat rekenkamers niet te terughoudend moeten zijn in het uitvoeren van integriteitsonderzoeken. Tegelijkertijd waarschuwt hij ook voor grote afbreukrisico’s die mogelijk bij persoonlijk niet-integer handelen kunnen optreden. In dit spanningsveld moet een rekenkamer uitvoering gaan geven aan haar onderzoeken die op grond van de Gemeentewet mogelijk worden gemaakt. Op grond van de Gemeentewet voeren rekenkamers immers onderzoek uit naar de rechtmatigheid, doelmatigheid en effectiviteit van het gevoerde bestuur. Daarbij is de term ‘goed bestuur’ relevant. Integriteit en openheid binnen een organisatie zijn een noodzakelijke voorwaarde om tot goed bestuur te kunnen komen. Deze onderliggende voorwaarde wordt door rekenkamers (tot nu toe) maar in zeer beperkte mate onderzocht.
Vraag is of rekenkamers zich moeten toeleggen op het uitvoeren van integriteitsonderzoeken. En zo ja, kijken rekenkamers dan alleen naar de opzet van het integriteitsbeleid, of wordt ook de werking ervan meegenomen? En hebben rekenkamers ook nog een rol in het onderzoeken van incidenten op het gebied van integriteit? Tot slot dan de vraag hoe rekenkamers integriteitsonderzoeken zouden kunnen uitvoeren. Teneinde een antwoord op deze vragen te vinden heeft de Rekenkamer Rotterdam in het najaar van 2015 een seminar over integriteit georganiseerd.

Sprake van goed bestuur?
Het belang van rekenkameronderzoek naar integriteit kwam tijdens het seminar in de presentatie van Ellen van Schoten (secretaris van de Algemene Rekenkamer) aan bod. Veel lokale rekenkamer(commissies) hebben onderzoek naar integriteit niet in hun missies staan, omdat deze taak niet als zodanig is opgenomen in de Gemeentewet. Daarom wordt integriteit niet als onderdeel van de missie beschouwd en heeft dit ook niet geleid tot (veel) rekenkameronderzoeken. De Algemene Rekenkamer heeft het toetsen van integer functioneren van het rijk, in tegenstelling tot lokale rekenkamers, wel in haar missie opgenomen. Zij beschouwt integriteit als een kernbeginsel van goed bestuur. Ook andere rekenkamers wereldwijd zien het als hun taak om bij te dragen aan de integriteit van het openbaar bestuur. Zo maakt integriteit deel uit van controlestandaarden van INTOSAI. Rekenkamers verschillen wel in de wijze waarop zij willen bijdragen aan integriteit. Wat rekenkamers doen, hangt onder meer af van hun wettelijke taak en hun mandaat. Globaal zijn er drie typen rekenkamers te onderscheiden.

Er zijn twee benaderingen in het uitvoeren van een integriteits­onderzoek door rekenkamers. Aan de ene kant is er de rule based-benadering, die past bij de Napoleontische rekenkamer. Aan de andere kant is er de principle based-benadering die meer is gericht op goed management en bedrijfsvoering. De Algemene Rekenkamer gaat uit van de laatste. De Algemene Rekenkamer is niet gericht op incident- en persoonsgericht onderzoek, maar legt de nadruk op de institutionele integriteit van de overheid, dat wil zeggen de onkreukbaarheid van de organisatie zelf.
Als het gaat om integriteit hanteert de Algemene Rekenkamer een systeembenadering. De afgelopen twintig jaar heeft de Algemene Rekenkamer verschillende onderzoeken en andere activiteiten ontplooid, waarbij is nagegaan of de ministeries genoeg doen om ervoor te zorgen dat hun ambtenaren integer handelen. Daarbij was de blik niet alleen gericht op bedrijfsvoering, maar ook op cultuur, gedrag en soft controls. Uit de onderzoeken naar integriteitsbeleid komt naar voren dat integriteitsbeleid nog altijd niet duurzaam verankerd is in de ministeries. Onderzoek naar integriteit door rekenkamers is daardoor van belang.
In de discussie op het seminar spreken de aanwezigen uit dat onderzoek naar integriteit door rekenkamers van wezenlijk belang is. Ook wordt de vraag gesteld in hoeverre er sprake is van een lacune in de mogelijkheden om onderzoek te doen naar concrete integriteits­schendingen. Als de Algemene Rekenkamer zich niet richt op onderzoek naar concrete gevallen, welke instantie zou dit dan wel moeten doen? De ombudsman wordt genoemd als een mogelijke optie. Een deel van de aanwezigen is van mening dat rekenkamers ook een rol hebben in onderzoek naar concrete vermeende integriteitsschendingen.

Integriteitsinfrastructuur
Het blijkt uit de presentatie van de Algemene Rekenkamer dat het integriteitsbeleid nog niet duurzaam is verankerd in de overheids­organisaties. Op het seminar ging Marc de Droog (als adviseur werkzaam bij het Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector – BIOS) nader in op het belang van de aanwezigheid van een integraal integriteitsbeleid in een overheidsorganisatie. Een ambtelijke organisatie moet geen afwachtende houding aannemen, maar moet ervoor zorgen dat ze weerbaar is voor incidenten. De organisatie moet erop voorbereid zijn dat zij te maken kan krijgen met integriteitsincidenten. De schijn van een integriteitsschending is al voldoende om problemen te krijgen. Artikel 2.4 Awb is hierbij relevant.

Om beleidsmakers en medewerkers die binnen hun eigen organisatie belast zijn met het ontwikkelen en/of implementeren van het integriteitsbeleid te helpen heeft het BIOS het model Integriteitsinfrastructuur ontwikkeld. Dit model geeft niet alleen richting aan het integriteits­beleid van een organisatie, maar vormt ook de basis voor een duurzaam integriteitsbeleid.

De ambtelijke integriteitsinfrastructuur bestaat uit zeven verschillende aandachtsgebieden. Het creëren van samenhang tussen de aandachtsgebieden is belangrijk om een integraal integriteitsbeleid te ontwikkelen en implementeren. De integriteitsinfrastructuur bestaat uit de volgende elementen:

• commitment & visie
• waarden & normen
• regels & procedures
• personeelsbeleid & cultuur
• incidenten & handhaving
• monitoring & verantwoording
• borgen

Naast het model om ambtelijk een integriteits­infrastructuur te ontwikkelen, heeft BIOS ook een model integriteitsinfrastructuur ontwikkeld voor bestuurders en volksvertegenwoordigers. Deze bestuurlijke integriteitsinfrastructuur is iets genuanceerder, maar bestaat uit dezelfde aandachts­gebieden. Tijdens de discussie werd vooral ingegaan op de vraag in hoeverre organisaties verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor een integriteitsschending als zij de infrastructuur op orde hebben. Kunnen rekenkamers een college van B&W aanspreken op een schending als zij de infrastructuur op orde hebben? De meningen hierover zijn verdeeld. Enerzijds kun je als organisatie niet meer doen dan voorwaarden voor een gezonde organisatie te creëren. Anderzijds zijn óf je voorwaarden óf je uitvoering niet goed als het toch mogelijk is om een integriteitsschending te plegen. De vraag blijft of rekenkamers dan onderzoek moeten uitvoeren naar alleen de infrastructuur, of dat zij toch ook onderzoek kunnen uitvoeren naar concrete integriteitsschendingen.

Integriteitscultuur
Als er een integriteitsbeleid binnen een organisatie is opgesteld en er komen toch integriteitsschendingen voor, waardoor komt dat dan? Muel Kaptein (docent aan de Erasmus Universiteit) ging in op de integriteitscultuur als verklarende factor voor integriteitsschendingen. Maar liefst 40% van de integriteitsschendingen kan worden gerelateerd aan de cultuur binnen de organisatie en slechts 10% kan verklaard worden aan de hand van het beleid. Beleid en procedures spelen slechts een marginale rol bij het ontstaan of voorkomen van incidenten. De integriteitscultuur kent acht dimensies (zie de figuur).

Figuur: Dimensies integriteitscultuur
Bron: Presentatie Muel Kaptein/KPMC

Een positieve score van de organisatie op deze dimensies vermindert het risico op integriteits­­­­­incidenten. Het moet immers voor alle werk­nemers duidelijk zijn wat er onder integriteit wordt verstaan. De leiding dient helderheid te geven over de normen en waarden en zelf voorbeeldgedrag te tonen (‘slecht voorbeeld doet immers slecht volgen’). Binnen de organisatie moet ruimte zijn om morele kwesties en/of dilemma’s te bespreken en de werknemers dienen een bepaalde loyaliteit/trots te koesteren ten aanzien van de organisatie waar ze werkzaam zijn. Een zekere identificatie met de organisatie beperkt het risico op integriteitsschendingen. Verder is de vraag of de taak/doelstellingen wel realistisch zijn gesteld van groot belang; hieronder kan ook de politieke cultuur vallen. Ten slotte zijn de factoren transparantie, aanspreekbaarheid en handhaving relevant bij de integriteitscultuur. Rekenkamers zouden deze aspecten altijd in hun integriteitsonderzoek moeten meenemen.

Een grote meerderheid van de deelnemers van het seminar onderschrijft de stelling dat rekenkamers bij onderzoek naar integriteit de organisatiecultuur moeten betrekken. Dit hoeft niet altijd een onderzoek specifiek naar de cultuur in te houden. De integriteitscultuur kan ook worden meegenomen in onderzoek naar de werking van hard controls. Bij elk rekenkameronderzoek kan immers de integriteits­cultuur, als onderliggende oorzaak van falend beleid, van belang zijn.

Uitvoering onderzoek naar integriteit in de praktijk
De Rekenkamer Rotterdam heeft meerdere integriteitsonderzoeken uitgevoerd. Esther Doodkorte en Filip den Eerzamen spraken op het seminar over de ervaringen die de Rekenkamer Rotterdam hiermee heeft opgedaan. Het type integriteitsonderzoek dat de rekenkamer kan uitvoeren, hangt samen met de verschillende rollen die een rekenkamer kan aannemen. In de onderzoeken naar integriteitsrisico’s in het subsidieverleningsproces (Rekenkamer Rotterdam, 2015) en het inkoop- en aanbestedingsproces – een onderzoek dat momenteel door de Rekenkamer Rotterdam wordt uitgevoerd – heeft de rekenkamer ervoor gekozen om integriteit op de agenda te zetten en kennis te verspreiden over integriteit binnen werkprocessen. In de onderzoeken is gekeken naar de opzet (inclusief bestaan) en werking van hard controls en soft controls. In de uitvoering van het onderzoek bleek met name het duiden van soft controls en het meetbaar operationaliseren van de werking van beheersmaatregelen lastig. De impact en werking van maatregelen in de organisatie is zeer afhankelijk van de heersende cultuur.

Het verzamelen van de data in een risicoanalyse van een werkproces is veelomvattend en kost aanzienlijk veel tijd. Zo raakt de dossier­studie meerdere beleidsvelden en moeten relatief veel interviews worden gehouden. Belangrijk bij interviews en groepsgesprekken is om vooraf goed duidelijk te maken waarom je juist deze mensen benadert (wijzen op hun rol in het proces, zoals de functiebenaming, het vermeld staan op een tekenbevoegdheidslijst of het vermeld staan als projectleider op de aanbestedingskalender). Ook moet vertrouwen en anonimiteit worden geboden. Door de uitgenodigde ambtenaren werd namelijk vaak de vraag gesteld waarom juist zij waren geselecteerd voor de gesprekken. Zij kregen het idee dat ze misschien iets onoorbaars hebben gedaan dan wel dat ze door hun leidinggevenden werden gecontroleerd. Voor het kunnen aangaan van een open gesprek was het daarom relevant om de selectie van respondenten toe te lichten.

In het onderzoek naar één specifieke subsidierelatie van de gemeente heeft de Rekenkamer Rotterdam een andere rol aangenomen, namelijk een toetsende rol. Aanleiding voor het onderzoek waren vraagtekens rondom de uitgaven van de subsidierelatie en de reserve­vorming binnen die organisatie. Fraude werd niet uitgesloten. Gegeven de (politieke) gevoeligheid was brede steun van de gemeenteraad voor het uitvoeren van een rekenkameronderzoek een noodzakelijke voorwaarde. Deze steun heeft de rekenkamer gekregen. Vanuit de toetsende rol is de vraagstelling van het onderzoek gericht op het checken van feiten over de gevoerde administratie. Concreet richtte de vraagstelling zich op de deugdelijkheid van de financiële administratie en rechtmatigheid van de besteding van de subsidies in 2013. Bewust is het woord integriteit er niet in opgenomen. Er werd in het onderzoek nagegaan of de subsidies rechtmatig zijn besteed.

In de loop van het onderzoek deden zich enige obstakels voor. Daar waar in eerste instantie medewerking werd verleend, heeft de subsidierelatie tijdens het onderzoek een advocatenkantoor ingehuurd die alsnog de bevoegdheid van de rekenkamer betwistte. Dit had tot gevolg dat de uitvoering tijdelijk werd opgeschort. Juridische interventie was nodig om het onderzoek te kunnen hervatten. Ander obstakel was de cultuurbarrière. Door de subsidierelatie is aangegeven dat het uitgebreide normenkader niet zonder meer kan worden toegepast bij een kleinschalige organisatie. Het omgaan met deze barrières vergt een uiterst zorgvuldige, transparante en objectieve werkwijze en daardoor relatief meer tijd.

Na de presentaties richtte de discussie zich vooral op de rollen die rekenkamers zich kunnen aanmeten. Agendasetting wordt door meerdere rekenkamers als een zeer relevante rol gezien. Integriteit op de agenda zetten is reëel. De meningen zijn meer verdeeld over de mate waarin de rekenkamer verantwoordelijk zou moeten zijn voor onderzoek naar mogelijke integriteitsincidenten.

Conclusies
De laatste discussie raakt misschien wel de basis van elk integriteitsonderzoek dat rekenkamers kunnen uitvoeren. Het gaat erom welke rol rekenkamers voor zich zien weggelegd. Kiezen zij ervoor om zich te richten op rechtmatigheid, doelmatigheid en effectiviteit, zoals in de Gemeentewet verwoord? Of beschouwen zij integriteit als noodzakelijke voorwaarde en daarmee ook onderdeel van hun onderzoeksveld?

Deze laatste visie lijkt breed gedragen te worden door de aanwezigen en valt ook af te leiden uit de verwijzingen naar goed bestuur in de wettelijke context. Hiermee kan worden geconcludeerd dat er een rol lijkt te zijn weggelegd voor rekenkamers om integriteit te onderzoeken. Rekenkamers kunnen zich hierbij zowel agendazettend of juist toetsend richten op het bestaan en de werking van het integriteitsbeleid en mogelijk ook op het onderzoek naar incidenten. Daarbij kunnen zij zich baseren op de aanwezigheid en werking van de integriteits­infrastructuur. Echter om de werking te kunnen toetsen ligt het voor de hand om ook de integriteitscultuur te onderzoeken. Lastig, maar zeker wel uit te voeren.

Met zorgvuldige procedures en een open communicatie over wat er met de verkregen data zal gebeuren (vertrouwelijk) kunnen rekenkamer­onderzoeken juist van grote toegevoegde waarde zijn. Met name omdat juist rekenkamers in staat zijn om het bestaan en de werking van het beleid onafhankelijk te onderzoeken en daarmee in breder perspectief de waarborgen voor goed bestuur te controleren.



Yiman Fung en Esther Doodkorte zijn beiden senior onderzoeker bij Rekenkamer Rotterdam.

Literatuur

• Rekenkamer Rotterdam (2015), ‘Handelen in vertrouwen’.
• Hoftstra, P. (2016), ‘Rol voor rekenkamers bij integriteitsonderzoek?’, TPC, jrg. 14, nr. 1, p.15.