Control in tijden van bezuinigingen

In dit artikel bespreekt de auteur het effect van de crisis op de aansturing van medewerkers in middelgrote gemeenten, en maakt daarbij gebruik van een onderscheid op basis van de functie van typen van management control: is die functie om medewerkers te beperken (controleren), of juist om medewerkers te faciliteren (ondersteunen).1

Hoe draag je er als leidinggevende aan bij dat medewerkers handelen in lijn met de organisatiedoelen? Kortgezegd vallen alle antwoorden op deze vraag binnen het vakgebied management control: activiteiten, systemen, waarden en instrumenten die leidinggevenden gebruiken om eraan bij te dragen dat medewerkers doen wat er van hen wordt verwacht (Malmi and Brown, 2008). Uit deze brede definitie blijkt dat management control niet is gelimiteerd tot de ‘formele systemen’ – zoals budgetten, taakomschrijvingen en prestatiemetingen – maar dat ook de meer ‘informele’ sturing – door normen en waarden of door training van medewerkers – deel kan uitmaken van het totale ‘management control pakket’.
In de literatuur worden verschillende typen van management control gecategoriseerd aan de hand van hun kenmerken. Simons (1995) kijkt bijvoorbeeld naar de wijze waarop management control wordt gebruikt (‘interactief’ of juist ‘star’) en categoriseert vervolgens diverse gebruiken in zijn ‘levers-of-control-raamwerk’, terwijl Merchant en van der Stede (2007) juist verschillende vormen van management control indelen op basis van het object waar de control op gericht is, bijvoorbeeld ‘behaalde resultaten’ of ‘activiteiten’ van medewerkers. In dit artikel maak ik gebruik van een onderscheid op basis van de functie van de gebruikte typen van management control: is die functie om medewerkers te beperken (controleren), of juist om medewerkers te faciliteren (ondersteunen). Met behulp van dit raamwerk wordt gekeken naar veranderingen in management control in tijden van bezuinigingen.

Beperken én faciliteren
Veel auteurs erkennen dat er twee verschillende functies zijn van management control. De ene functie heeft vooral tot doel om ervoor te zorgen dat medewerkers er niet ‘de kantjes vanaf lopen’, en bevat dus vooral management control elementen die de medewerkers controleren, monitoren en prikkelen om het juiste gedrag te vertonen. Voorbeelden van dergelijke ‘beperkende’ management control elementen zijn individuele prestatiemetingen, regels, procedures en het (online of door middel van camera’s) monitoren van activiteiten van medewerkers. De andere functie heeft vooral tot doel om medewerkers te ondersteunen in hun taken en ze goed uit te rusten om hun taken op een goede manier te kunnen vervullen. Voorbeelden van management control elementen die ‘faciliterend’ zijn, zijn trainingen, cursussen en coaching voor medewerkers.

Management control in een organisatie zou beide functies, gebalanceerd, moeten vervullen: beperken én faciliteren. Medewerkers dienen zowel beperkt te worden (om de organisatie te beschermen en de medewerkers richting te geven) als gefaciliteerd (om hen voldoende toe te rusten voor de uitvoering van hun taken). Een te grote nadruk op een van deze functies kan tot problemen leiden, al is het ook zo dat in verschillende situaties een andere balans gewenst kan zijn: er is geen one-size-fits-all-benadering voor management control.

Toch kan gesteld worden als in een situatie relatief té veel wordt geleund op beperkende typen van management control, dit ertoe kan leiden dat medewerkers zich niet gekend voelen als professionals, of zich niet ‘vertrouwd’ voelen door hun leidinggevende. Dit laatste kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer elke actie die een medewerker onderneemt wordt gelogd in een systeem, of elke handeling van een medewerker wordt voorgeschreven door een protocol. Een effect hiervan zou kunnen zijn dat een medewerker minder intrinsiek gemotiveerd raakt om voor de organisatie te werken omdat zijn of haar autonomie sterk beperkt wordt en hij of zij zich al te zeer beperkt voelt om zijn functie goed uit te kunnen oefenen (zie voor meer informatie over dit effect bijvoorbeeld Gagné & Deci, 2005).
Daartegenover staat dat een té grote nadruk op het faciliteren van medewerkers ook nadelige gevolgen kan hebben: ook ‘goede’ werknemers kunnen soms een ‘verkeerde’ keuze maken en hebben daardoor ook voldoende beperkende typen aansturing nodig. Bij een tekort aan beperkende aansturing (bijvoorbeeld bij te weinig controle door een leidinggevende) zou een medewerker in de verleiding kunnen komen om de autonomie die hij of zij heeft ontvangen te misbruiken. Dit zou vervolgens ook grote negatieve gevolgen voor de organisatie en haar doelen kunnen hebben. In het huidige artikel gebruik ik de theoretische lens van de beperkende en faciliterende aansturing om veranderingen in tijden van bezuinigingen te analyseren. Zie voor een verder bespreking van beperkende en faciliterende typen van management control en hun mogelijke effecten: Van der Kolk et al. (2015a; 2015b).

Het onderzoek
Om te onderzoeken hoe management control gebruikt werd in tijden van bezuinigingen heb ik vier organisatieonderdelen onderzocht in twee middelgrote gemeenten2: ‘Blauwstad’ (100.000-150.000 inwoners) en ‘Groenstad’ (150.000-200.000 inwoners). Binnen die gemeenten heb ik geprobeerd een zo volledig mogelijk beeld te krijgen van de verschillende management control typen die gebruikt werden door leidinggevenden. Ik heb 51 interviews gehouden met politici, topmanagers, teamleiders en uitvoerende medewerkers en daarnaast heb ik 24 observaties van vergaderingen gedaan, en ben ik 56 dagen aanwezig geweest in de onderzochte organisatieonderdelen. In mijn onderzoek heb ik zowel afdelingen onderzocht met relatief eenvoudig meetbare en ‘voorspelbare’ taken, zoals afdelingen publiekszaken, als afdelingen met complexere en minder meetbare taken, zoals beleidsafdelingen. De uitgewerkte interviews (843 pagina’s in totaal), opmerkingen over de observaties en documenten zijn verwerkt en gecodeerd met behulp van software voor kwalitatieve dataverwerking (ATLAS.ti).

Bevindingen
Bezuinigingen
De bezuinigingen die genomen werden door centrale en lokale overheden kwamen via verschillende maatregelen terecht bij de onderzochte afdelingen in Blauwstad en Groenstad. Tijdens de interviews konden de respondenten eenvoudig verschillende voorbeelden van en wijzen op diverse zichtbare effecten. Een aantal afdelingen kreeg bijvoorbeeld meerdere jaren een doelstelling om een vast percentage te bezuinigen en mocht zelf bepalen hoe deze bezuinigingsdoelstelling werd gerealiseerd. De ernst van de bezuinigingen was voor alle geïnterviewden in de twee gemeenten duidelijk.

“Het afgelopen jaar heeft [het afdelingshoofd] nieuwe uitdagingen meegekregen en een nieuwe taakstelling vanuit het concern, dat er ook nog 10 % bezuinigd moet worden op beleidscapaciteit. Met die nieuwe vraagstukken heeft er een herbezinning plaatsgevonden op ‘Wat hebben we precies te doen?’, niet ‘Hoeveel formatie hebben we nodig?’ maar ‘Hoeveel formatie hebben we ter beschikking?’, ‘Waar moet ik het mee doen?’ en ‘Hoe kan ik dat zo slim mogelijk organiseren?’”
(HR-medewerker, Blauwstad)

“Het is voor het eerst in de gemeente [Blauwstad] dat er dusdanige ingrepen en bezuinigingsoperaties zijn waardoor baanzekerheid in gevaar komt.”
(Wethouder, Blauwstad)

“Het is heel triest dat nu voor het eerst, echt voor het eerst, collega’s te horen hebben gekregen van: oké, je bent overtallig. En we zullen je nog twee jaar begeleiden en daarna zoek je het maar uit. En dat is voor het eerst dat het iedereen boven het hoofd hangt.”
(Baliemedewerker, Groenstad)

Verder werden bijvoorbeeld afdelingen om economische redenen samengevoegd, werden er minder nieuwe vaste medewerkers aangenomen en – wellicht de meest zichtbare bezuiniging uit het onderzoek – werden bij sommige kantoorruimtes de prullenbakken verwijderd om de schoonmaakkosten te drukken. Voor de verschillende groepen geïnterviewde politici en ambtenaren was duidelijk dat de bezuinigingen deze keer echt noodzakelijk waren. Voor een aantal bezuinigingen – zoals de oprichting van een shared service centrum in een van de gemeenten – was dan ook begrip:

“Kijk, op een gegeven moment, als je overal een P&O, overal een financiën hebt, binnen al die clubs, kan je op je klompen aanvoelen dat dat niet zo efficiënt is. Dus dat we daarop moeten bezuinigen ben ik met iedereen eens. Daar moeten we wat aan doen.”
(Teamleider, Groenstad)

Tegelijk werden zeker niet alle bezuinigingsmaatregelen met open armen ontvangen: quotes als: “De gemeente bezuinigt als een gek” en: “Gemeenten krijgen gewoon heel veel op hun dak” waren geen uitzondering in de beschrijving van de ervaring van de effecten van de bezuinigingen.  Ter verduidelijking gaven verschillende geïnterviewden aan dat sommige bezuinigingen vooral van een ‘kortetermijnvisie’ getuigden:

“Den Haag wil heel veel; wil hele goede kwaliteit van bijvoorbeeld het GBA. En vervolgens leggen ze het in handen van de lokale politiek. En die is aan het bezuinigen. Dan komt ook dit onder druk te staan, terwijl je – als je de basisadministratie goed op orde hebt – een heleboel andere organisaties daar gigantisch efficiënt gebruik van kunnen maken, waar dan weer kosten-besparingen uit voort kunnen komen […] alleen dat is nog niet helemaal doorgedrongen tot alle lagen van het management.”
(Teamleider, Groenstad)

Meer beperkende management control
Naast de ‘directe’ bezuinigingen zoals hierboven beschreven, gingen de onderzochte gemeenten ook – bewust of onbewust – meer aandacht schenken aan het beperken van medewerkers door middel van ‘beperkende’ management control zoals prestatiemeting en resultaatafspraken tussen medewerkers en leidinggevenden. Sommige afdelingen kregen bijvoorbeeld systemen om de tijd per taak van medewerkers te meten. Bijvoorbeeld, voor medewerkers in de ‘buitendienst’ (verantwoordelijk voor bijvoorbeeld het onderhoud van bruggen, openbare gebouwen, verkeerslichten en waterpompen) werd via een afmeldsysteem de gemiddelde ‘oplostijd’ van probleemsituaties gemeten, en besproken in kleinere teams en tijdens voortgangsgesprekken. Maar ook bij medewerkers in de binnendienst (o.a. verantwoordelijk voor de uitgifte van paspoorten en rijbewijzen) werd de tijd per cliënt gemeten en werd een afwijking van het gemiddelde gezien als een aanleiding om over te praten tijdens jaarlijkse voortgangsgesprekken. Zelfs bij beleidsmedewerkers – met minder ‘meetbaar’ werk – is de focus op het behalen van meetbare resultaten toegenomen sinds de bezuinigingen.

“Ik merk wel dat bezuinigingen en de hele crisis en zo wel invloed heeft op de manier waarop naar je gekeken wordt en je aangestuurd wordt. Dat er nog sterker wordt gekeken naar ‘Wat voor resultaten haal je?’ en ‘Hoe functioneer je?’”
(Beleidsmedewerker, Blauwstad)

Ook de naleving van de geldende regels en procedures werd aangescherpt bij de verschillende afdelingen. Dit uitte zich bijvoorbeeld in verplichte rapportages door beleidsmedewerkers over de besteding van uren. Dergelijke typen van bezuinigingen opnoemen aansturing kunnen worden gezien als een beperkend type van management control.

Negatieve effecten
De grotere nadruk op ‘beperkende’ management control – lees: het toegenomen gebruik van prestatiemeting en -monitoring – had verschillende effecten op medewerkers van gemeenten. Tijdens de observaties viel het op dat baliemedewerkers eerder overgingen op zogenaamd ‘strategisch gedrag’. Bijvoorbeeld, wanneer medewerkers in het systeem konden zien dat de volgende cliënt een moeilijk geval kon zijn (een complexe vraag van een burger) en dus meer dan de ‘standaardtijd’ zou kosten, werd soms iets langer gewacht met aangeven dat men klaar was voor de volgende cliënt zodat misschien een collega de lastige cliënt al zou helpen. Dit, zodat de gemiddelde tijd voor de hulp aan cliënten niet te zeer in de verdrukking kwam. Diverse medewerkers gaven aan dat de nieuwe nadruk op het leveren van resultaten – zeker nu de baanonzekerheid op verschillende afdelingen toenam door de bezuinigingen op de formatie – resulteerde in meer stress onder het personeel. Bij een van de onderzochte afdelingen werd de situatie op de werkvloer hierdoor zelfs omschreven als een ‘angstcultuur’. Terwijl de vernieuwde aandacht voor het volgen van procedures op de afdeling met repetitieve taken (zoals de uitgifte van rijbewijzen) voor relatief weinig problemen zorgde, was dit anders op beleidsafdelingen. Ook op deze afdelingen – met complexe taken – werden procedures en formats de afgelopen jaren sterk benadrukt, waardoor de vrijheid van medewerkers werd beperkt, wat vervolgens tot frustratie leidde. Ook gaven verschillende geïnterviewden aan dat deze meer beperkende vorm van management control vanuit het topmanagement van de gemeente ertoe leidde dat ze meer afstand ervoeren tot deze topmanagers.

“Ik hoor wel eens terug – en ervaar ook wel eens zelf, vanuit mijn positie – dat het gereedschap dat wij bieden om ons gedachtegoed uiting te geven, af en toe wel wat doorgeslagen is. Dat het meer frustratie oproept dan een gevoel dat het fijn is dat het zo gaat. Bijvoorbeeld zoals met de jaarplancyclus en de gerichte afspraken, daar hebben we een systeem voor, een format […somt diverse problemen op met systeem] Het nodigt dus soms uit om informatie te geven die absoluut niet relevant is en je weghoudt van waar je eigenlijk mee bezig zou willen zijn. Dat is dan wel jammer.”
(HR-adviseur, Blauwstad)

Balanceren tussen typen management control
Wat opviel tijdens de interviews en observaties was dat de gemeente die meer aandacht had voor het faciliteren van medewerkers – door medewerkers bijvoorbeeld cursussen aan te bieden of coachingsmogelijkheden – ook de gemeente was waar de negatieve effecten van de nadruk op beperkende management control minder aanwezig waren (Blauwstad). Dit had deels te maken met het feit dat zowel politici als leidinggevenden in deze stad erkenden dat het nodig was aandacht te blijven geven aan het faciliteren en verder ontwikkelen van medewerkers.

“Het is belangrijk dat we blijven investeren in de cultuur die we hebben, omdat blijkt dat het spannender wordt. De druk wordt groter: we staan onder druk van de bezuinigingen, ook hier. Met minder mensen zwaardere vraagstukken, dus het komt erop aan.”
(Afdelingshoofd Beleidsafdeling, Blauwstad)

In Groenstad, waar relatief minder aandacht besteed werd aan faciliterende typen van management control en op verschillende plekken de opleidingsbudgetten en opleidingsdagen juist werden verkleind, werd het probleem van de minder gebalanceerde aansturing wel onderkend door leidinggevenden politici:

“Aan de ene kant bezuinigen en aan de andere kant hebben we een reorganisatie die heel veel energie vraagt van mensen; dat kan wel ten koste gaan van de inspiratie en de creativiteit van mensen.”
 (Wethouder 2, Groenstad)

Echter, deze onderkenning van de geïnterviewde leidinggevenden en politici leidde ten tijde van het onderzoek nog niet tot een aanpassing van de verhouding tussen faciliterende en beperkende typen van management control.

Reflectie op bevindingen
Uit de interviews, observaties en documenten die zijn geanalyseerd voor dit onderzoek bleek dat de bezuinigingen, naast de zichtbare effecten, ook verschillende indirecte effecten hebben gehad op lokale overheden en hun medewerkers. De door New Public Management verkondigde gerichtheid op resultaten en een ‘bedrijfsmatige aanpak’ lijkt (opnieuw) te worden opgepakt nu veel gemeenten fors in hun begrotingen moeten snijden. Dit leidt op verschillende plekken tot een toename van beperkende typen van management en een minder gebalanceerde aanpak van management control dan wenselijk. Ten minste drie conclusies kunnen getrokken worden op basis van het uitgevoerde onderzoek en de gepresenteerde bevindingen.

Allereerst blijkt uit de bevindingen dat managers geneigd zijn om in tijden van bezuinigingen de meer ‘beperkende’ functie van management control te benadrukken. Dit wordt gedaan door bijvoorbeeld meer aandacht te geven aan het meten van individuele prestaties, regels en procedures te verstrakken en gedetailleerdere rapportages van gedane werkzaamheden te eisen van medewerkers. De nadruk op deze beperkende typen van management lijkt een ‘automatische respons’ van leidinggevenden te zijn in tijden van bezuinigingen: het lijkt logisch om juist dan ‘de teugels aan te halen’.

Ten tweede blijkt dat de grote nadruk op deze beperkende typen van management control verschillende negatieve effecten met zich meebrengt. Medewerkers ervoeren daardoor bijvoorbeeld een grotere afstand tot het topmanagement, hun motivatie voor hun werk nam af en sommige medewerkers begonnen zogenaamd ‘strategisch’ gedrag te vertonen.

Ten derde, de genoemde negatieve effecten van de grotere nadruk op beperkende typen van management control kon worden verzacht door tegelijk ook faciliterende typen van management control te benadrukken. Dit werd in Blauwstad bijvoorbeeld gedaan door diverse opleidingsmogelijkheden aan te bieden aan het personeel (om beter te leren omgaan met de nieuwe werksituaties) en door coaching aan te bieden op individueel of op teamniveau (om medewerkers en teams verder te ontwikkelen).

Praktische handvatten
In dit artikel hebben we nu gezien dat de theoretische lens die onderscheid maakt tussen beperkende en faciliterende aansturing kan helpen om controlveranderingen in tijden van bezuinigingen beter te begrijpen. Maar wat hebben we daar in de praktijk aan? Ik denk dat dit onderzoek ten minste twee praktijkimplicaties heeft.
Allereerst, hoewel het in eerste instantie misschien ‘ideaal’ klinkt om medewerkers te vertrouwen en van ‘het goede’ uit te gaan bij aansturing, bepleit ik in dit artikel dat niet alleen zou moeten worden geleund op faciliterende typen van aansturing, maar dat ook ‘beperkende’ typen van aansturing van belang zijn voor het goed functioneren van organisaties en de mensen die er werken. De inzet van beperkende aansturing is dus zeker niet alleen maar negatief (!). Een gebalanceerd gebruik van beide typen van aansturing is nodig: een té grote nadruk op een van deze aansturingstypen – zoals bij sommige bezuinigende organisaties waar té veel beperkende aansturing wordt gebruikt – heeft negatieve gevolgen voor zowel de organisatie als haar medewerkers.
De tweede implicatie voor de praktijk heeft te maken met het belang van faciliterende typen van aansturing. Misschien zijn economisch onderlegde managers of controllers eerder geneigd om medewerkers aan te sturen door gebruik te maken van contracten, cijfers en resultaatafspraken, maar de bevindingen van mijn onderzoek laten juist zien dat meer faciliterende, ‘ondersteunende’ aansturing ook van groot belang is. Medewerkers de mogelijkheden geven om zichzelf verder te ontwikkelen, bijvoorbeeld via coaching en training, kunnen zo bijdragen aan hun motivatie, wat uiteindelijk ook weer kan bijdragen aan een betere uitvoering van hun taken.

In dit artikel heb ik gewezen op de connectie tussen aansturing van medewerkers en hun motivatie en gedrag. Zonder gemotiveerde medewerkers is het vrijwel onmogelijk om als publieke sector goede diensten en producten te leveren. Ik hoop dat deze korte bespreking van mijn onderzoek bij kan dragen aan een betere balans tussen beperkende en faciliterende aansturing, zodat medewerkers gemotiveerd blijven voor hun werk – ook als het financieel een beetje tegen zit.

Noot

1 Dit artikel is gebaseerd op het proefschrift van de auteur, getiteld: ‘Management Control Packages in Public Sector Organizations’ (2016). De auteur verdedigde zijn proefschrift aan de Rijksuniversiteit Groningen.

Literatuur

• Gagné, M. & Deci, E.L. (2005), ‘Self-determination theory and work motivation’, Journal of Organizational Behavior, Vol. 26 No. 4, pp. 331-362.
• Malmi, T. & Brown, D.A. (2008), ‘Management control systems as a package – Opportunities, challenges and research directions’, Management Accounting Research, Vol. 19 No. 4, pp. 287-300.
• Merchant, K.A. & van der Stede W.A. (2007), Management Control Systems, Pearson Education Limited, Edinburgh Gate, England.
• Simons, R. (1995), ‘Control in an Age of Empowerment’, Harvard Business Review, Vol. 73 No. 2, pp. 80-88.
• Van der Kolk, B. (2016), ‘Management Control Packages in Public Sector Organizations’, University of Groningen, PhD Thesis, Groningen.
• Van der Kolk, B., ter Bogt H.J. & van Veen-Dirks, P.M.G. (2015a), ‘Management control: Beperken en/of Faciliteren?’, Holland Management Review, Vol. 164, pp. 48-51.
• Van der Kolk, B., ter Bogt, H.J. & van Veen-Dirks, P.M.G. (2015b), ‘Constraining and Facilitating Management Control in Times of Austerity: Case Studies in Four Municipal Departments’, Accounting, Auditing and Accountability Journal, Vol. 28 No. 6, pp. 934-965.