Control van door gemeenten uitbestede taken

Gemeenten in Nederland besteden van oudsher veel van de taken waarvoor ze verantwoordelijk zijn uit. In dit artikel wordt gekeken hoe in de praktijk de sturing en beheersing (de ‘control’) van de door gemeenten uitbestede activiteiten verloopt en welke factoren er een rol bij spelen. Daartoe wordt ingegaan op de duidelijkheid van gemeentelijke beleidsdoelen, de meetbaarheid van prestaties, het financieel toezicht vanuit de gemeente en de rol van vertrouwen.

Door Henk ter Bogt

De laatste decennia is uitbesteding door gemeenten flink toegenomen. De precieze omvang van de gemeentelijke uitbestedingen is onbekend. Echter, in de periode 2005-2010 namen alleen al de uitgaven van gemeenten aan ‘organen van gemeentelijke samenwerking’ toe van gemiddeld minder dan 6% tot bijna 14% van het jaarbudget (Pommer et al., SCP, 2012, pp. 197-201). Hierbij gaat het dus om uitbesteding aan publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden. Ruim gedefinieerd, kan uitbesteding allerlei vormen aannemen en naar zowel de publieke als de private sector plaatsvinden.

Naast de uitbestedingen in de publieke sector, zijn er via de ‘traditionele’ inkoop en aanbesteding (dus op basis van contractrelaties) veel uitbestedingen aan privaatrechtelijke profit- of non-profitorganisaties, zoals vennootschappen en stichtingen. Dergelijke privaatrechtelijke organisaties kunnen financieel-economisch sterk afhankelijk zijn van een gemeente, maar in juridische zin zijn ze zelfstandig.

Dit artikel richt zich vooral op de control door de gemeentelijke organisatie (ambtenaren, met op de achtergrond het college van B&W). De aandacht voor een goede control van de uitbestedingen ligt niet alleen op basis van ‘nuchter verstand’ voor de hand, maar past ook binnen de ideeën van New Public Management (NPM). NPM wijst, behalve op zaken als efficiëntieverhoging en sturing op outputs, op het belang van toezicht, controle en verantwoording (‘transparantie’) in de publieke sector.

Voor het artikel is in de periode 2013-2016 praktijkonderzoek gedaan. De hier gepresenteerde uitkomsten zijn gebaseerd op onderzoek bij elf gemeenten van in totaal zeventien uit­bestedingen1. De meeste cases werden, onder begeleiding van de auteur, onderzocht door in het onderzoeksproject deel­nemende masterstudenten. Verder komen enkele uitkomsten van interviews met vijf raadsleden aan de orde. Al waren er uitzonderingen, de onderzochte cases lieten een tamelijk gelijksoortig beeld zien. Er wordt hier dan ook niet ingegaan op specifieke cases, maar op het totale beeld zoals dat naar voren kwam. Dit levert geen beeld op dat zonder meer representatief is, maar het kan wel inzicht geven in wat er zoal speelt bij de control van uitbestede activiteiten (en misschien ook elders aandacht verdient).

Uitbesteding en ambtelijke en politieke control
De door NPM bepleite versterking van de output- en outcomegerichtheid van de publieke sector, betekent dat de control in beginsel vooral gericht moet zijn op outputs, de ‘producten’, en zo mogelijk zelfs op outcomes (bereikte effecten). Ook de prestatiegerichteid van de product- en programmabegroting in Nederland vragen hierom. Een ‘passende’ control door de gemeente van uitbestede activiteiten kan om diverse redenen van belang zijn, zoals:

• De gemeente besteedt geld aan de externe partij, dus zal ze op hoofdlijnen een beeld willen hebben van de ermee gerealiseerde prestaties.
• De gemeente blijft soms verantwoordelijk voor de uitvoering van uitbestede taken (als de private huisvuilophaler failliet gaat, moet de gemeente toch zorgen voor afval­inzameling).
• Bij publiekrechtelijke samenwerking is de gemeente vaak medeaansprakelijk voor onder meer de financiën ervan.
• De gemeente is politieke verantwoordelijk, bijvoorbeeld een wethouder, voor de uitvoering van bepaalde taken en de kosten ervan.

Er is in Nederland ook veel discussie over de control van uitbestedingen door de gemeenteraad (Vriesema, 2015). Gemeenteraden stellen bijvoorbeeld weinig zicht te hebben op wat externe organisaties presteren, waardoor de democratische controle zou worden aangetast. Een vijftal interviews met raadsleden leverden ook het beeld op dat uitbestedingen, als ze eenmaal een feit zijn, moeilijk door de raad zijn (bij) te sturen. Zonder de specifieke problemen bij de control door de gemeenteraad verder te bespreken, mag duidelijk zijn dat hier volgens diverse betrokkenen een wezenlijk probleem ligt.
De politieke control (door gemeenteraad en in zekere zin ook B&W) is in de praktijk belangrijk. De aandacht gaat hier echter, zoals vermeld, vooral uit naar de control van uitbestedingen door de gemeentelijke organisatie en dan vooral de ambtenaren. Ambtenaren zijn meestal de specialisten die het nauwst betrokken zijn bij de control van uitbestedingen. Als een gemeente taken zelf uitvoert, is het relatief eenvoudig om via de eigen organisatie en administratie, behalve in eventueel de outputs en outcomes, desgewenst ook inzicht te krijgen in details rond de inputs en het proces. Dat ligt anders bij uit­besteding, waar de inputs en het proces vooral een aangelegenheid kunnen zijn van de externe partij.

‘Transparantie’ is inmiddels misschien een uitgekauwd clichéwoord geworden. Het mag echter duidelijk zijn dat control moeilijk is als gegevens over activiteiten, financiën en prestaties ontbreken. Enige transparantie hierover is dan ook belangrijk voor de verantwoording en de control, ook bij uitbestedingen. Paragrafen over risico’s en verbonden partijen in de programmabegroting en -rekening, geven een zeer beperkt beeld van de uitbestedingen (zeker als het gaat om privaatrechtelijke partijen). Dergelijke stukken kunnen voor de gemeenteraad informatief zijn, maar voor de control door ambtenaren zijn ze niet erg wezenlijk.

Duidelijke doelen en prestatieafspraken: basis voor control?
Bij een prestatiegerichte sturing gaat het vooral om outputs en outcomes. De traditionele sturing op inputs (middelen) en proces (regels, procedures, activiteiten) staat minder centraal.

In hoeverre is er in de onderzochte cases sprake van control die is gebaseerd op duidelijke doelen en concrete afspraken over outputs? Als een gemeente beleid ontwikkelt, zal ze meestal een beleidsnota opstellen waarin beleidsdoelen worden geformuleerd. Als de gemeente vervolgens besluit tot uitbesteding van de voor realisatie van de doelen benodigde activiteiten, dan zal ze, gezien het principe van prestatie- en outputgerichtheid, met de externe partij vooral afspraken moeten maken over de te realiseren producten/effecten. Daarbij moet de gemeente, uitgaande van ‘rationeel management’, uiteraard weten hoe die prestaties bijdragen aan het bereiken van de beleidsdoelen.

Nu stelde Ouchi (1979, p. 843) lang geleden al dat sturing via het voorschrijven van regels en procedures (‘gedrag en acties’) die leiden tot ‘goede’ producten moeilijk is als het management weinig inzicht heeft in het productieproces. Verder gaf Ouchi aan dat outputgerichte control lastig is te realiseren als producten moeilijk meetbaar zijn. Dit laatste is van belang voor de profitsector, maar zeker voor de publieke sector, waar regelmatig sprake is van moeilijke meetbare, weinig concrete producten (zie ook Van Helden en Hodges, 2015, pp. 125, 708; Budding, 2015, p. 90). In die zin kan het streven naar output­sturing dus op gespannen voet staan met de alledaagse werkelijkheid.

De meeste onderzochte cases laten zien dat het in de praktijk moeilijk gesteld is met het rationeel managen op prestaties. In algemene termen zijn de gemeentelijke bedoelingen meestal redelijk duidelijk. Het beeld is echter dat de formulering van beleidsdoelen in de gemeentelijke beleids­documenten vaak tamelijk algemeen blijft. Soms is ook geen sprake van een (enigszins recente) beleidsnota, of is de betrokken ambtenaar er niet goed van op de hoogte. Als de beleidsdoelen – bewust of onbewust – niet concreet zijn geformuleerd, is het uiteraard moeilijk om met de externe partner alomvattende, duidelijke en nauw bij de beleidsdoelen aansluitende afspraken te maken over prestaties. Dat blijkt in de praktijk van veel van de cases ook. Daarnaast speelt dat in diverse gevallen de outputs moeilijk meetbaar zijn, waardoor het hoe dan ook moeilijk is goede, duidelijke prestatieafspraken te maken.

Veel ambtenaren zijn zich van dergelijke problemen terdege bewust, zo bleek. De prestatieafspraken zijn volgens hen in verscheidene gevallen onvolledig, niet erg concreet en/of niet gericht op outputs. Soms beperken de afspraken zich tot ‘veel woorden’. Vaak worden in de jaarlijkse contractafspraken of begrotingen echter wel enkele te ondernemen activiteiten genoemd, constateren ze, en daar worden geregeld ook aantallen bij vermeld. Soms worden bijvoorbeeld ook aantallen verwachte bezoekers of leden vermeld. Verder wordt in de jaarrekening/jaarverslag regelmatig (maar niet altijd) teruggekomen op dergelijke afspraken.

Belangrijk is echter vooral om te constateren dat het, voor zover er prestatieafspraken zijn, in veel cases vooral gaat om afspraken over (enkele) activiteiten en niet om ‘echte’ producten en de kwaliteit ervan, laat staan om effecten. Afspraken over activiteiten zijn misschien het maximaal haalbare, maar ze leiden niet direct tot outputsturing.

Er is bij de onderzochte uitbestedingen slechts beperkt sprake van concrete, meetbare afspraken over en sturing op inhoudelijke prestaties, zo was dus het vrij algemene beeld. Ook sommige externe partijen zagen hier een probleem. Onduidelijke afspraken kunnen, in geval van bijvoorbeeld een menings­verschil, ook de externe partij kwetsbaar maken.

Control, financiën en vertrouwen
Als de inhoudelijke prestaties niet goed gedefinieerd of moeilijk meetbaar zijn, kan de betekenis toenemen van indrukken en andere, soms vrij subjectieve oordelen. Hierbij kan ook een rol weggelegd zijn voor bijvoorbeeld ‘berichten uit de om­geving’ of ‘waarderingscijfers’ van cliënten. Dergelijke informatie kan uiteraard waarde hebben, maar het staat niet vast wat ze precies zegt over de outputs en outcomes, aldus ook verschillende geïnterviewden.

In enkele cases – bijvoorbeeld bij concrete taken als afval­inzameling of beheer van een sportcomplex – waren in een raamovereenkomst voor de lange termijn en/of in de jaarlijkse contracten, duidelijke afspraken opgenomen over enige outputs en de kwaliteit ervan. Het ging echter ook dan nogal eens om ‘papieren’ afspraken, aangezien de bijsturing tijdens een jaar en de controle achteraf, maar beperkt gericht waren op de inhoudelijke prestatieafspraken, aldus betrokkenen. In enkele gevallen leek het er ook sterk op dat de externe partij in flinke mate de in de contracten op te nemen prestaties en prestatieniveaus aanreikte (vgl. Eerste Kamer, 2012-2013, p. 56). Enigszins terzijde valt op te merken, dat het misschien verklaarbaar is dat dit in de praktijk zo loopt, maar de regie en control door de gemeente en de zakelijke sturing op outputs en outcomes kunnen dan (extra) onder druk komen te staan.

Als het gaat om de inhoudelijke prestaties, is er in de praktijk vaak een grote rol weggelegd voor vertrouwen in het goed functioneren en de deskundigheid van de externe organisatie en de medewerkers ervan, zo bleek uit de interviews. Dit vertrouwen kan gebaseerd zijn op positieve ervaringen met de externe partij, maar kan ook min of meer noodgedwongen zijn, bijvoorbeeld omdat het moeilijk is prestaties helder te definiëren en te meten. Verder spelen factoren mee als de beperkte eigen deskundigheid en/of het ontbreken van tijd om een meer zakelijke control inhoud te geven, aldus diverse ambtenaren.

De constatering dat de control van de inhoudelijke prestaties van de externe partner in veel van de onderzochte cases sterk neerkomt op ‘vertrouwen’, betekent zeker niet dat gemeenten het daarbij laten. De cases lieten namelijk zien dat er meestal een strikte control is op de financiën van de uitbesteding. Hier lijkt vaak het accent van de control te liggen. De misschien traditioneel te noemen control op inputs, is dus in de praktijk meestal erg belangrijk. De gemeenten hechten veel waarde aan de financiële informatie die ze ontvangen van de externe partij (onder meer via diverse accountingrapportages). De financiële kant van de begroting/prestatieafspraken en de afrekening/jaarrekening van de externe partner, wordt veelal goed bekeken door ambtenaren, ten minste op hoofdlijnen (zeker als er recent een probleem is geweest). Dat geldt vaak ook voor eventuele tussentijdse rapportages. Ambtenaren zijn overigens dikwijls – via formeel overleg, maar vaak vooral via meer informele contacten, zoals e-mails en telefoontjes – op voorhand al vrij nauw betrokken bij en/of geïnformeerd over de inhoud van zulke accountingdocumenten.

Vooral de financiële informatie in deze documenten krijgt dus de aandacht. Ambtenaren benadrukten in diverse gevallen ook het belang van zakelijkheid op financieel gebied. Zij vonden het belangrijk dat de externe partij de taken uitvoert binnen het beschikbare budget. Als er toch sprake is van (dreigende) budgettekorten, moet de gemeente daar zeer tijdig over worden geïnformeerd, ook om eventuele politieke schade voor de betrokken wethouder te minimaliseren. Goede onderlinge verhoudingen en informele contacten tussen de betrokkenen van de gemeente en de externe partij, of beperkte aandacht voor de inhoudelijke prestaties, betekenen dus in de diverse cases zeker niet dat de gemeente de financiële relatie (en het toezicht erop) ook ‘losjes’ vorm geeft.

Voor wat betreft de diverse formele accountingrapportages, merkten verscheidene geïnterviewden nog op, dat deze meestal een bevestiging zijn van wat de gemeente al wist via vooroverleg en informele contacten. De functie is dan vooral, zo lijkt het, dat ze een verdere basis bieden aan het gemeentelijke vertrouwen en het geven van (nog) meer zelfstandigheid op inhoudelijk gebied aan de externe partij.

Ter afsluiting: enkele implicaties
De control van uitbestede activiteiten is in de praktijk vooral gericht op de financiën, zo geven de onderzochte cases aan. Het is ook belangrijk dat de externe partij financiële verrassingen vermijdt. De regievoering en de control van gemeentelijke uitbestedingen krijgt dan ook regelmatig een minder complete en zakelijke invulling, dan past bij het ‘ideaal’ van het managen op basis van prestaties en de principes van output- en outcomegerichtheid.

De grote rol van vertrouwen bij de control hangt onder meer samen met de vaak weinig concrete gemeentelijke beleidsdoelen. Daarnaast valt te constateren dat de inhoudelijke prestaties van de externe partij soms lastig te meten zijn, of vrij weinig aandacht van de gemeente krijgen. Wat precies wordt geleverd in ruil voor het budget, is lang niet altijd duidelijk (zeker niet in termen van ‘producten’ en ‘effecten’). Veel betrokkenen zien dit echter niet als een groot probleem, vooral niet als de samenwerking al langere tijd bestaat en de gemeente de externe partij goed kent en/of er weinig klachten over zijn.

Gezien dergelijke bevindingen, mag misschien worden geconcludeerd, dat de gemeente de externe partij eerder ziet als een partij die van ‘goede wil’ is en waarde hecht aan goede samenwerking (Hernandez, 2012), dan als een partij die zich in principe minimaal inzet en vooral gericht is op het eigenbelang (en daarom gewantrouwd en strikt gecontroleerd moet worden).

Het uitgaan van een zekere goede wil is in de praktijk misschien niet vreemd. Echter, al komt dat vaak niet zo op de voorgrond, uiteindelijk is wantrouwen in anderen het ‘mens- en wereldbeeld’ bij NPM en de eraan ten grondslag liggende agentschapstheorie. De rol van financiële (accounting) informatie van de externe partij en vroegtijdige transparantie erover en van informele contacten, is in de praktijk misschien vooral het ontwikkelen en bevestigen van vertrouwen aan gemeentelijke zijde in de goede wil en deskundigheid van de externe partij. Dit is iets dat verder moet worden onderzocht. Vosselman en Van der Meer-Kooistra (2009, pp. 278-279) constateerden echter al iets soortgelijks voor samenwerkings­verbanden in de profitsector.

Wat betekent dit alles voor de control van uitbestedingen? Het onderzoek geeft hierop geen antwoord, maar laat wel zien dat het in diverse gevallen moeilijk is te komen tot een stringentere sturing op inhoudelijke prestaties. Van enigszins volledige, concrete en meetbare afspraken over de producten en andere prestaties en toezicht erop, is veelal geen sprake. De onderzochte cases laten bovendien zien, dat gemeenten soms ook weinig aandacht hebben voor de inhoudelijke prestaties als de outputs wel concreet en meetbaar zijn. De beperkte capaciteit/tijd en deskundigheid, die zeker in kleinere gemeenten gemakkelijk knelpunten oplevert, zijn factoren die hier meespelen. Hierbij aansluitend, valt echter toch te stellen dat een (meer) weloverwogen balans tussen zakelijkheid en goed vertrouwen wenselijk kan zijn. Al zijn er knelpunten, gemeenten zouden ernaar kunnen streven om in elk geval hun beleidsdoelen zo duidelijk mogelijk te vermelden en ze zoveel mogelijk te ‘vertalen’ naar concrete prestatieafspraken over activiteiten en, waar mogelijk, outputs en outcomes. Dat vergt uiteraard de bereidheid om gedegen beleidsnota’s te schrijven en daarin de ‘nek uit te steken’, zodat de inhoud verder gaat dan algemeenheden. Want als de te realiseren doelen vaag zijn, dan is het extra lastig om ‘zakelijke en relevante’ prestatieafspraken te maken met de externe partner.

Al kunnen problemen rond de meetbaarheid van prestaties een wezenlijke rol spelen, het is de vraag of dit moet betekenen dat er maar voor wordt gekozen het accent voornamelijk te leggen bij de financiële control. Het is duidelijk dat financiën belangrijk zijn, dat financiële problemen gemakkelijk de aandacht trekken van bijvoorbeeld de media en dat ze ook snel kunnen leiden tot politieke problemen. Dit laatste is misschien minder het geval bij matige of onduidelijke inhoudelijke prestaties, zeker als die zich niet precies laten vaststellen. Een moeilijke meetbaarheid van prestaties ten aanzien van de outputs en outcomes hoeft echter niet te betekenen, evenmin als vertrouwen in de tegenpartij, dat de gemeente de control op inhoudelijke prestaties maar grotendeels achterwege moet laten en kan koersen op ‘indrukken’.

Als prestaties lastig zijn te meten, heeft het jaarlijks uit­gebreid vaststellen van begrote en gerealiseerde prestaties weinig zin, omdat dit vooral leidt tot ‘papieren’ control, zo gaven ook diverse geïnterviewden aan. Hieraan valt echter toe te voegen, dat het waarschijnlijk wel mogelijk is om ook in dergelijke gevallen, eventueel met steun van een extern bureau, bijvoorbeeld eens per vier jaar een uitgebreidere evaluatie of benchmarkstudie uit te voeren van de prestaties op een bepaald beleidsterrein en de bijdrage daaraan van de externe partij. Een bepaalde directe betrokkenheid van ambtenaren hierbij is dan waarschijnlijk gewenst, zodat er binnen de gemeente een zekere deskundigheid blijft of ontstaat. Ook op die manier kan de control van uitbestede activiteiten door de gemeentelijke organisatie (en ook de politieke control vanuit de gemeenteraad) waarschijnlijk een bredere, zakelijke basis krijgen.

Noot
1 Het gaat om uitbestedingen door de gemeenten Emmen, Haaks­bergen, Heerenveen, Hoogezand-Sappemeer,  Leeuwarden, Maastricht, Oldebroek, Putten, Smallingerland, Súdwest Fryslân en Zwolle. Van de onderzochte cases hadden er zes betrekking op de cultuursector (museum, bibliotheken, schouwburgen, muziekonderwijs), drie op welzijns­activiteiten (brede welzijnsactiviteiten, maatschappelijk werk, jongerenwerk), drie op de zorgsector (thuiszorg, wijkteam, zorg voor mensen met een verstandelijke beperking), twee op het beheer van sport- en recreatiefaciliteiten, twee of afvalinzameling en -verwerking en één op vergunningverlening en -handhaving.

Literatuur

• Budding, T., 2015, ‘Public sector management control tools’, in: Budding, T., Grossi, G. & Tagesson T. (red.), Public Sector Accounting, Londen/New York: Routledge, pp. 77-102.
• Eerste Kamer der Staten Generaal, vergaderjaar 2012-2013, ‘Verbinding verbroken?’, rapport parlementair onderzoek privatisering en verzelfstandiging, oktober 2012, Den Haag: Sdu.
• Helden, G.J. van Hodges, R., 2015, Public sector accounting and budgeting for non-specialists, Londen: Palgrave/ Macmillan.
• Hernandez, M., 2012, ‘Toward an understanding of the psychology of stewardship’, Academy of Management Review, Vol. 37, No. 2, pp. 172–193.
• Hood, A., 1991, ‘A public management for all seasons?’, Public Administration, Vol. 69, No. 1, pp. 3-19.
• Ouchi, W.G., 1979, ‘A conceptual framework for the design of organiza­tional control mechanisms’, Management Science, Vol. 25, No. 9, pp. 833-848.
• Pommer, E., Ooms, I., van der Torre, A. Jansen, S., 2012, Maten voor gemeenten 2012, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.
• Talbot, C., 2016, ‘“Can’t govern”, “won’t govern”’, Public Money & Management, Vol. 36, No. 4, pp. 243-246.
• Vosselman, E. & van der Meer-Kooistra, J., 2009, ‘Accounting for control and trust building in interfirm transactional relationships’, Accounting, Organizations and Society, Vol. 34, No. 2, pp. 267-283.
• Vriesema, I., 2015, ‘Als raadslid is het niet acceptabel dat je zo weinig hoort’, NRCHandelsblad, 7 juli 2015, pp. 10-11.