Rekenkamer 2025: open en smart?

Hoe functioneert de lokale rekenkamer in 2025? De rol van de overheid, als een van de netwerkactoren, verandert. Dit noopt rekenkamers zich te heroriënteren op de positie en taken. Begin juni ‘16 bezonnen de vier Brabantse Rekenkamers Breda, Den Bosch, Eindhoven en Tilburg met de Zuidelijke Rekenkamer zich op de toekomst van rekenkamers.

Door Gé Backus, Tineke van den Biggelaar, Walter Gouw en Saskia Lammers

Aanleiding
De zogenaamde ‘doe-democratie’ verandert het politieke speelveld. De nadruk op burgerparticipatie, burgerinitiatieven en -inspraak verandert de representatieve democratie en de rol van de gemeenteraad. In samenspel met partijen in de gemeente en daarbuiten wordt beleid meer in ‘co-creatie’ vastgesteld, waarbij de raad in beeld komt als men er gezamenlijk niet uitkomt.
Gemeenten werken meer in wisselende (regionale) samenwerkingsverbanden, en de taken en verantwoordelijkheden van gemeenten (en regio’s) en budgetten zijn toegenomen.

Ontwikkelingen rondom big en open data zijn mogelijke disruptieve innovaties. Toenemende mogelijkheden van informatievoorziening en data-analyse geven toegang tot de openbaarheid van politiek en bestuur. Koppeling van bestanden biedt een schat van informatie met mogelijkheden tot real-time monitoring. Wat betekent dit voor de gemeentelijke rekenkamers?

Door tal van externe ontwikkelingen – die in een sneller tempo plaatsvinden – kan de context waarin gemeenten en gemeentelijke rekenkamers opereren in de komende jaren ingrijpend veranderen. Van sommige ontwikkelingen zijn de gevolgen al merkbaar, van andere is het nog onzeker welke invloed ze uit kunnen oefenen. Het doordenken van verschillende toekomstscenario’s helpt organisaties om zich voor te bereiden op een onzekere toekomst. Scenariodenken geeft niet alleen inzicht in de externe factoren en ontwikkelingen die een rol kunnen spelen in het vormen van de context, maar helpt ook om te bepalen welke competenties en activiteiten cruciaal zijn in de toekomst. Niet alleen werpen ze frisse blikken op de omgeving, ze vormen ook ‘windtunnels’ om toekomstplannen te ontwikkelen en te toetsen.
In de toekomstsessie ‘Rekenkamer 2025’ zijn enkele alternatieve toekomstscenario’s ontwikkeld waarin belangrijke externe ontwikkelingen zich op uiteenlopende manieren manifesteren. Om de implicaties van deze ontwikkelingen goed zichtbaar te maken, worden de grenzen van het voorstellingsvermogen flink opgerekt. ‘Dat zie ik niet gebeuren’ is daarbij een springplank naar een onbekende toekomst. Met deze scenario’s is vervolgens nagedacht over de gevolgen voor de rollen van gemeenten en gemeentelijke rekenkamers. De centrale vraag is wat gemeentelijke rekenkamers gaan versterken of nieuw ontwikkelen om nieuwe rollen goed te kunnen vervullen.

Haperend mantra
De mantra van rekenkamers over SMART-geformuleerde beleidsdoelstellingen, adequate informatievoorziening, monitoring, governance en bijsturing lijkt meer en meer aan betekenis in te boeten. Met de decentralisaties in het sociaal domein en de nieuwe Omgevingswet krijgt de lokale overheid meer taken en verantwoordelijkheden (waarbij overigens het rijk de systeemverantwoordelijkheid houdt). Nieuwe taken in het sociaal domein worden meer in regionaal verband uitgevoerd, en daarenboven zijn deze regionale samenwerkingsverbanden verschillend. Was democratische controle in regionale samenwerkingsverbanden al langer een probleem; de complexiteit van taken in het sociaal domein maken het zo mogelijk nog ondoorzichtiger. De verantwoording met een gebrekkige informatievoorziening staat onder druk en niet altijd is duidelijk wie waar over gaat. Wat betekent dat voor burgers en wat betekent dit voor de gemeentelijke rekenkamerpraktijk en de lessen voor de toekomst? Hoe wendbaar en hoe futureproof is de rekenkamer?

Scenario-ontwikkeling
Twintig leden van de Rekenkamer(commissie)s van Breda, Tilburg, Den Bosch, Eindhoven en de provinciale Rekenkamer Zuid hebben tijdens een middagsessie een aanzet tot scenario’s gegeven. De scenario’s zijn opgevat als mogelijke toekomstbeelden die intern zoveel mogelijk consistent zijn. Deelnemers hielden zich niet bezig met de vraag naar de waarschijnlijkheid van toekomstbeelden en kregen plezier om te doordenken hoe zo’n toekomstbeeld er uit zou kunnen zien.
In vier groepen van elk vijf deelnemers kregen deelnemers individueel de opdracht de belangrijkste drijvende krachten te benoemen. Deze werden vervolgens binnen de groep gedeeld. Belangrijke drijvende krachten hadden betrekking op technologie (big data, robotisering, digitalisering), demografie (Nederland vergrijst, verkleurt en ontgroent), natuurlijke omstandigheden (klimaatverandering), economie (regionalisering, conjuncturele schommelingen), politiek (decentralisatie, burgeraudits, burgerparticipatie), sociaal-culturele factoren (individualisering, polarisering, juridisering, mondialisering en mobiliteit, ‘alles reist’).

Vervolgens kregen de groepen de opdracht een aantal scenario’s te doordenken. Dit resulteerde in scenario’s die uiteenliepen van een toekomstbeeld met een versterkte rol van de overheid (de verzorgingsstaat plus plus) tot een toekomstbeeld zonder overheid met zelfsturende en zelfregulerende actoren en varianten die daar tussen in zaten. Voorbeelden van uitgewerkte scenario’s, te weten ‘Politiek door de burger zelf’ en ‘Instortende economie’ lichten we in het kort toe.

‘Politiek door de burger zelf’
In het scenario ‘Politiek door de burger zelf’ is er sprake van een meer directe vorm van volksvertegenwoordiging. Burgers kunnen frequent stemmen over voorstellen van het college, als in een aandeelhoudersvergadering. Gelegenheidscoalities komen steeds meer voor en men zoekt elkaar op om belangen te verenigen. Politieke partijen zelf worden diffuser en beweeglijker. Waarden komen centraal te staan bij politieke partijen. Raadsleden zelf komen nog maar twee keer per jaar bij elkaar.

‘Instortende economie’
In het scenario ‘Instortende economie’ verkommert de infrastructuur, en de gevolgen daarvan worden nog versterkt door de klimaatverandering. Er is sprake van toenemende maatschappelijke ontwrichting en samenwerking tussen gemeenten kalft af. Elke gemeente probeert voor zichzelf overeind te blijven.

Implicaties voor gemeenten
Het inschatten van de implicaties voor gemeenten van deze scenario’s bleef beperkt tot een eerste aanzet. In het scenario ‘Politiek door de burger zelf’ verandert de rol en impact van de politieke partijen. De politieke partijen krijgen een diffuser karakter, de gemeente zal sneller en actueler inspelen op wat er leeft. Van en voor de burger is het credo.
In het scenario ‘Instortende economie’ zal het moeilijker worden focus te houden op langetermijnbelangen. Daarnaast zal de gemeente meer verantwoordelijk worden voor het fiscale beleid en de bijbehorende inning, en het perspectief van samenwerking wordt nog sterker vanuit het eigen lokale belang beoordeeld. Bestuurlijke provinciale hoofdsteden zullen een periode van neergang ingaan.

Implicaties voor rekenkamer(commissie)s
Implicaties van beide scenario’s voor de gemeentelijke rekenkamer(commissie)s zijn divers. Bij ‘Instortende economie’ zal de focus nog meer komen te liggen op echte doelmatigheid en wordt de rekenkamercommissie afgerekend op haar rendement. Bij ‘Politiek door de burger zelf’ worden rekenkamers meer onafhankelijk ‘sparringpartner’ van de gemeenteraad dan producent van rapportages. Er zal vaker actueler en relevanter onderzoek worden verricht dat (alleen) inzicht geeft (de ‘oordeelloze rekenkamer’). Daarnaast wordt in dit scenario een nieuwe rol van rekenkamers het duiden van informatie c.q. het vervullen van een rol in het informatiemanagement en de ‘big data’.
Bovengenoemde omschrijving van drijvende krachten, uitwerking van mogelijke toekomstbeelden in scenario’s en bepalen van de implicaties voor gemeenten en hun rekenkamercommissies is het resultaat van een sessie van slechts enkele uren. De meeste deelnemers kenden elkaar nog niet, en meerdere deelnemers waren voorheen onbekend met de (on)mogelijkheden van scenario’s als mogelijke toekomstbeelden. Het was bijzonder om mee te maken hoeveel energie en inspiratie deze sessie losmaakte bij de deelnemers. Binnen de sessies raakten de deelnemers echt enthousiast voor het consequent doordenken van de scenario’s in al haar facetten.

Een uitdagende toekomst
Het ontwikkelen van scenario’s rekt het voorstellingsvermogen op, volgens dr. R. Bood, de sessieleider. Is onze toekomstige maatschappij een open, smart wereld (smart cities, smart mobility, smart food, smart everything) waarbinnen kleine partijen zich internationaal eenvoudig en snel kunnen ontwikkelen? Mogelijk in een wereld waarin de mondiale economie in korte tijd sterk aantrekt en die ook de Nederlandse economie omhoogstuwt, maar waarin de opbrengsten echter onevenwichtig verdeeld zijn. Waarbij winnaars mondiale giganten zijn die hun technologische innovaties goed weten te beschermen en zich weinig aantrekken van nationale overheden en grenzen. Geholpen door big data en het Internet of Everything sturen ze, gemerkt en onbewust, het leven en werken van mensen. Overheden denken dat ze invloed kunnen uitoefenen, maar nieuwe ‘governancestructuren’ (waaronder Facebook, Alibaba, Amazon en ook enkele Nederlandse spelers) stellen zelf nieuwe spelregels vast waardoor ze achter de virtuele schermen ‘in control’ zijn en blijven.
Als slechts een deel van de samenleving, meestal goed opgeleid, meekan en profiteert en grote groepen zonder werk achterop raken, groeit de fragmentatie in de samenleving en polariseert de maatschappij en lokale politiek in hoog tempo. Maar mogelijk brengt de technologie niet waarop iedereen had gehoopt en blijft de productiviteitsgroei jarenlang ver achter. Nationalisme en protectionisme domineren de politieke en internationale agenda. De Europagroep is opgebroken. Lokale deeleconomieën zijn leidend: in collectieven trekken mensen en bedrijven samen op om in wat schaars en duur is samen te investeren en te gebruiken. Het geeft nieuwe impulsen aan lokale en regionale samenlevingen die zich ontwikkelen tot een ware kluwen van netwerken.
Het voorstellingsvermogen is opgerekt. Niet om voorspellingen te doen, maar meer om een uitdagende toekomst in beeld te brengen. De toekomst kan bestaan uit een combinatie van scenario’s. Welke lijnen kunnen we dan uit die combinatie van scenario’s halen? Wat zijn de uitdagingen voor rekenkamer(commissie)s en hoe de lokale rekenkamer(commissie)s te versterken of nieuw te ontwikkelen rollen goed op te pakken? Hoe verhouden de gemeentelijke rekenkamers zich hiertoe en wat zijn de uitdagingen?

De faciliterende rekenkamer
Duidelijk is dat een gemeente grote vraagstukken in de samenleving niet alleen kan oppakken. Co-creatie en het aangaan van vitale coalities komen steeds meer centraal te staan. De toekomst krijgt primair vorm via vernieuwende initiatieven van burgers en bedrijven. Het lokale bestuur moet dat dan vooral faciliteren. De eerste uitdaging voor lokale rekenkamer(commissie)s lijkt een doorontwikkeling naar een meer faciliterende rolinvulling te zijn.
Burgers, maatschappelijke organisaties en ondernemers vragen om en nemen meer eigen verantwoordelijkheid, ook op het terrein van onderzoek. Rekenkamer(commissie)s kunnen dergelijke initiatieven en of verzoeken van genoemde actoren in toenemende mate ondersteunen en mogelijk maken. Hierbij wordt dan vooral ook gebruik gemaakt van de ruime mogelijkheden die de ICT te bieden heeft.

De logica van de burger en de uitvoering centraal
Netwerken is een andere herkenbare lijn. In de lokale praktijk kan beter met inwoners en uitvoerende partijen samengewerkt worden via een netwerkbenadering. De bedoeling is dan ook dat gesneden wordt in overmatige bureaucratie in ruil voor afspraken over te behalen resultaten. Belangrijke voorwaarde hierbij is dat de logica van de burger centraal staat bij het oplossen van problemen. Dit betekent dat de logica van de uitvoering boven de logica van het beleid staat; de uitvoering is leidend.

Hiermee is de volgende uitdaging voor de lokale rekenkamer(commissie)s in beeld gebracht. Niet het beleid, niet de kwaliteit van de informatievoorziening, niet de ‘sturing’ zijn de aanknopingspunten voor rekenkameronderzoek. Veel meer moet de logica van de burger en de uitvoeringspraktijk als vertrekpunt voor onderzoek worden gekozen.

Bijdrage aan publiek vertrouwen
Gesprekken over de oorspronkelijke bedoeling van rekenkamer(commissie)s en/of ‘startwithwhy’-discussies zijn – als het gaat om de uitdagende toekomst – weinig inspirerend en geven in elk geval weinig energie. De waarom-vraag van een rekenkamer(commissie) hoeft niet gesteld te worden.
Als derde uitdaging is het goed om nadrukkelijker stil te staan bij de intrinsieke motivatie van leden van een gemeentelijke rekenkamer. Het willen leveren van een bijdrage aan het vergroten van het publiek vertrouwen in de (lokale) overheid zou een belangrijke drijver moeten zijn. Een dergelijke motivatie biedt een mooi fundament voor de vormgeving van de toekomst van rekenkamerwerk.

Ten slotte
De toekomst blijft onzeker ook na het doordenken van scenario’s. De waarde ligt in het herkennen van early warnings en het ontwikkelen van nieuwe werkwijzen en rollen. Zijn de geschetste uitdagingen een goede voorspelling? Waarschijnlijk niet. Echter, als de rekenkamer(commissie)s deze uitdagingen oppakken, als ze in staat zijn om een faciliterende rol te vervullen, en in staat zijn om de logica en de uitvoering van beleid als vertrekpunt van onderzoek te nemen, en ze bovendien de intentie hebben om met hun handelen een bijdrage te willen leveren aan het vergroten van het publiek vertrouwen in de (lokale) overheid, dan zal de toekomst voor rekenkamer(commissie)s er in elk geval uitdagend, open en smart uitzien.

Toekomst rekenkamers gemakkelijker en leuker?
‘Wat doet een rekenkamer van de gemeenteraad?’ vraag ik mijn medereizigers in de trein. ‘Iets met cijfers?’, oppert de linkerbuurvrouw. Als de termen doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid vallen zie ik alleen vraagtekens op hun gezichten. De overbuurman kijkt wat meewarig: ‘Het klinkt als een soort Belastingdienst, vind je dat interessant?’ Leuker kunnen we het niet maken?
Begin juni kwamen Brabantse rekenkamers bijeen om toekomstscenario’s voor onze samenleving uit te denken. Vrolijke scenario’s, sombere scenario’s en min of meer realistische scenario’s, het ging alle kanten uit. En juist daarom relevant. Steeds vaker zitten we vast in onze eigen bekende denkpatronen, druk doende om ons eigen werk verder te optimaliseren. Dit verhindert om het eens even helemaal anders aan te vliegen.

We stelden ons vragen als: Wat is de impact van trends als globalisering, regionalisering, groeiende tegenstellingen, individualisering, digitalisering en robotica op onze samenleving en overheid? Wordt de samenleving een soort van reizende, anarchistische wereld waar producten, diensten en mensen vrij rondreizen en de staatsgrenzen ophouden te bestaan? En wat is dan de rol van de overheid? Of gaat het helemaal anders? Worden we in de toekomst gerund door Google met meer slagkracht dan de huidige overheid? En is dat erg? Wat zou anders zijn? Wat zou gebeuren als de overheid slechts een uitvoeringsorgaan wordt en er geen democratische maar een juridische samenleving ontstaat waar alleen rechters een uitspraak doen?

Kunnen we ons een sociale samenleving voorstellen zonder bemoeienis van de overheid met zorg voor de kwetsbaren? Hoe zou dat werken? Empathie, het je kunnen inleven in de ander, is hierbij belangrijk, maar dat is mogelijk door een chip te implanteren in je hersenpan? Of ontstaat een overheid die fundamenteel anders werkt met een ander fiscaal systeem, een basisinkomen en een ver door gevoerde democratie? Het aantal scenario’s is eindeloos.
Eindeloos is ook het aantal verschillende rollen dat de gemeenteraad in zulke scenario’s spelen kan. Is er nog wel een gemeenteraad nodig of kan elke inwoner over elke kwestie stemmen? Misschien duurt het voor inwoners enige tijd om ingevoerd te raken in discussies, maar met alle beschikbare big data en mogelijke mens-machine-implantaten is het niet moeilijk meer om snel een brede informatiestroom tot je te nemen, toch?! En als de raad anders wordt vormgegeven, wat is de rol van de rekenkamer? Als controleur voor de gemeenteraad, voor de inwoners? Doet de rekenkamer nog onderzoek met alle beschikbare informatie? Of faciliteert de rekenkamer de inwoners om zelfstandig onderzoek te doen? Is dat nodig? Bestaat de rekenkamer überhaupt nog?
Lukt het om in een middagje de rekenkamers opnieuw uit te vinden? Nee. Maar onze hersenpan is gereset. En dat helpt om vrij over de toekomst van de samenleving, de overheid en de rekenkamer na te denken. Gemakkelijker wordt het daarmee niet, maar wel leuker.